陳惠陸

實現(xiàn)“五位一體”目標，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃必須先行，按照生態(tài)紅線規(guī)劃，實施最嚴格的生態(tài)空間管控，用生態(tài)紅線控制無限擴張發(fā)展的欲望。

日前，《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》印發(fā)實施，要求積極實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，全面落實主體功能區(qū)規(guī)劃，推進市縣落實主體功能定位，推動經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。

多規(guī)不合，如何破解？多規(guī)合一，路在何方？日前，記者采訪獲悉，廣州已經(jīng)完成“三規(guī)合一”，增城正開展“多規(guī)合一”，探索環(huán)保規(guī)劃與土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合工作，佛山南海、肇慶四會等地也已開展多規(guī)合一試點。一張藍圖干到底，正在成為現(xiàn)實。

緣起：

多規(guī)不合，積弊已久

專家認為，要實現(xiàn)我國現(xiàn)經(jīng)濟社會與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的“五位一體”目標，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃必須先行，按照生態(tài)紅線規(guī)劃，實施最嚴格的生態(tài)空間管控，約束其他規(guī)劃的空間內容，用生態(tài)紅線控制無限擴張發(fā)展的欲望。

然而，規(guī)劃名目繁多，編制費時費力，實施難以到位是當前最大的積弊。據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)我國法律授權編制的規(guī)劃至少有83種， “十五”期間，國務院有關部門編制審定了156個行業(yè)規(guī)劃，省、地（市）、縣級地方政府編制了多達7300多個各類地方性規(guī)劃。

在日前中山大學城市化研究院召開的“十三五規(guī)劃背景下的‘多規(guī)合一技術研討會”上，全國各地的專家齊聚廣州，獻策多規(guī)合一。 “部門之間，守著‘一畝三分地，各自為政，堅守各自所謂的‘話語權?！?國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心總規(guī)劃師、規(guī)劃院院長沈遲表示，規(guī)劃內容相互沖突，部門規(guī)劃各成體系，話語體系各異，使多規(guī)之間難對接。如海南省發(fā)改委和國土廳在海南島濱海地區(qū)的規(guī)劃之間的沖突非常明顯，發(fā)改部門劃定為限制開發(fā)區(qū)域的范圍，國土部門卻將之劃為可開發(fā)建設的港口區(qū)、旅游娛樂區(qū)等。

據(jù)了解，“多規(guī)合一”未開展前，各類規(guī)劃在規(guī)劃期限、基礎資料、統(tǒng)計口徑、用地分類上不統(tǒng)一，除國土部門制定的的基本農(nóng)田紅線對其他部門有約束外，其他空間管制政策幾乎形同虛設。

此外，各部門規(guī)劃只從自身事權去分析宏觀層面和綜合性的問題，盲目擴張“增肥”，賦予其越來越多的內容，編制內容勢必重復交叉。

為破解多規(guī)不合帶來的困境，從2003年起，各地方政府自發(fā)實踐，積極探索破解途徑。

2012年，廣州在不打破部門行政構架的背景下，率先在全國特大城市開展了“三規(guī)合一”的有益探索。制定印發(fā)了《“三規(guī)合一”工作方案》，確定以劃定各類控制線為中心工作，并以控制線為依據(jù)，對規(guī)劃編制和項目審批進行管控。

2013年底，廣州“三規(guī)合一”取得了突破性的成果，完成了一張圖、一套技術規(guī)定、一個信息聯(lián)動平臺、一個運行管理實施方案和一個實施管理規(guī)定等“五個一”成果。摸清了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃建設用地差異圖斑29.4萬塊，面積935.8平方公里。

2014年4月，廣州市政府批轉“三規(guī)合一”成果給市發(fā)改、國土、規(guī)劃和各區(qū)政府，要求嚴格執(zhí)行“三規(guī)合一”成果，以劃定的各類控制線為依據(jù)，對規(guī)劃編制和項目審批進行管控。

增城實踐：劃定“三區(qū)三線” 基本生態(tài)控制線是底線

黨的十八大將“四位一體”拓展為包括生態(tài)文明建設在內的“五位一體”。而此前的“三規(guī)合一”只探索包括經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的融合，已不合時宜。“多規(guī)合一”工作開始上升為國家政策層面。

2014年9月，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部等部委聯(lián)合發(fā)出《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，明確將生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃納入探索“多規(guī)合一”的具體思路，真正做到了“五位一體”。

此次自上而下的“多規(guī)合一”試點工作，確定在全國28個市縣率先開展，重在研究提出可復制可推廣的“多規(guī)合一”試點方案，形成一個市縣一本規(guī)劃，一張藍圖。其中，廣東有廣州增城市、佛山南海區(qū)、江門四會市三個市（區(qū)）被列入全國“多規(guī)合一”試點。

增城在開展“多規(guī)合一”實踐中，認為現(xiàn)階段并不適合將所有的空間規(guī)劃合并為一個規(guī)劃，用一個規(guī)劃取代所有的規(guī)劃，而要通過統(tǒng)一發(fā)展的理念，科學合理劃分不同規(guī)劃所承擔的功能，明確各規(guī)劃之間的層次，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展空間、用地布局、技術標準等協(xié)調和融合，避免分歧和差異。

在實際操作中，以一個空間戰(zhàn)略為支撐，以實施“三區(qū)三線”作為藍圖?！叭齾^(qū)”就是劃定城鎮(zhèn)發(fā)展、生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)三大空間功能區(qū)，而“三線”則是劃定城鎮(zhèn)增長、生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)發(fā)展三條基本控制紅線。

其中，基本生態(tài)控制線是底線，不可觸碰?！坝蒙鷳B(tài)紅線控制發(fā)展欲望”中國地理學會經(jīng)濟地理專業(yè)委員會副主任陳雯表示，生態(tài)紅線邊界是前置邊界，是不可逾越的，任何與之不合的空間規(guī)劃都得調整。

除劃定“三區(qū)三線”外，做好“發(fā)展條件評價”也是增城實踐重點工作，包括自然環(huán)境評價、經(jīng)濟社會評價和發(fā)展趨勢評價等。據(jù)介紹，只有做好前期發(fā)展條件評價，根據(jù)地區(qū)的環(huán)境資源承載能力和現(xiàn)有開發(fā)狀況發(fā)展?jié)摿Γ拍芸陀^分析確定國土可開發(fā)利用的程度。

在政策保障上，增城制定了人口、土地、產(chǎn)業(yè)、財稅、環(huán)境等一系列政策，為“三區(qū)三線”藍圖保駕護航。

目前，增城“多規(guī)合一”實踐成果為《廣州市增城區(qū)空間發(fā)展總體規(guī)劃（2014-2030）綱要成果》，真正做到以一個空間戰(zhàn)略為支撐，以“三區(qū)三線”作為藍圖，整合部門規(guī)劃，形成行動綱領，切實增強實施力度。

2015年1月廣東省發(fā)改委副主任余云州一行到增城市調研“多規(guī)合一”試點工作。余云州表示，增城試點取得了一定經(jīng)驗和共識，為廣東乃至全國“多規(guī)合一”工作的開展提供了有益的探索，試點工作有關內容將寫入正在編制的廣東省“十三五”規(guī)劃中。

專家獻策：

實施嚴格生態(tài)空間管控

《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》明確提出，要做到嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線，樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內。

如何做好生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，促進經(jīng)濟社會與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展成為此次研討會熱烈討論的問題之一，專家們各抒己見，積極獻言獻策。

有規(guī)劃專家表示，促進我國經(jīng)濟社會與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展，“五位一體”必須體現(xiàn)在城市規(guī)劃中，城市在做規(guī)劃時，都必須先確定生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，并以此為依據(jù)再進行其他方面規(guī)劃。

“碳排放等污染物排放與未來城市空間規(guī)劃息息相關。”沈遲認為，要實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的目標，做好當下生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與其他規(guī)劃的融合工作至關重要。

“多規(guī)合一，不能單純成為保障用地增長的機器或者工具，而要重在協(xié)調增長需求與資源環(huán)境供給的矛盾”規(guī)劃專家陳雯表示，“多規(guī)合一”不是簡單增加一個整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，也不是簡單對照城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃建設用地劃定差異圖斑，未來工作方向不僅是解決技術層面的問題，更重要的是積極探索政策體制機制改革問題。

陳雯認為，目前仍需要進一步完善生態(tài)紅線劃定的科學性和技術性，按照生態(tài)紅線規(guī)劃，實施最嚴格的生態(tài)空間管控，約束其他規(guī)劃的空間內容。

“多規(guī)合一，任重而道遠?！鄙蜻t表示盡管當前“多規(guī)合一”試點工作已經(jīng)取得一定的成效，但是目前規(guī)劃打架，影響規(guī)劃公信力，擾亂市場信號，降低政府信用和效率的現(xiàn)象仍普遍存在，試點中偏重土地利用和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的融合，而忽視與其他規(guī)劃的融合，另外，技術層面的創(chuàng)新多，體制政策方面的創(chuàng)新少。

如專家們所言，多規(guī)合一，任重而道遠，為實現(xiàn)十八大提出的“五位一體”目標，促進經(jīng)濟社會和資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃必須先行，必須成為其他規(guī)劃不可觸碰的前置邊界，這樣“多規(guī)合一”才能見實效，才能不斷向前推進我國生態(tài)文明建設步伐。