張文榮

摘 要：監(jiān)督制度在西方源于古雅典城邦和古羅馬對(duì)權(quán)力的制約，在中國(guó)則始于古代御史監(jiān)察制度。監(jiān)督制度既是國(guó)家政治制度的重要組成部分，也是保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是國(guó)家防腐的重要機(jī)制。因此本文從行政執(zhí)法的角度出發(fā)，在對(duì)行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀闡述的同時(shí)提出幾點(diǎn)合理性建議，進(jìn)一步完善監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督制度；行政執(zhí)法；自由裁量權(quán)

一、行政自由裁量權(quán)概述

1.行政自由裁量權(quán)的概念

行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，是一種真正的和實(shí)質(zhì)性的行政權(quán)力。行政自由裁量權(quán)是指國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在各種可能采取的措施中進(jìn)行選擇的權(quán)力。它是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。

2.行政自由裁量權(quán)存在的必要性

首先，在社會(huì)行政管理過程中，行政機(jī)關(guān)處理的行政事務(wù)的范圍有逐漸擴(kuò)大之勢(shì)。顯然，法律不可能對(duì)社會(huì)中的所有事物規(guī)定得事無巨細(xì)、面面俱到，因此法律賦予行政主體在做出具體行政行為時(shí)較為廣泛的自由裁量權(quán)。其次，在現(xiàn)代社會(huì)，各類行政事務(wù)往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。因此，立法者在立法時(shí)一般只規(guī)定基本的原則，而具體的規(guī)則通常交由專門的行政機(jī)關(guān)及其工作人員來處理。最后，現(xiàn)代法治要求行政主體必須嚴(yán)格執(zhí)法，不允許違背憲法和各項(xiàng)法律法規(guī)行使自由裁量權(quán)，同時(shí)要兼顧協(xié)調(diào)法治與政治之間的關(guān)系，使其不發(fā)生更為激烈的沖突。

二、對(duì)行政自由裁量權(quán)的合理控制

1.內(nèi)部控制

第一，嚴(yán)格執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法主要是對(duì)行政主體自身的要求，要求其在守法的前提下深入貫徹行政執(zhí)法的理念，做到不違法，不越權(quán)執(zhí)法，不違法行政。具體來說要增強(qiáng)程序意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法程序。執(zhí)法中，常有執(zhí)法人員以怕麻煩、怕影響行政效率或以為行政相對(duì)人法律知識(shí)不多、不太懂程序而任意簡(jiǎn)化法定程序的現(xiàn)象。

第二，理性執(zhí)法。理性執(zhí)法是指行政主體在執(zhí)法過程中不得摻雜個(gè)人主觀意愿和個(gè)人感情理性處理行政事務(wù)。一是處理好合法性與合理性沖突的問題，二是理性地、合理地行使自由裁量權(quán)的問題。

第三，落實(shí)責(zé)任?，F(xiàn)階段行政主體濫用職權(quán)的現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，而執(zhí)法機(jī)制缺失責(zé)任承擔(dān)的部分。為了使行政執(zhí)法過程中減少問題的出現(xiàn)，維護(hù)良好的執(zhí)法環(huán)境，切實(shí)落實(shí)責(zé)任是我國(guó)行政法律制度的必然要求和必經(jīng)之路。一是行政主體要堅(jiān)決貫徹信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的思想作風(fēng)，堅(jiān)決防止和糾正不正之風(fēng)和腐敗問題。二是行政主體要建立健全維護(hù)人民群眾利益的長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好行政相對(duì)人的權(quán)益。

2.外部控制

（1）加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的立法控制。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)行政立法，要從實(shí)體和程序上雙重規(guī)制自由裁量權(quán)的運(yùn)作，對(duì)自由裁量權(quán)施加法律控制。首先，進(jìn)行合理控制的前提條件就是要提高立法者立法的質(zhì)量，增強(qiáng)法律實(shí)踐上的可操作性，盡可能縮減自由裁量權(quán)的輻射范圍。其次，目前我國(guó)的行政程序還不統(tǒng)一，很多領(lǐng)域缺乏程序的規(guī)范，加上行政主體不重視行政程序，因此應(yīng)加速行政程序法的制定。最后，立法要對(duì)自由裁量權(quán)的行使規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，責(zé)任明確，力求從源頭上限制行政自由裁量權(quán)的恣意、專斷，避免行政立法的部門保護(hù)主義，以更好地適應(yīng)行政管理的高效和暢通，同時(shí)要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化行政檢查和行政復(fù)議制度。

（2）對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行司法審查。第一，對(duì)行政主體行使自由裁量權(quán)時(shí)所做出的具體行政行為進(jìn)行合法性審查時(shí)，要掌握一定力度。在行政法律關(guān)系中行政主體的地位相對(duì)來說要高于行政相對(duì)人。因此，除了遵循憲法和法律的一般原則外，還要求行政行為做到公開、公平。第二，審查行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)是否背離法律的立法精神和目的，是否有濫用職權(quán)的情況。在審查時(shí)應(yīng)盡量控制，在最大程度上保留行政主體的決策。除非有充足的證據(jù)證明行政主體是出于非法目的以及有充分的理由證明行政主體在行使權(quán)力時(shí)有嚴(yán)重的違法行為，如有此類情況，必須依法予以撤銷或改變。

3.加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

目前，我國(guó)仍缺乏較為完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，群眾和社會(huì)輿論的參與較少，這也是導(dǎo)致近些年來行政主體自由裁量權(quán)被濫用的一個(gè)重要原因。加強(qiáng)群眾監(jiān)督，就要進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)主義民主，拓寬群眾對(duì)行政行為的監(jiān)督渠道。擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。完善公開辦事制度，推行政務(wù)公開。進(jìn)一步完善信訪、舉報(bào)制度，設(shè)立專用舉報(bào)電話。發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的監(jiān)督作用，擴(kuò)大群眾有序的政治參與。

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（作者單位：遼寧大學(xué)馬克思主義學(xué)院）