李瑩瑾

[摘要]政府雇員制在解決政府可以更好的服務(wù)于社會(huì)的問(wèn)題上起到了舉足輕重的作用。近幾年隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要，更好的建設(shè)服務(wù)型政府，也引入了這一制度，但是社會(huì)各界人士對(duì)這一制度的施行卻持有不同的看法。本文主要通過(guò)對(duì)現(xiàn)有公務(wù)員和雇員制度的了解，明確發(fā)展政府雇員制在我國(guó)現(xiàn)有制度下面臨的問(wèn)題，探討出這一制度可持續(xù)發(fā)展的可能性，從而使政府更好的提供公共服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)管理。

[關(guān)鍵詞]政府雇員制，公務(wù)員制度，可持續(xù)發(fā)展

政府雇員制與公務(wù)員常任制不同，他不占用行政編制，不具有行政職務(wù)，與政府部門(mén)簽訂臨時(shí)的勞動(dòng)合同，并完全按照合同行事。在我國(guó)由于只是試行階段，各個(gè)省市根據(jù)自身需求采用了不同的雇員制度，取得了一定成效的同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

一、我國(guó)政府雇員制的試行現(xiàn)狀

西方國(guó)家從19世紀(jì)中期開(kāi)始，逐步建立公務(wù)員制度，當(dāng)時(shí)為了保證政府人員工作的穩(wěn)定性，以及確保工作內(nèi)容的連續(xù)性，公務(wù)員常任制成為一個(gè)最基本的特點(diǎn)。但隨著政府管理角色從“管理型政府”到“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，這種管理模式的弊端日益顯現(xiàn)。在我國(guó)，2002年6月，吉林省率先面向全國(guó)公開(kāi)招聘3名政府高級(jí)雇員。時(shí)隔不久，珠海市政府也采用了相同的政策，并且決定在每年的3、6、9、12月定期向社會(huì)招考政府雇員。隨后，深圳、北京、四川、湖北等省市也逐步開(kāi)始實(shí)行這一制度。其中主要有三種模式。第一種是吉林模式。政府雇員不占體制內(nèi)編制，沒(méi)有權(quán)利行使行政權(quán)，也不具備行政職務(wù)，通過(guò)與政府簽訂的合同確定在職時(shí)限和待遇等；第二種是珠海模式。第三種是深圳模式。他的試行范圍不僅僅是政府機(jī)關(guān)，而是覆蓋到全市的機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)。政府雇員采用占編不入編的形式，高級(jí)雇員可以擔(dān)任行政職務(wù)，行使行政權(quán)力。這三種形式，在政府雇員制的實(shí)行中力度逐漸加大，范圍越來(lái)越廣。

但是，政府雇員制在試行的過(guò)程中也反映出一些問(wèn)題，使得其沒(méi)有達(dá)到政府所預(yù)期的形式和效果。從招聘數(shù)量上來(lái)說(shuō)，前來(lái)應(yīng)聘的數(shù)量遠(yuǎn)不夠政府需要的招聘人數(shù)，再加上政府部門(mén)的嚴(yán)格要求，符合條件的屈指可數(shù)；從招聘成本來(lái)說(shuō)，中國(guó)是人口大國(guó)，行政管理費(fèi)用本就高不可攀，可是一個(gè)普通政府雇員的工資就是公務(wù)員工資的2-5倍，嚴(yán)重的增加了政府和納稅人民的負(fù)擔(dān)；①?gòu)墓珓?wù)員本身來(lái)看，政府雇員制的實(shí)行一方面促進(jìn)了公務(wù)人員之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也導(dǎo)致了政府雇員與公務(wù)人員之間關(guān)系的難以協(xié)調(diào)，不利于工作的順利開(kāi)展；最后從政府雇員制的規(guī)范性來(lái)看，各地試行政府雇員制，并沒(méi)有明確的科學(xué)論證和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府雇員制實(shí)行起來(lái)隨意性較強(qiáng)。

二、我國(guó)政府雇員制可持續(xù)發(fā)展的制約因素

（一）政府部門(mén)機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政費(fèi)用壓力過(guò)大

政府部門(mén)往往因事設(shè)崗，招聘大量人員到一個(gè)崗位，由于我國(guó)公務(wù)員屬于“永業(yè)制”，基本只要不犯重大過(guò)錯(cuò)，都是不會(huì)被辭退的，隨著政府事務(wù)的完成，這些因事設(shè)崗而招聘進(jìn)來(lái)的政府人員有的被分配到其他單位，有的又重復(fù)著因事設(shè)崗的道路。如果政府部門(mén)不重組結(jié)構(gòu)，縮減人員，只是單純的接收，那機(jī)構(gòu)臃腫，責(zé)任重疊的現(xiàn)象依舊不會(huì)得到解決。不僅如此，公務(wù)員的普遍薪資要低于企業(yè)，政府對(duì)雇員的要求一般都比較高，這樣的條件在企業(yè)里會(huì)得到比在政府部門(mén)更高的薪酬待遇，即使招收到了人員，如何留住人才也會(huì)成為一個(gè)很大的問(wèn)題。

（二）政府雇員與公務(wù)員之間的“鯰魚(yú)效應(yīng)”發(fā)揮不善

公務(wù)員就好比是沙丁魚(yú)，而政府雇員就是鯰魚(yú)，公務(wù)員和政府雇員分別屬于兩種體系，他們成兩條平行線運(yùn)行，要想構(gòu)成威脅有一定的難度。這主要從兩個(gè)方面體現(xiàn)：一方面，公務(wù)員屬于終身制，只要不犯重大過(guò)錯(cuò)，不違法亂紀(jì)，是不會(huì)被解職的。但是政府雇員是與政府簽訂合同的，政府雇員要在合同期滿時(shí)決定是續(xù)簽還是離開(kāi)。除此之外，政府雇員在一定程度上增加了公務(wù)員的惰性，減輕了公務(wù)員的工作壓力。又因?yàn)檎蛦T拿到比一般公務(wù)員更好的薪酬，所以導(dǎo)致個(gè)別公務(wù)人員對(duì)政府雇員產(chǎn)生抵觸的情緒，從這一個(gè)方面講，“鯰魚(yú)效應(yīng)”的發(fā)揮反而起到可了反作用。

（三）缺乏穩(wěn)定的政府雇員退出機(jī)制

根據(jù)政府雇員制在各地的試行情況可以看出，政府雇員與受雇的政府部門(mén)簽訂勞動(dòng)合同，合同期滿后，政府不會(huì)為雇員安排接下來(lái)的工作，也不考慮他們的安置問(wèn)題，所以這也成為政府招不到人的一個(gè)重要原因。現(xiàn)如今，政府并沒(méi)有提出合理的退出機(jī)制，使得政府雇員在以后的道路上無(wú)法更好的實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值，政府雇員制的可持續(xù)發(fā)展更是得不到有效的保障。

（四）缺乏有力的相關(guān)配套制度和法律保障

目前，在我國(guó)沒(méi)有一部法律法規(guī)對(duì)政府雇員作出明確的法律規(guī)定，政府雇員的招聘、薪酬、以及權(quán)責(zé)等方面還一直缺乏合理的法律定位。而公務(wù)員有特定的《公務(wù)員法》，公務(wù)員與政府部門(mén)發(fā)生爭(zhēng)議的，可以申請(qǐng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁，還可以提起行政訴訟，甚至可以請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行。而政府雇員與政府部門(mén)之間是一種民事勞動(dòng)關(guān)系，一般適用《勞動(dòng)合同法》及其相關(guān)法律，因此政府雇員缺乏可靠而有力的法律保障。沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)章，這種差異將導(dǎo)致政府雇員制的實(shí)行出現(xiàn)混亂的局面。

三、推進(jìn)我國(guó)政府雇員制可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策探討

（一）明確政府部門(mén)的責(zé)任劃分，引入合理的薪酬績(jī)效體系

政府部門(mén)之所以要引進(jìn)政府雇員制，從一個(gè)側(cè)面來(lái)說(shuō)是因?yàn)楣珓?wù)員制度本身的分類(lèi)制度不完善，缺乏合理的權(quán)責(zé)劃分。在合理劃分的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)一步的引入政府績(jī)效體系，將績(jī)效與公務(wù)員的薪酬體系掛鉤，同時(shí)，根據(jù)不同的崗位業(yè)務(wù)和各地市場(chǎng)人才的薪酬?duì)顩r，對(duì)政府雇員實(shí)行等級(jí)制的薪酬待遇。在政府雇員的聘用、考核、晉升等環(huán)節(jié)制定科學(xué)的程序和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)兩者之間“鯰魚(yú)效應(yīng)”的發(fā)揮

政府雇員制的出現(xiàn)不會(huì)自然地提高政府的工作效率，產(chǎn)生“鯰魚(yú)效應(yīng)”。要讓“鯰魚(yú)效應(yīng)”發(fā)揮作用，政府必須建立相關(guān)的配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府雇員與公務(wù)員之間的平等競(jìng)爭(zhēng)，保證公務(wù)員的危機(jī)感，讓整個(gè)政府機(jī)關(guān)運(yùn)動(dòng)起來(lái)。比如首先對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新的整合，刪除不必要的組織，合并職責(zé)重疊的機(jī)構(gòu)，對(duì)體制內(nèi)人員制定嚴(yán)格的考核機(jī)制，及時(shí)勸退不合格的人員，對(duì)于一些部門(mén)，在一定程度上可以改變公務(wù)員的“永業(yè)制”。再次，對(duì)于表現(xiàn)突出的政府雇員，可以經(jīng)過(guò)考核后，擁有一定的職權(quán)或者轉(zhuǎn)入體制內(nèi)。最后，引入企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用定期和不定期的考核方式，清理政府部門(mén)的閑人，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高工作效率。

（三）完善政府雇員的退出機(jī)制，推進(jìn)制度的可持續(xù)發(fā)展

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，政府雇員合同期滿后可以有三種去向：一是與政府部門(mén)續(xù)簽，繼續(xù)擔(dān)任政府雇員的職務(wù)。二是進(jìn)入企業(yè)或者繼續(xù)深造。三是轉(zhuǎn)入正式的編制內(nèi)。這也是大多數(shù)人員選擇政府雇員的一個(gè)最主要的原因，但是對(duì)于這一制度的實(shí)行必須要有嚴(yán)格的規(guī)定，不能一方面裁剪公務(wù)人員，一方面又不斷的增加人員。參照之前政府雇員制的三種模式，這一制度也可以分為三個(gè)階段來(lái)實(shí)施，第一個(gè)階段，實(shí)行不占行政編制，不入編的形式。第二階段實(shí)行占用編制，但是不入編的形式。第三階段實(shí)行占用行政編制的形式。每一階段都要制定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣才能發(fā)揮出政府雇員制應(yīng)有的效果，消除政府雇員的顧慮，同時(shí)增加體制內(nèi)人員的危機(jī)意識(shí)。

（四）國(guó)家頒布統(tǒng)一的法律法規(guī)，放權(quán)各地具體實(shí)行

實(shí)行政府雇員制以來(lái)，很多地方出臺(tái)了一些關(guān)于政府雇員制的試行辦法，但是這些法規(guī)對(duì)于政府雇員的規(guī)定都比較簡(jiǎn)單，沒(méi)有權(quán)威力量的支撐，在一些原則性問(wèn)題上還出現(xiàn)不一致的情況。新頒布的《公務(wù)員法》從原則上消除了政府雇員制關(guān)于編制，薪酬等方面的爭(zhēng)議，但僅僅如此是不夠的，必須要有強(qiáng)有力的法律制度做保障，才能確保政府雇員制在實(shí)際的運(yùn)行中不會(huì)出現(xiàn)偏差。國(guó)家應(yīng)該把握大的方向，通過(guò)立法的形式出臺(tái)統(tǒng)一的關(guān)于政府雇員制的法律法規(guī)，由于各個(gè)省市的情況千差萬(wàn)別，中央政府可以放權(quán)給各個(gè)地方政府去具體實(shí)行。除此之外，有關(guān)政府雇員制的相關(guān)配套改革也是非常有必要的，主要包括聘用期間的收入保障和政府雇員權(quán)益的保障，以及雇員期滿后的保障。政府雇員制的建立是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有國(guó)家建立了科學(xué)的法律法規(guī)，各個(gè)地方在招聘、績(jī)效、薪酬方面做出明確合理的規(guī)定，才能真正體現(xiàn)出政府雇員制的價(jià)值，保證這一制度的可持續(xù)發(fā)展。

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注釋

①吉林省人民政府雇員管理試行辦法（吉政發(fā)120022） ：新浪吉林網(wǎng)，www1jlsina1 com / law /2005 - 10 - 21 /5131 shtm .l.