董曉寒

5月底，國家發(fā)改委公布了首批“政府和社會資本合作（PPP）項目庫”，《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者梳理發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)類項目共有38個，總投資超200億，分布于11個省份，其中江蘇、山東、江西項目最多，多為老年公寓、護理院、養(yǎng)老中心等設(shè)施。

一位長期關(guān)注養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策研究人員向本刊記者分析：“在國內(nèi)經(jīng)濟下行和‘未富先老的背景下，政府對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持政策頻繁出臺，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有望成為中國新的經(jīng)濟增長點和擴大內(nèi)需的著力點。同時，這也能緩解‘421家庭結(jié)構(gòu)（即4個老人、2個年輕人、1個小孩）的養(yǎng)老壓力?！?/p>

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，近十年來中國老年撫養(yǎng)比迅速提高。2014年年底，中國老年人口數(shù)量達到2.12億人，成為世界上第一個老年人口破2億的國家。中國人民大學(xué)老年學(xué)研究所所長杜鵬透露，中國老齡化的高峰將出現(xiàn)在2055年左右，屆時老年人口將接近4.5億。

“按照目前2億老人計算，保守估計，需要醫(yī)療護理等高端養(yǎng)老服務(wù)人群5000萬左右，所有老人所需要的基礎(chǔ)消費加上必要醫(yī)養(yǎng)服務(wù)費，以及失能失智老人所需要的專門護理服務(wù)費，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場空間達3萬億元?！鄙虾Ｊ袑毶絽^(qū)區(qū)委書記汪泓在上海財經(jīng)大學(xué)主辦的“老齡社會公共政策挑戰(zhàn)與治理創(chuàng)新”論壇上如是說。

如何撬動這一龐大市場仍需進一步的政策設(shè)計?！爸袊酿B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處于起步階段，尤其在頂層設(shè)計中，有諸多內(nèi)容尚不明確，有些政策操作性弱，導(dǎo)致落實困難?！鄙鲜稣哐芯咳藛T向記者表示。

缺土地

“其實現(xiàn)在有很多人，特別是房地產(chǎn)商非常想進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，但又在猶豫?！鄙鲜稣哐芯咳藛T表示，土地政策是橫亙在這些人面前的“老大難”問題，“究其根本，是地方政府缺少動力去支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。”

去年4月，國土資源部發(fā)布了一份《關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地意見》（下稱《意見》）的文件，首次明確了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的范圍、類別以及土地供應(yīng)方式，并明確規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地應(yīng)當(dāng)納入國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃。

“但是目前，養(yǎng)老地產(chǎn)用地并沒有專門的用地類別?！庇浾叻唶临Y源部和國家標準化管理委員會出臺的多個土地分類相關(guān)法規(guī)，發(fā)現(xiàn)其中都沒有制定“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的專門用地分類。

“缺乏明確的養(yǎng)老用地分類，那么存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)性幾乎無從談起。國家層面雖提出了不少原則性扶持性政策，但缺少可操作的實施細則，再加上地方政府缺乏布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的熱情，使得存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)性舉步維艱?！鄙鲜稣哐芯咳藛T坦言。

“再看增量建設(shè)用地，以劃撥供應(yīng)為主的非營利性養(yǎng)老用地顯然限制了社會資金的進入。營利性養(yǎng)老用地，在各地實踐中基本上是作為居住用地中的服務(wù)設(shè)施用地，以居住用地的配套設(shè)施的形式進行出讓的，往往難以單獨用來建設(shè)大型的營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施?！惫┑赜媱澲蟹峙浣o養(yǎng)老項目的土地不足，已經(jīng)成為發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的瓶頸。

值得注意的是，營利性養(yǎng)老用地實行“招拍掛”，這無疑推高了養(yǎng)老院住房成本。作為全國首次養(yǎng)老用地掛牌出讓，去年4月深圳推出的兩塊土地吸引了35家企業(yè)參與競標，最終以6倍和7倍的溢價成交，樓面地價為每平方米1.48萬元和1.84萬元。

“如果養(yǎng)老院都以這種方式獲取土地，那么今后只能為極少數(shù)富有老人提供服務(wù)。羊毛出在羊身上，高地價產(chǎn)生的巨額利息成本，加上相應(yīng)的建設(shè)、配套設(shè)施和服務(wù)成本，最后將轉(zhuǎn)嫁到養(yǎng)老院的老人身上?！鄙鲜稣哐芯咳藛T分析。

真正想要投身于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的企業(yè)面臨著無地可用的窘境，而一些打著“發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的旗號低價拿地，通過擅自改變土地用途、容積率等方式進行房地產(chǎn)開發(fā)的情況時有發(fā)生?！霸跇I(yè)內(nèi)有句話，養(yǎng)老地產(chǎn)就是房地產(chǎn)，不是養(yǎng)老。”上述政策研究人員直言。

“換個角度來說，如果暫?！信膾?，那么對地方政府而言，財政收入就會受到影響?，F(xiàn)在的土地還是增值的，為什么不拿來支持財政而去用作養(yǎng)老呢？它就更加缺乏動力去支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)?！?/p>

可以說，地方政府的支持力度在目前的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中起了至關(guān)重要的作用。與房地產(chǎn)業(yè)不同的是，作為公益性用地的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地并沒有抵押權(quán)，這意味著啟動養(yǎng)老項目的資金需要全部自籌。

《意見》提出，“出讓或租賃建設(shè)用地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)，但以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)補繳相應(yīng)款項后方可優(yōu)先受償”。在抵押權(quán)的設(shè)定方面，企業(yè)和政府有了可以協(xié)商的空間。

中國公益研究院養(yǎng)老研究中心主任高云霞坦言：“全國很難有一個統(tǒng)一的政策，但是這意味企業(yè)和政府可以自主協(xié)商了，抵押權(quán)如何設(shè)定與當(dāng)?shù)卣畬︷B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的扶持力度有關(guān)?！?/p>

“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的空間實際上是在集體建設(shè)用地上，農(nóng)村土地成本低，如果集體土地融資問題能解決，行業(yè)未來在廣闊的鄉(xiāng)村區(qū)域或者城郊區(qū)域會更有發(fā)展?！鄙鲜稣哐芯咳藛T補充道。投資企業(yè)往往避開地價昂貴的城市，尋求環(huán)境更好、投資回報率更高的城郊或者農(nóng)村。

在北上廣這類人口壓力大、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施需求旺盛的一線城市內(nèi)，往往難以騰出衛(wèi)生慈善用地，企業(yè)也更愿意選擇低價較為低廉的城郊。高云霞認為，對于集體用地的規(guī)范還有待細化，對農(nóng)民權(quán)益如何保護，政府的權(quán)益和民營企業(yè)的權(quán)益如何劃分等問題的解釋有所不足。

缺人才

“盡管很多人在強調(diào)社會化養(yǎng)老，但是中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和重點不應(yīng)在機構(gòu)，而在于居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老。上海市推出的‘9073模式（即90%居家養(yǎng)老、7%社區(qū)養(yǎng)老和3%機構(gòu)養(yǎng)老）與北京市提出的‘9064模式都說明養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，”上述政策研究人員表示，“居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)才是中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要支柱。居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是大多數(shù)老年人的意愿和實際選擇，服務(wù)成本也低于機構(gòu)養(yǎng)老，是有效破解中國養(yǎng)老服務(wù)難題，實現(xiàn)低成本應(yīng)對人口老齡化的必然選擇。”

但居家養(yǎng)老又面臨著城市化、空巢化等嚴峻挑戰(zhàn)。上述政策研究人員認為，可以借鑒新加坡等國經(jīng)驗，通過津貼和減稅，鼓勵子女與父母同住或就近居住，從而提高整個社會的居家養(yǎng)老水平。

杜鵬稱，社區(qū)服務(wù)成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的瓶頸。“所有政策落到基層——居委會的時候，只有兩個人在做，怎么能做好？十年前就是這兩個人在做，現(xiàn)在這么多政策之后，還靠這兩個人，可能就會完不成任務(wù)，出現(xiàn)問題?！?/p>

杜鵬認為，要真正發(fā)揮社區(qū)老年照料中心的功能，就需要康復(fù)人員、醫(yī)護人員，這就需要打破現(xiàn)有的編制，突破醫(yī)護人員上門服務(wù)所需條件的制約。在促進社會力量對接政府需要提供服務(wù)方面，政府只有明確保障哪些人，價格是多少，社會力量才可以對接。

據(jù)全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的中國首部老齡事業(yè)發(fā)展藍皮書《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》披露，目前城市老年人空巢家庭，包括獨居的，在老年人比例是49.7%，大中城市的老年人空巢比例達到了56%。汪泓稱：“如果5%的人需要家政服務(wù)的話，需求就超過500萬，所以市場是巨大的?！?/p>

廣東醫(yī)學(xué)院養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)研究院院長謝培豪坦言：“目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需求很大，但專業(yè)技術(shù)人才卻非常缺乏，年輕人不想干?！彼谝淮螘h上和廣東省內(nèi)中職技校的校長們座談時了解到，從事老年護理的中職技校畢業(yè)生，能做到第4年的不到10%，也就是說，在工作的前三年90%的人都辭職不干了。

“這主要是因為待遇太差，年輕人肯定沉不住氣。國內(nèi)一些城市為了鼓勵年輕人才去從事養(yǎng)老行業(yè)，政府會出面進行免費培訓(xùn)，堅持工作幾年之后可以作為人才入戶?！敝x培豪表示，有了人才如何留住人才，這不僅需要企業(yè)的努力，也需要政府的努力。

海通證券首席策略分析師荀玉根認為：“專業(yè)護理人員的需求高，特別是對于需要特護的老人而言，如具備可以打針、插管、急救的專業(yè)護士在上海每月成本7000-8000元，但目前每位老人的收費標準不足以覆蓋這部分的成本，只有將每位老人的收費標準提升到1.5萬元/人以上才有可能應(yīng)對這部分的需求。目前看來這個條件還不成熟，因為主流的養(yǎng)老需求還是集中在每月3000-5000元/老人的收費標準?！?/p>

缺產(chǎn)品

“空巢老年人口規(guī)模持續(xù)上升，2015年有望突破1億大關(guān)?！薄吨袊淆g事業(yè)發(fā)展報告（2013）》如是披露。能否為居家獨處的老年人提供生活便利，已成為一個關(guān)系國家前進、社會穩(wěn)定的基本因素。

比如，老年人如何安全、便捷地洗澡——衛(wèi)生間已成為對老年人及其家庭威脅最大的場所，大多數(shù)導(dǎo)致老年人癱瘓或去世的摔傷，都發(fā)生在這里。在日美等老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)達的國家，通過老齡用品——特殊防滑地板、自動洗澡機乃至專門的衛(wèi)生間裝修，有效降低了這一隱患。

“在老年人產(chǎn)品方面，與日本相比，中國差得太遠。”據(jù)上述政策研究人員介紹，日本關(guān)于老年人的產(chǎn)品研發(fā)在5000種以上，而中國的產(chǎn)品數(shù)量僅數(shù)百種。在日本市場上，老齡產(chǎn)品有4萬余種，而中國市場上只有2000多種。

中國的助聽器市場每年的實際銷售額約11億元。隨著中國老年人口的增加，這個市場每年以15%至20%的速度增長。然而，中國的企業(yè)并未從中獲得暴利，甚至難以為繼。

一位從業(yè)者向記者指出：“中國老齡用品業(yè)缺乏標準和準入制度。”例如，市場上越來越多電動、燃油動力的“老年代步車”，多是非法組裝產(chǎn)品，不僅沒有合法的登記手續(xù)、沒有牌照和保險，車輛駕駛者也沒有機動車駕駛證，存在巨大的安全隱患。

在中國，現(xiàn)行的老齡產(chǎn)業(yè)相關(guān)國家標準有7項、行業(yè)標準有8項，卻僅有1項涉及老齡用品業(yè)。目前老齡用品業(yè)有相當(dāng)部分屬于醫(yī)療器械行業(yè)，產(chǎn)品標準主要參考醫(yī)療器械標準，沒有專門針對老齡用品的國家標準和行業(yè)標準。

“日本老齡產(chǎn)業(yè)的標準非常細致，大到一般性的消費產(chǎn)品，小到衣服扣子的形狀和使用，都有相應(yīng)的標準?！鄙鲜鰪臉I(yè)人員表示，標準化是規(guī)范行業(yè)發(fā)展、提升管理與服務(wù)水平的重要技術(shù)手段。