李北辰

[摘 要]作為一種先進(jìn)理念和模式，民主行政的核心就是賦予行政相對(duì)方以民主參與權(quán)并保障其實(shí)現(xiàn)?？陀^上， 民主行政使行政相對(duì)方具有參與感，使公平的政治權(quán)利得以維護(hù)，使社會(huì)整體的政治環(huán)境得以維護(hù)。民主行政可以使公平在行政法律關(guān)系中的劣勢(shì)地位得以改善，能夠促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]民主行政；民主參與；依法行政；和諧社會(huì)

[中圖分類號(hào)]D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）07 — 0034 — 02

中國(guó)共產(chǎn)黨提出 “要堅(jiān)持最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素，不斷提高建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力”，這一目標(biāo)已伴隨我黨幾十年的執(zhí)政歷程，從未改變。社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會(huì)，在這樣的社會(huì)中，國(guó)家作為統(tǒng)治和服務(wù)機(jī)構(gòu)起了重要作用，而國(guó)家制定的政策更是維護(hù)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。行政機(jī)構(gòu)和行政相對(duì)方都是國(guó)家的組成部分，但是法律賦予了行政機(jī)構(gòu)制定政策和積極爭(zhēng)議的權(quán)利，所以相對(duì)來(lái)說(shuō)，行政相對(duì)人在這種關(guān)系中處于弱勢(shì)。在行政過(guò)程中，利用先進(jìn)的民主行政理念改善這種關(guān)系，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧具有重要意義。

一、民主行政的內(nèi)容

在國(guó)家和社會(huì)管理領(lǐng)域，民主行政是實(shí)質(zhì)性的一大突破，這一理念同時(shí)也帶給行政法學(xué)新的啟迪。

（一）民主行政是應(yīng)運(yùn)而生的行政模式

美國(guó)政治學(xué)家Wilson曾提出：“公共行政研究的目標(biāo)一是發(fā)現(xiàn)政府能夠合適而成功地做什么，二是發(fā)現(xiàn)政府如何以最低的成本（金錢和精力）為代價(jià)，以及最大可能的效率來(lái)做好這些事?！薄?〕 德國(guó)學(xué)屆后來(lái)又結(jié)合他的理論，提出了官僚論。其主要關(guān)心如何提高國(guó)家行政的效率，并在此基礎(chǔ)上確定一些管理模式和機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。官僚制理念在短期內(nèi)有一定效果，比如可以使國(guó)家力量得到增強(qiáng)，可以使社會(huì)穩(wěn)定性得到相對(duì)提高，可以使經(jīng)濟(jì)發(fā)展短期增速。但是，官僚論卻存在很多問(wèn)題，如無(wú)法滿足社會(huì)需求，無(wú)法提高社會(huì)民主程度，政府行為不具有公共屬性。這些問(wèn)題表明，這種曾經(jīng)占據(jù)世界多數(shù)國(guó)家政治生活主導(dǎo)地位的行政模式已經(jīng)即將走到盡頭，新的行政理念呼之欲出。

（二）民主行政是使行政相對(duì)方具有參與感的行政模式

官僚行政論不能適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，不能滿足行政領(lǐng)域的要求，也不能對(duì)社會(huì)發(fā)展起到積極作用，面對(duì)這樣的公共行政危機(jī)，一些專家學(xué)者提出民主行政理念，強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程中的民主與公正。社會(huì)進(jìn)步、民主進(jìn)程推進(jìn)、政府管理體制和行政模式改革，這些相互作用、相互結(jié)合促成了民主行政的誕生。曾經(jīng)的行政模式，是管制為主，命令為主，容易導(dǎo)致集權(quán)和不公平，容易使民眾的弱勢(shì)群體位置日趨明顯，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)高高在上，獨(dú)斷專行，不近人情，而與社會(huì)大眾遠(yuǎn)遠(yuǎn)分隔開來(lái)。民主行政理念則與之相反，可以走服務(wù)型道路，可以廣開言路，提高行政活動(dòng)中的民眾參與感，使社會(huì)公眾的角色由被管制的對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與者。

民主行政的內(nèi)涵和外延，我認(rèn)為應(yīng)該這樣總結(jié)：作為一種理念和模式，民主行政維護(hù)公民利益和公共權(quán)益，保障公民參與權(quán)，允許公民參與公共事務(wù)的決策，使行政機(jī)關(guān)在管理和行政過(guò)程中遵循民主理念。使行政因民主而變得公開、公正，它是一種具有強(qiáng)烈參與取向的民主。

二、和諧社會(huì)的內(nèi)涵

社會(huì)主義和諧社會(huì)要求把治國(guó)理政的視野拓展到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和人的發(fā)展各個(gè)方面，并用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、政策和道德等手段，統(tǒng)籌各種社會(huì)資源，綜合解決社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。所以社會(huì)主義和諧社會(huì)是一種各盡其能、各得其所、和諧共處的社會(huì)。

我國(guó)特別提出社會(huì)主義和諧社會(huì)“尊重人民訴求”這一特征。社會(huì)主義和諧社會(huì)，各個(gè)階層和群體必然積極表達(dá)權(quán)利訴求、民主訴求、公正訴求以及政治訴求。對(duì)于這些利益訴求，我黨充分尊重，并積極整合合理要求，致力于形成一種民主又和諧的局面。

三、民主行政是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，“要堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持民主法治的原則，要完善民主權(quán)利保障制度、鞏固人民當(dāng)家作主的地位，建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能?！?而以“尊重公民的民主權(quán)利、保障公民的參與權(quán)利”為核心的民主政治與決定要求恰好契合。社會(huì)的和諧是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)，社會(huì)主義和諧社會(huì)不僅涵蓋了人與人的和諧、人與自然的和諧，同時(shí)還包括人與社會(huì)的和諧。在實(shí)際生活中，行政機(jī)構(gòu)可以對(duì)人產(chǎn)生各種影響，不論是大范圍的行政活動(dòng)還是小范圍區(qū)域性的行政活動(dòng)，都涉及人們的切身利益。在公民與行政機(jī)關(guān)所構(gòu)成的行政法律關(guān)系范疇內(nèi)，公民的弱勢(shì)位置和行政機(jī)關(guān)的權(quán)利的矛盾，很容易造成二者之間的不和諧，因而造成糾紛。此時(shí)，民主政治—作為一種應(yīng)運(yùn)而生的體制，便可以起到改善作用。

（一）民主行政中的公眾參與至關(guān)重要

早期的行政管理理論認(rèn)為，行政活動(dòng)的主體是行政事務(wù)的管理者，行政活動(dòng)的相對(duì)人是行政事務(wù)的被管理者，他們之間的關(guān)系是命令與依從、主動(dòng)和被動(dòng)、管理和被管理的關(guān)系。在行政活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，而行政活動(dòng)的相對(duì)人則把全部的權(quán)利交給了行政機(jī)關(guān)，甚至自己的全部利益也無(wú)權(quán)掌控，他們自己本應(yīng)受保護(hù)的權(quán)益無(wú)從談起。為了實(shí)現(xiàn)行政程序法制約行政權(quán)力的角色，公眾參與成了必要條件和重要途徑。公眾參與行政管理，通過(guò)具體的行為促進(jìn)行政過(guò)程中自己權(quán)益的維護(hù)，促進(jìn)行政活動(dòng)的進(jìn)程朝著自己設(shè)想的方向發(fā)展，促進(jìn)行政活動(dòng)的結(jié)果符合自己的意志，而非被剝奪自主權(quán)的強(qiáng)加?？梢?，行政活動(dòng)中的民主參與具有重要意義，可以使行政相對(duì)人的角色定位為對(duì)的權(quán)利義務(wù)主體，體現(xiàn)了以人為本的精神和對(duì)人權(quán)的高度重視。

（二）民主行政對(duì)促進(jìn)公正行政具有重要意義

縱觀行政權(quán)發(fā)展的歷史，除了日益膨脹的趨勢(shì)，其自由裁量權(quán)的擴(kuò)大也成為了一個(gè)重要特征。為應(yīng)對(duì)繁雜多變的社會(huì)事務(wù)，自由裁量權(quán)本身無(wú)可厚非，也具有一定的必要性。但是它的存在卻使得行政權(quán)力更有可能被濫用。而這種濫用造成的最直接就是行政過(guò)程中的行政相對(duì)人利益受損。行政機(jī)關(guān)為了追求國(guó)家利益，可能會(huì)損害公民個(gè)人的權(quán)益，這種潛在沖突有可能激化行政機(jī)關(guān)與公眾之間的矛盾。通常，法治國(guó)家利用平衡來(lái)制約權(quán)力，而民主行政無(wú)疑是一種典型的平衡策略，它賦予民眾參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)了公眾權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的制約，公眾具有知情權(quán)、陳述權(quán)和抗辯權(quán)。其中，知情權(quán)可以促使行政機(jī)關(guān)公開行政過(guò)程，杜絕暗箱操作，減少行政權(quán)力不受制、不受監(jiān)視的濫用。陳述權(quán)賦予公眾完整陳述事實(shí)以及表達(dá)合理訴求的權(quán)利，避免了一言堂，避免了含冤受辱無(wú)處訴的局面，同時(shí)，也增加了行政機(jī)關(guān)兼聽則明，做出公正行政行為的機(jī)會(huì)。關(guān)于抗辯權(quán)，其實(shí)質(zhì)在于：“把訴訟程序中的抗辯機(jī)制移植到行政程序中來(lái)，以尋求行政的正當(dāng)理由。” 〔2〕抗辯時(shí)，行政相對(duì)人具有獨(dú)立性和主動(dòng)性，在行政機(jī)關(guān)對(duì)其提出不符合實(shí)際的證據(jù)和指控時(shí)，可以及時(shí)抗議、反駁和辯論。這個(gè)過(guò)程本身體現(xiàn)了對(duì)人格和人權(quán)的尊重，也體現(xiàn)了民眾爭(zhēng)取自身利益的姿態(tài)。

（三）民主行政對(duì)行政效率的提高具有重要意義

民主行政在使行政相對(duì)人具有參與感的同時(shí)，也使行政相對(duì)人更加認(rèn)同行政活動(dòng)的結(jié)果。這樣既能夠使其在接受行政決定過(guò)程中顯得積極主動(dòng)，又能夠使行政成本得以降低，減少行政過(guò)程的爭(zhēng)議和矛盾。馬克思曾精辟的指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！薄?〕 那么，人們當(dāng)然對(duì)其自身的利益倍加關(guān)注。行政相對(duì)人與行政活動(dòng)和行政活動(dòng)的結(jié)果有關(guān)系，行政相對(duì)人才會(huì)參與到行政過(guò)程當(dāng)中，并對(duì)其結(jié)果格外關(guān)注。如果行政決定對(duì)行政相對(duì)人的利益造成了損害，那他肯定會(huì)抵觸這一結(jié)果。而在民主行政中，行政相對(duì)人除了關(guān)心行政決定，還會(huì)關(guān)心自己被賦予的權(quán)利的程度。因此，行政過(guò)程公開透明，暴露在陽(yáng)光和公眾的監(jiān)督下，增強(qiáng)當(dāng)事人的參與感，使當(dāng)事人充分了解整個(gè)事實(shí)情況和法律依據(jù)，可以自由的表達(dá)自己的想法和自由的為自己申訴，就會(huì)使當(dāng)事人的懷疑心理和排斥心理減輕，從而增強(qiáng)彼此互信，調(diào)動(dòng)他們配合行政機(jī)關(guān)的積極性，提升他們對(duì)行政決定的認(rèn)同感，從而節(jié)約各方面成本，提升行政效率。

同時(shí)，當(dāng)事人如果可以成功的在行政活動(dòng)中監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，維護(hù)自身利益，那他們的不滿和懷疑必然減少，行政爭(zhēng)議也會(huì)隨之減少。因而，行政復(fù)議或訴訟的發(fā)生也會(huì)銳減。由此可知，民主行政對(duì)提高行政效率的意義不言而喻，民主行政對(duì)保障行政過(guò)程中的和諧關(guān)系同樣具有重要意義。

四、提高民主行政水平，進(jìn)一步促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)

（一）健全法制，使民主行政具有法律依據(jù)。行政機(jī)關(guān)民主行政，公民民主參政，不光是理念和模式，還應(yīng)是一個(gè)制度。民主行政需要有法律后盾作為支撐，制度建設(shè)的重要性毋庸置疑。我國(guó)憲法規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”憲法這一規(guī)定賦予了公民很大程度上的民主參與權(quán)利。然而，如果在具體的行政活動(dòng)中，不能有效落實(shí)相關(guān)法律，行政參與權(quán)就沒有實(shí)際意義。所以，還應(yīng)該從細(xì)處入手，從實(shí)處著手，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，使每一項(xiàng)權(quán)利都有具體的法律條款加以保護(hù)和支撐，才能真正實(shí)現(xiàn)民主行政。民主行政任重道遠(yuǎn)，并非短期的幾個(gè)制度就能實(shí)現(xiàn)，它是個(gè)長(zhǎng)期而細(xì)致的過(guò)程，它需以多種民主參與制度為基礎(chǔ)，以法律效力保駕護(hù)航，才能實(shí)現(xiàn)其所倡導(dǎo)的真正的民主。

（二）加強(qiáng)道德建設(shè)，使民主行政有人才保證。俗話說(shuō)，制度是死的，人是活的。任何制度和法律的貫徹落實(shí)，都只是死的規(guī)定，不可能自己發(fā)揮效力保障公民權(quán)利。它們都需要充分的人才保證，都需要具體行政人員來(lái)行使權(quán)力，來(lái)使民主行政的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。否則，即使法律十分完備、公民積極配合，也不可能實(shí)現(xiàn)預(yù)想效果。所以，運(yùn)用道德手段，使行政人員受到熏陶和教育，使其在堅(jiān)持原則的前提下為民眾著想，才能夠全面保證民主政治落到實(shí)處，保證社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)落在實(shí)處。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕WILSON W.The study of administration〔A〕.In Jay M.Shafriaz（ed.）.Classics of public administration 〔C〕.Il-lionois：Moore Publishing Company，1978：03.

〔2〕孫笑俠.法律對(duì)行政的控制--現(xiàn)代行政法的法理解釋〔M〕.濟(jì)南：山東人民出版社，1999：40.

〔3〕方世榮.論行政相對(duì)人〔M〕.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000：109.

〔4〕馬克思恩格斯全集（第一卷）〔M〕.北京：人民出版社，1956：82.〔責(zé)任編輯：張 港〕