方青

摘要：信訪是公民參與政治和表達訴愿的重要方式。基于信訪實踐活動的復(fù)雜性，可以看出信訪法治化過程存在立法的不確定性，信訪機構(gòu)辦事低效和信訪功能錯位的問題。需要立法機關(guān)建立科學(xué)而獨立的信訪機制、整合信訪的政治參與職能以及建立監(jiān)督機制和責(zé)任追究機制來健全和完善信訪的立法規(guī)范。

關(guān)鍵詞：信訪制度； 政治參與；司訪獨立

1995年《信訪條例》的頒布是我國信訪制度建立的開端。它的作用是通過釋放公民被封閉的情緒，從而起到維護社會關(guān)系的目的。在法律領(lǐng)域中，實現(xiàn)了一定程度的群眾參與，保護了公民的知情權(quán)，就在一定程度上滿足了公民對正義的要求，緩解了公民的不滿情緒，有助于社會穩(wěn)定的實現(xiàn)。正如塞繆爾·亨廷頓認為，一種政治體制要成功的適應(yīng)當(dāng)時的社會發(fā)展需要具備兩個條件，即政治參與和利益表達。①信訪制度作為公民參與政治、表達訴愿的重要方式，在十八屆三中全會、四中全會精神的指導(dǎo)下，逐步向信訪法治化的方向轉(zhuǎn)變。

一、我國信訪法治化的發(fā)展歷程

信訪的法治化就是信訪過程的法治化，這要區(qū)別于通過司法程序救濟權(quán)利的方式。就此新《信訪條例》彌補了之前立法的空白，進一步強化了信訪機構(gòu)的責(zé)任意識。明確規(guī)定對于已受理的信訪事項，信訪機關(guān)敷衍了事、久拖不決、推諉塞責(zé)的情況，應(yīng)當(dāng)予以懲罰和制裁。2005年《中華人民共和國信訪條例》的出臺，在依法保護信訪人的合法權(quán)益方面，從原來的普通條款提升到總則的高度，對于疑難信訪事項可舉行聽證的規(guī)定，無疑為公民申訴權(quán)的行使提供了良好的保障。②但復(fù)雜的現(xiàn)實與簡陋的制度規(guī)范，龐大的組織系統(tǒng)與信訪工作的低效率僅憑借一部簡單的“條例”，無法切實、有效的保障公民參與政治、表達訴愿的實現(xiàn)。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：要發(fā)展基層民主，暢通民主渠道，保障公民的民主權(quán)利。在十八屆三中全會精神的指導(dǎo)下，信訪法治化將是法治政府建設(shè)的一項重要任務(wù)和推動力。

二、公民申訴權(quán)保護法治化過程中存在的問題

信訪制度的改革在堅持依法治國的前提下，遵循“從群眾中來到群眾中去”的活動方針，為化解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定方面起到了不可替代的作用。然而從中國信訪制度的歷史沿革來看，由于法制的不健全和實施過程的低效性，致使信訪權(quán)未能真正發(fā)揮它應(yīng)有的作用。在社會生活中，信訪工作僅僅充當(dāng)政府實現(xiàn)社會管理的一種輔助工具或者是可有可無的一種手段。在大量的信訪案件面前，信訪部門顯得無所適從，信訪機構(gòu)的職能顯得那么弱小，連一些較小的案件都理不清、處理不好。進而一些前期的簡單的小案件演變成了多次上訪、越級上訪，甚至進京上訪的疑難案件。這就暴露了《信訪條例》本身存在的缺陷，需要我們予以重視。結(jié)合理論和新條例在實踐中的實施，可以看出該條例存在以下幾點不足：

（一）立法的不確定性和非程序性

新《信訪條例》在受案范圍方面有所擴大且涉及領(lǐng)域較廣。正是由于開放了信訪渠道，使得各種各樣的問題都進入了信訪系統(tǒng)中。尤其是那些因為政府的決策失誤、政策性或者歷史性原因造成的問題，與一般的問題相比，這些問題存在復(fù)雜性和無規(guī)則性，就可能導(dǎo)致其處理結(jié)果的不確定性。另外，信訪工作人員的法律意識淡薄，也未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，所以在面臨各式各樣的信訪案件時，他們并不是主動解決問題，而是敷衍了事。再者，信訪機構(gòu)龐雜混亂，沒有法律加以規(guī)制，又沒有一個協(xié)調(diào)機構(gòu)對它們進行整體協(xié)作，且沒有公正的程序可以運用，這樣就可能會造成不同部門對相同的信訪案件做出的答復(fù)前后矛盾。與其不同的是法國在1973年《調(diào)解專員法》中正式建立的調(diào)解專員制度。從該法的條文中可以看出，法國的調(diào)解專員在其任職期間要做好自己的工作，不得再任其他職務(wù)。調(diào)解專員在執(zhí)行職務(wù)時，其身份和地位是獨立的，不接受任何機關(guān)的指派和命令。③通過與類似制度的對比可以看出，我國實行的《信訪條例》在制度設(shè)計上和信訪機構(gòu)的法律地位上都有進一步完善的空間。對信訪機構(gòu)的獨立地位要加以法律肯定，在行政機關(guān)、司法機關(guān)之外設(shè)立獨立的信訪機關(guān)且賦予處理公民信訪請求的機構(gòu)更大的權(quán)力，對平衡和監(jiān)督行政機關(guān)之間的權(quán)利和責(zé)任有很大裨益。

（二） 信訪機構(gòu)辦事低效和公正缺失

我國的文化和思想自古以來就深受封建人治思想的影響，信訪機構(gòu)作為國家機關(guān)，在處理信訪案件時也不免會以封建人治傳統(tǒng)觀念作為基礎(chǔ)，導(dǎo)致信訪的結(jié)果向政府一方傾斜，信訪人對于這樣的結(jié)果就會產(chǎn)生抗拒，不愿接受。隨著新《信訪條例》的施行，信訪洪峰在一定程度上得到了有效控制。但是留心觀察你會發(fā)現(xiàn)，在一些地方經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的人：他們高舉寫著“冤情”或“還人民公道，為人民做主”的布條，帶著自己的家人或者是同村的人們，圍堵在政府機關(guān)或執(zhí)法部門的大門口，甚至還帶著鍋碗瓢盆，準(zhǔn)備長期“駐扎”。這讓我們看到了信訪人的無助和無奈，也不免要反思信訪機構(gòu)辦事的低效性。中國社科院研究員于建嶸的一個課題組對632位進京上訪人進行的調(diào)查，這些信訪者走訪的部門平均在六個以上，最多的達到18個。④雖然信訪人經(jīng)過四處走訪后，耗費了大量的人力和精力，但是所受損失或侵害并不能得到合理補償。他們的權(quán)利并不能通過信訪機構(gòu)的處理得到有效保障。群眾反映的問題得不到及時解決，就會使矛盾激化。事實上信訪同行政行為一樣會對公共活動產(chǎn)生影響，而且也是政府反腐斗爭的重要方式。信訪人在權(quán)益被侵害時可以通過信訪把自己的請求提出來，這樣規(guī)定不僅要求政府要對群眾的權(quán)利進行保護與救濟，同時也是政府進行廉政建設(shè)和法制監(jiān)督的重要途徑。對某些官員違法亂紀行為的懲治，有利于掃除黨內(nèi)建設(shè)中的不正之風(fēng)?？墒?，如果信訪的案件沒有經(jīng)過正當(dāng)?shù)某绦颍旁L人就會懷疑經(jīng)過信訪的案件是否公正，他們就會抱著對政府的不信任態(tài)度走上繼續(xù)上訪之路。

（三）信訪功能錯位

多數(shù)學(xué)者將目光積聚在信訪制度的改革上，他們大多都在分析信訪制度之不足的同時提出了相應(yīng)的建議。季衛(wèi)東主張通過加強信訪部門的權(quán)利，肯定其獨立的法律地位，使之不受其他任何機關(guān)干涉，才能真正發(fā)揮信訪應(yīng)有的功能。于建嶸則認為信訪制度發(fā)展過程中的功能錯位，以致侵蝕了國家的司法權(quán)威，故而應(yīng)當(dāng)予以弱化?？v觀學(xué)者的研究，對于信訪制度本身的優(yōu)點與不足研究過多，甚至有些學(xué)者建議取消對于信訪制度本身的優(yōu)點與不足研究過多，甚至有些學(xué)者建議取消信訪制度，來維護司法的獨立地位和權(quán)威。顯然這樣的說法是忽視了信訪的功能和價值的，并未看到公民在信訪過程中的申訴權(quán)沒有得到保障的原因是對其缺乏相應(yīng)的系統(tǒng)、完善的理論研究和健全的法制。同時，必須明確的是信訪的功能在于以獨有的方式保護公民的申訴權(quán)，而不是逐漸取代司法程序。

三、信訪法治化的立法完善

隨著我國法治理念不斷深入，信訪工作也要加快適應(yīng)法制改革進程的步伐，以“尊重和保障人權(quán)”為價值目標(biāo)進行符合現(xiàn)代法治理念和要求的功能轉(zhuǎn)向。在當(dāng)前我國的司法體系還不夠完善、相關(guān)改革還不到位的情況下，各種權(quán)力制衡和社會正義的維護還不盡如人意，信訪制度作為一種補充性救濟制度，對于疏導(dǎo)社會矛盾、維護群眾利益來說有相對長期存在的現(xiàn)實合理性。同時，我們又不能因為看到信訪制度對解決社會問題所具有的不可或缺的現(xiàn)實作用，而對信訪制度有礙于法治建設(shè)予以選擇性失明。結(jié)合我國信訪工作的實踐經(jīng)驗，充分保障公民參與權(quán)和知情權(quán)而進行的信訪制度的改善會在法治化過程中發(fā)揮更積極的作用。

（一）建立科學(xué)而獨立的信訪機制

十八屆四中全會指出：維護憲法權(quán)威、深化行政執(zhí)法體制改革。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進政事分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，僅憑借兩部簡單的法律文件是無法構(gòu)建嚴密的信訪規(guī)范體系的。信訪法治化是一個漫長的發(fā)展過程。立法應(yīng)當(dāng)明確信訪法治化的內(nèi)容，即職責(zé)法定、程序法定。首先，要明確信訪機構(gòu)的職能、辦事程序和職責(zé)。信訪的主要功能在于糾正違法行政行為對信訪人的侵害，使所受損失恢復(fù)到原有狀態(tài)。群眾提出自己的請求，也是對行政機關(guān)的監(jiān)督。其次，規(guī)范信訪案件的受理、管轄、監(jiān)督程序。取消現(xiàn)有的信訪內(nèi)設(shè)機構(gòu)，使其成為獨立的辦事窗口。⑤吸收行政法中關(guān)于行政機構(gòu)設(shè)置的集中辦理原則，按照“統(tǒng)一登記、分門別類、綜合協(xié)調(diào)、一門辦理”的方法來解決大量的信訪案件。第三，結(jié)合我國近些年信訪活動發(fā)展的特點，注重吸收國外類似立法的理論知識和優(yōu)秀成果，建立一種科學(xué)而獨立的信訪機制，采用科學(xué)的立法設(shè)計方法，充分地保障公民的申訴權(quán)利的實現(xiàn)。

（二）整合信訪的政治參與職能，建立獨立的權(quán)利救濟系統(tǒng)

當(dāng)前我國信訪制度兼具了“司法”和“政治”雙重功能，這是與我國當(dāng)前的法治形式相悖的。信訪法治化的過程就是要做到司訪的分離。雖然司法和信訪都是救濟公民權(quán)利的重要途徑，但是要響應(yīng)和貫徹信訪法治化，必須和司法獨立系統(tǒng)。為了解決行政干預(yù)司法的問題，遵循人民法院依法獨立行使審判權(quán)的原則，十八屆三中全會、四中全會進一步強調(diào)信訪的法治化。不僅要在制度上對信訪進行規(guī)制，而且在實踐生活中，一旦信訪的發(fā)展有所越位，法律就應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。⑥對《信訪條例》的最新修訂，并沒有明確信訪機構(gòu)的地位以及相應(yīng)的職權(quán)，又加之信訪工作人治色彩非常濃重，案件的處理主要依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的批示。無此批示，即使信訪機構(gòu)受理了信訪案件，解決問題的可能性也是很小的。這就嚴重的干預(yù)了司法的獨立性，弱化了司法的權(quán)威。楊建順表示，從信訪機構(gòu)的地位和職能上看，它終究不能代替司法機關(guān)來處理行政管理過程中的事務(wù)。為了保障人民的合法權(quán)益，防止行政干預(yù)司法的問題，就要明確信訪的政治參與的功能，堅持司訪分離。

（三）建立監(jiān)督機制和責(zé)任追究機制

在法律賦予信訪機構(gòu)權(quán)利的同時，要配備相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)，防止權(quán)力的濫用。為了保障人民的合法權(quán)益，在社會發(fā)展過程中避免不必要的侵害，就要將人民群眾、媒體也作為信訪工作的問責(zé)主體，從而加強對信訪工作的監(jiān)督機制。在建立責(zé)任追究機制過程中，堅持職能與責(zé)任相統(tǒng)一的原則追究違法行政主體的責(zé)任。只有將各部門的職能明確分工的情況下，才能找到真正的責(zé)任機關(guān)，落實追究機制，改變長期以來信訪工作中有裁決無執(zhí)行的情況。對信訪工作人員的失職行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的違法程度設(shè)立相應(yīng)的責(zé)任制裁。有了違法責(zé)任的規(guī)定，信訪人員就會時時保持警惕，依照法律辦事。首先，要在信訪部門職能劃分明確的前提下，建立科學(xué)的責(zé)任分擔(dān)體系。同時要注意信訪工作人員在處理具體案件中的作用，根據(jù)所起作用和分工的不同承擔(dān)責(zé)任。其次，要建立一個專門協(xié)調(diào)信訪工作的機構(gòu)。信訪案件數(shù)量較多，所涉主題也比較多樣。它的復(fù)雜性、無規(guī)律性很難讓一個普通的信訪機關(guān)在較短的時間內(nèi)查清事件的來龍去脈。因此就需要這樣一個協(xié)調(diào)機構(gòu)進行協(xié)助，以加強各個部門的配合與交流，來保證能夠及時的解決群眾的申訴。再次，有關(guān)機關(guān)應(yīng)將責(zé)任追究機制落到實處，嚴格依據(jù)法律的規(guī)定，對于違法行政的人員應(yīng)當(dāng)給予懲處。各級政府作為維護信訪工作最重要的責(zé)任人，要充分履行好職責(zé)，保護信訪人的合法權(quán)益。規(guī)范信訪受理機關(guān)的行為和責(zé)任追究機制，不斷推進依法行政向縱深方向發(fā)展，形成與依法治國、依法執(zhí)政三位一體的法治發(fā)展格局。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

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注解：

①[美]塞繆爾·亨廷頓：《變動社會中的政治秩序》，上海譯文出版社1989年版，第6頁。

②黃德良.信訪工作的法治化芻議[J].上海人大月刊，2010（10）.16.

③陽繼寧.行政公訴視野下法國行政行為相對人的救濟體系[J].桂林科技大學(xué)學(xué)報，2009（5）.21.

④于建嶸.中國信訪制度批判[J].中國改革，2005（2）.26.

⑤洪雪鋼.論信訪制度的政府溝通功能[D].上海：上海交通大學(xué)，2009.9.

⑥艾政文等.瑞典議會監(jiān)察專員制度[J].人大研究，2004（7）.33.