馬萬(wàn)里叢仲花

內(nèi)容提要環(huán)境污染的產(chǎn)生既有市場(chǎng)因素，也有政府方面的因素。政府因素造成的環(huán)境污染主要是由于政府環(huán)境管制動(dòng)力不足與環(huán)保支出過(guò)低。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型激勵(lì)下，地方官員為獲得GDP政績(jī)、財(cái)稅收入和私人收益而追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，與中央政府和污染企業(yè)形成“利益鐵三角”，不僅具有放松環(huán)境管制的內(nèi)在動(dòng)力，而且對(duì)于環(huán)境污染治理也缺乏充分的積極性，從而產(chǎn)生環(huán)境污染；而“以官治官”下的地方道德風(fēng)險(xiǎn)及標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)則使環(huán)境污染成為被過(guò)度濫用的“公共池”而進(jìn)一步惡化。未來(lái)的改革絕不能僅僅局限于地方政府的視角，必須從中央政府層面對(duì)環(huán)境污染治理進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，通過(guò)更加科學(xué)、更加有效的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)地方官員的激勵(lì)相容，從而在和諧包容的發(fā)展中重現(xiàn)碧水藍(lán)天。

關(guān)鍵詞環(huán)境污染增長(zhǎng)型激勵(lì)增長(zhǎng)親和APEC藍(lán)

〔中圖分類號(hào)〕F061.3；X196〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2015）09-0050-08

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染問(wèn)題卻日益嚴(yán)重。例如，2014年入秋以來(lái)北京、上海、濟(jì)南等全國(guó)各大城市相繼出現(xiàn)霧霾問(wèn)題，再一次為我們敲響了環(huán)境惡化的警鐘。因此，正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，“要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念”。有效治理環(huán)境污染，保護(hù)人民群眾身心健康，既有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長(zhǎng)的內(nèi)在要求。

不斷惡化的環(huán)境污染會(huì)產(chǎn)生諸多不利影響。首先，環(huán)境污染惡化會(huì)引發(fā)各種疾病，有害于民眾身心健康；其次，環(huán)境污染會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)外部性，造成污染企業(yè)私人邊際成本小于社會(huì)邊際成本，從而造成污染產(chǎn)品的過(guò)度生產(chǎn)和結(jié)構(gòu)失衡，不利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)；再次，環(huán)境污染不斷惡化容易引發(fā)多種社會(huì)沖突，影響社會(huì)和諧發(fā)展。因此，如果環(huán)境污染問(wèn)題得不到有效解決，由此而引發(fā)的多種社會(huì)矛盾便會(huì)循環(huán)累積，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生多重不利影響。環(huán)境污染這種“一體多面”的特征說(shuō)明，追求清潔環(huán)境并不只是為了“清潔”本身，也是為了整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，使其與個(gè)人、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連。因此，解決環(huán)境污染問(wèn)題成了社會(huì)需要的公共品，需要政府干預(yù)（見(jiàn)圖1）。在西方國(guó)家的歷史上，我們之所以能夠看到一

* 基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“深化收入分配制度改革的財(cái)稅機(jī)制與制度研究”（13&ZD031）；國(guó)家社科基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”（14&AZD023）；中國(guó)博士后科學(xué)基金面上項(xiàng)目“中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系改革：深層梗阻及其破解”（2014M560540）

條“環(huán)境庫(kù)茲涅茲倒U曲線”，就是因?yàn)檫@些國(guó)家曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)一些有利于降低環(huán)境污染的制度變革和政策調(diào)整。然而，具體到中國(guó)的實(shí)踐，地方政府不是縮小而是加劇了環(huán)境污染。

圖1清潔環(huán)境的重要性及政府干預(yù)的依據(jù)

本文主要是從地方政府角度分析導(dǎo)致環(huán)境污染的政策誘因及其破解。文章認(rèn)為，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下的增長(zhǎng)型激勵(lì)是地方政府增長(zhǎng)親和及行為變異的激勵(lì)根源，地方政府有內(nèi)在傾向放松環(huán)境管制以吸引更多企業(yè)進(jìn)駐轄區(qū)，這是環(huán)境污染的機(jī)制之一；公共支出結(jié)構(gòu)的增長(zhǎng)偏向則擠壓了環(huán)境污染治理支出，導(dǎo)致環(huán)境治理支出不足，成為環(huán)境污染的機(jī)制之二。文章特別重視在“增長(zhǎng)親和”的過(guò)程中地方政府、污染企業(yè)和中央政府以及地方政府間博弈對(duì)環(huán)境污染的影響。

2015年第9期

增長(zhǎng)激勵(lì)與行為變異：中國(guó)環(huán)境污染迷思及破解

二、環(huán)境污染：中國(guó)的迷思與相關(guān)討論

2014年北京APEC會(huì)議期間，北京市城六區(qū)PM2.5濃度接近一級(jí)優(yōu)水平，天空也逐漸變藍(lán)，被市民稱為“APEC藍(lán)”。如表1所示，為實(shí)現(xiàn)此次APEC藍(lán)，中央政府嚴(yán)令北京及周邊省份執(zhí)行嚴(yán)格的減排和停限產(chǎn)等措施，并懲罰相關(guān)責(zé)任人，北京市更是實(shí)行調(diào)休、停工等更加全面的治理措施，在多省市的共同努力下，北京在APEC會(huì)議期間再現(xiàn)了久違的藍(lán)天。

表12014年北京APEC會(huì)議期間的空氣治理措施參見(jiàn)http：//baike.baidu.com/link？url=fpvn7zxAZ44r2mmYpmqS7Juj41m5cIag2T-RvDafqbuLdBDY3pDxOTR8qto7I47lmtrQxO5k5-_Z9bHEy6rHra.

實(shí)施應(yīng)急減排措施京、津、冀以及內(nèi)蒙、山西、山東等省區(qū)采取了一系列“史上最嚴(yán)”減排措施，使治霾能堅(jiān)守“最后一公里”。機(jī)動(dòng)車(chē)限行與管控北京、河北、天津等八省市采取汽車(chē)單雙號(hào)限行政策，機(jī)關(guān)單位的公車(chē)封存70%。燃煤和工業(yè)企業(yè)停限產(chǎn)河北2000多家企業(yè)臨時(shí)停產(chǎn)，1900多家企業(yè)限產(chǎn)，1700多處工地停工；河北5個(gè)層面的46個(gè)督導(dǎo)組到各地督查各項(xiàng)措施的落實(shí)情況。北京市的治理措施北京全市行政區(qū)域內(nèi)的所有工地（搶險(xiǎn)搶修工程除外）全部停工，同時(shí)做好停工期間的施工揚(yáng)塵治理工作；北京市重點(diǎn)道路加密“吸、掃、沖、收”作業(yè)，基本實(shí)現(xiàn)每日沖洗；北京放假調(diào)休6天。督導(dǎo)治理環(huán)保部派出16個(gè)督導(dǎo)小組督導(dǎo)治理行動(dòng)；北京、天津、河北、山東、山西、內(nèi)蒙古六?。▍^(qū)）市環(huán)保監(jiān)測(cè)部門(mén)聯(lián)防聯(lián)控，每日視頻通報(bào)空氣質(zhì)量。處理相關(guān)責(zé)任人2014年11月1日至7日，僅石家莊市就處理相關(guān)責(zé)任人29人，另有5家企業(yè)負(fù)責(zé)人和4名焚燒責(zé)任人被行政拘留；保定淶水縣原住建局長(zhǎng)被免職；安陽(yáng)市市長(zhǎng)被華北環(huán)境保護(hù)督查中心約談；太原市也有6名官員被約談。而與“APEC藍(lán)”形成鮮明對(duì)比的是，2014年10月19日，“2014北京馬拉松比賽”在空氣重度污染中開(kāi)賽，有選手甚至戴防毒面具參賽，被稱為“馬拉松陰霾”。同樣的北京，為什么會(huì)相繼出現(xiàn)“馬拉松陰霾”與“APEC藍(lán)”呢？如何解釋中國(guó)環(huán)境污染的這種迷思呢？實(shí)際上，這與地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為密不可分。

地方政府行為變異是理解中國(guó)環(huán)境污染的著力點(diǎn)。環(huán)境污染的產(chǎn)生既有市場(chǎng)因素，也有政府因素的原因。歸因于市場(chǎng)因素的環(huán)境污染是由于經(jīng)濟(jì)主體正常的生產(chǎn)活動(dòng)所導(dǎo)致的，而歸因于政府因素的環(huán)境污染主要是由于政府政策偏好造成的。在西方國(guó)家的歷史上，我們之所以能夠看到一條“倒U型”的環(huán)境庫(kù)茲涅茲曲線，就是因?yàn)檫@些國(guó)家曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)一些有利于治理環(huán)境污染的制度變革和政策調(diào)整。然而，具體到中國(guó)的實(shí)踐，地方政府不是縮小而是加劇了環(huán)境污染，被認(rèn)為是導(dǎo)致環(huán)境污染的重要因素。王永欽等：《中國(guó)的大國(guó)發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第1期；張克中、王娟、崔小勇：《財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染：碳排放的視角》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2011年第10期；黃國(guó)賓、周業(yè)安：《財(cái)政分權(quán)與節(jié)能減排——基于轉(zhuǎn)移支付的視角》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。那么，是什么原因?qū)е碌胤秸畬?duì)治理環(huán)境污染缺乏動(dòng)力呢？“市場(chǎng)維持型聯(lián)邦主義”（MPF）Qian，Yingyi and Barry R.Weingas， “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives，” Journal of Economic Perspectives， vol.11，no.4， 1997， pp.83～92.和“政治錦標(biāo)賽”理論周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。認(rèn)為財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)是地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)騰飛的激勵(lì)基礎(chǔ)，也是理解地方政府行為變異的激勵(lì)根源。但是，上述觀點(diǎn)的不足在于過(guò)分強(qiáng)調(diào)單向激勵(lì)的作用，事實(shí)上，財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)既相互強(qiáng)化亦互相補(bǔ)充。而且，除了上述兩重激勵(lì)之外，地方政府還存在以尋租、受賄等為代表的私人收益激勵(lì)，同樣會(huì)激勵(lì)官員努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而放松環(huán)境管制與治理，這是已有研究未予充分重視的。然而，改革的政策建議卻不能僅僅強(qiáng)調(diào)地方官員的激勵(lì)而忽視制度因素的重要性。因此，本研究以地方官員的激勵(lì)為起點(diǎn)展開(kāi)分析，同時(shí)，認(rèn)為進(jìn)一步深化改革的政策建議應(yīng)從激勵(lì)機(jī)制與制度建設(shè)兩方面著手，從而達(dá)到預(yù)期的政策效果。

三、地方政府與環(huán)境污染：理論分析

1.增長(zhǎng)親和下地方政府的行為選擇

對(duì)地方政府行為選擇的分析必須從地方官員的內(nèi)在激勵(lì)著手。如圖2所示，從中央與地方的關(guān)系來(lái)看，人事任免權(quán)的高度集中使得中央政府可以通過(guò)GDP政治晉升激勵(lì)考核地方官員，因此，地方官員為實(shí)現(xiàn)晉升自然就會(huì)以中央政府的增長(zhǎng)考核為工作重心。從地方政府與企業(yè)的關(guān)系來(lái)看，一方面，謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)既能增加地方政府的財(cái)稅收入，又能快速增加GDP，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠企業(yè)的貢獻(xiàn)，因此，地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，會(huì)降低環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻；另一方面，由于地方官員也是自利人，在缺少有效的制度監(jiān)管情況下，會(huì)接受污染企業(yè)的賄賂，Shleifer A. and R.Vishney， “Corruption，” Quarterly Journal of Economics， vol.108，no.3， 1993，pp.599～618.從而與污染企業(yè)合謀，為企業(yè)生產(chǎn)提供保護(hù)傘，因此，地方政府具有放松環(huán)境管制的內(nèi)在動(dòng)力，選擇與企業(yè)合謀以突破中央政府的環(huán)境管制。Lopez R. and Mitra S.， “Corruption，Pollution and the Kuznets Environment Curve，” Journal of Environmental Economics and Management， vol.40， no.2， 2000，pp.137～150.從中央政府和生產(chǎn)企業(yè)的關(guān)系來(lái)看，雖然中央政府同樣可以對(duì)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，但與地方政府相比，二者之間的聯(lián)系是間接的。

圖2地方政府增長(zhǎng)親和下的環(huán)境監(jiān)管

因此，地方政府對(duì)企業(yè)污染行為的影響更為直接和重要。由于嚴(yán)厲的環(huán)境管制意味著政治與經(jīng)濟(jì)利益的損失，所以，政治與經(jīng)濟(jì)利益的契合使得地方政府具有內(nèi)在的激勵(lì)放松環(huán)境管制。

2.標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)下地方政府之間的行為選擇

標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)理論的主要思想是利用相對(duì)績(jī)效的比較來(lái)解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。張晏、夏紀(jì)軍、張文瑾：《自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)與中國(guó)省級(jí)政府公共支出溢出效應(yīng)差異》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第12期。盡管中央政府對(duì)地方政府官員的努力和地方經(jīng)濟(jì)特征缺乏充分信息，但是相似地區(qū)的存在使得中央政府可以通過(guò)比較各地區(qū)的相對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效來(lái)判斷地方官員的能力和努力，進(jìn)而做出晉升決策。由于晉升機(jī)會(huì)有限和官員任期的限制使得眾多同級(jí)別的地方官員處于一個(gè)群體性壓力空間內(nèi)， “標(biāo)尺效應(yīng)”激勵(lì)官員展開(kāi)政治晉升博弈，博弈的結(jié)果就是地方政府職能的過(guò)度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向，而忽視對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)管和治理等社會(huì)管理職能。

地方政府（i）監(jiān)管不監(jiān)管地方政府（j）監(jiān)管不監(jiān)管（3，3）（-1，4）（4，-1）（2，2）圖3標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)下的環(huán)境監(jiān)管困境

假定存在i、 j兩個(gè)地方政府，中央政府意識(shí)到環(huán)境污染的嚴(yán)重性，要求地方政府采取環(huán)境監(jiān)管措施，但地方政府會(huì)執(zhí)行中央政府的政策嗎？由于環(huán)境監(jiān)管意味著本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益受損甚至是影響地方官員的晉升政績(jī)，因此，地方政府缺少環(huán)境監(jiān)管動(dòng)力。如圖3所示，i與j都有兩種選擇，即監(jiān)管與不監(jiān)管。當(dāng)i選擇環(huán)境監(jiān)管時(shí)，j的理性選擇是不監(jiān)管，這樣，污染企業(yè)會(huì)通過(guò)“蒂布特以足投票機(jī)制”遷移到j(luò)轄區(qū)，從而j轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，j轄區(qū)既增加了財(cái)稅收入，又增加了官員晉升的政治資本，此時(shí)二者的收益為（4，-1），i的利益受損；同理，當(dāng)j選擇監(jiān)管時(shí)，i的理性選擇是不監(jiān)管，污染企業(yè)會(huì)遷移到i轄區(qū)，從而i轄區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，此時(shí)二者的收益為（-1，4），j的利益受損；而當(dāng)二者同時(shí)出于自身利益最大化的考慮選擇不進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管時(shí)，此時(shí)，（不監(jiān)管，不監(jiān)管）是雙方的納什均衡，其收益矩陣為（2，2），低于社會(huì)最優(yōu)的（監(jiān)管，監(jiān)管）時(shí)的收益（3，3），產(chǎn)生環(huán)境監(jiān)管困境，從而使環(huán)境污染加劇。

3.地方政府行為變異對(duì)環(huán)境污染的影響

馬萬(wàn)里構(gòu)建了一個(gè)包括政治晉升激勵(lì)、財(cái)政收入激勵(lì)和私人收益激勵(lì)的增長(zhǎng)型激勵(lì)機(jī)制及其對(duì)地方政府行為影響的解釋框架。馬萬(wàn)里：《中國(guó)式財(cái)政分權(quán)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向型特征分析——兼論經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧發(fā)展的體制約束》，《社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴投資規(guī)模的擴(kuò)大，因此，放松環(huán)境管制吸引更多企業(yè)進(jìn)駐轄區(qū)是地方政府的理性選擇，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府的直接選擇是增加生產(chǎn)性支出，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，用“自己的資本”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；除此之外，地方政府還會(huì)通過(guò)各種形式的優(yōu)惠政策招商引資，擴(kuò)大轄區(qū)投資規(guī)模，用“外人的資本”加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。參見(jiàn)馬萬(wàn)里：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)非均衡發(fā)展：中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下的“集體行動(dòng)困境”及其破解》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2014年第11期。這是環(huán)境污染的機(jī)制之一；此外，環(huán)境治理支出周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)作用不明顯，特別是既定的官員任期限制使地方官員更傾向于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)服務(wù)支出等經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共支出結(jié)構(gòu)的增長(zhǎng)偏向?qū)е颅h(huán)境治理支出不足，成為環(huán)境污染的機(jī)制之二（見(jiàn)圖4）。然而，地方政府過(guò)度的增長(zhǎng)親和除了官員激勵(lì)因素異化之外，地方政府行為法治化水平低、公眾監(jiān)督約束缺位等基礎(chǔ)制度支撐體系的不完善以及縱向政府層級(jí)間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考核和橫向地方政府之間的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)是造成地方政府職能過(guò)度增長(zhǎng)導(dǎo)向與環(huán)境監(jiān)管困境的深層次原因，導(dǎo)致地方政府環(huán)境規(guī)制動(dòng)力不足和環(huán)境污染治理支出過(guò)低，從而加劇了環(huán)境污染。

圖4地方政府行為變異下環(huán)境污染的形成機(jī)制

四、地方政府與環(huán)境污染：實(shí)證檢驗(yàn)

以上理論分析表明，降低環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻和環(huán)境污染治理支出過(guò)低是導(dǎo)致環(huán)境污染加劇的兩個(gè)主要因素。為有效證明上述觀點(diǎn)，本部分將通過(guò)實(shí)際案例和地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)考察進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

1.地方政府放松環(huán)境監(jiān)管

案例1：沙漠排污

為了加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，內(nèi)蒙古和寧夏分別在騰格里沙漠設(shè)立騰格里工業(yè)園和中衛(wèi)工業(yè)園區(qū)，園區(qū)內(nèi)引進(jìn)大量化工企業(yè)，這些企業(yè)為減少排污成本，在沙漠內(nèi)部建立大型排污池，將未經(jīng)處理的化學(xué)污水直接排入沙漠，而沉淀物則埋在沙漠里。而在沙漠低洼地帶，一些黑色橡膠管道直接插入沙土里，通過(guò)滲透方式向地下排污，管道周邊細(xì)沙呈黑色?！渡衬疁S陷，中國(guó)污染新動(dòng)向？》，http：//view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2909.html.盡管習(xí)近平總書(shū)記親自作出批示，內(nèi)蒙古有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)也作出了相關(guān)處理，但據(jù)財(cái)新網(wǎng)記者2015年2月的實(shí)地調(diào)查，沙漠排污依然肆無(wú)忌憚，排污池被偽裝成魚(yú)塘，重度污染變本加厲，此外，工業(yè)園區(qū)安排專人組成巡邏隊(duì)，以防本地人和外地人接近污染點(diǎn)?！逗脚尿v格里沙漠巨大排污池 盛滿褐色水偽裝魚(yú)塘》，http：//wx.sina.com.cn/video/news/2015-02-13/092512231.html.

沙漠排污事件充分說(shuō)明，地方政府和監(jiān)管部門(mén)的保護(hù)傘作用是沙漠污染的真正元兇。據(jù)報(bào)道，2010年，騰格里工業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)GDP 11.59億元，工業(yè)增加值4.59億元，財(cái)政收入5252萬(wàn)元，數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2909.html.騰格里工業(yè)園也由此被稱為大漠中崛起的奇跡。盡管央視早在2013年就對(duì)沙漠排污進(jìn)行過(guò)曝光，但是污染企業(yè)依然在生產(chǎn)。最高檢調(diào)查發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門(mén)“保護(hù)傘”是沙漠排污的幫兇，騰格里工業(yè)園區(qū)化工廢水處理方式居然獲得了內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳的環(huán)評(píng)批復(fù)。對(duì)于地方政府而言，在GDP政績(jī)和財(cái)稅收益面前，環(huán)境保護(hù)已顯得蒼白無(wú)力。

案例2：廈門(mén)PX事件

2007年廈門(mén)市計(jì)劃在海滄區(qū)興建年產(chǎn)80萬(wàn)噸對(duì)二甲苯（PX）的化工廠，該項(xiàng)目號(hào)稱廈門(mén)“有史以來(lái)最大工業(yè)項(xiàng)目”。盡管PX項(xiàng)目通過(guò)了國(guó)家環(huán)?？偩值沫h(huán)評(píng)報(bào)告，但廈門(mén)大學(xué)化學(xué)系教授、全國(guó)政協(xié)委員趙玉芬則認(rèn)為，PX屬危險(xiǎn)化學(xué)品和高致癌物，對(duì)胎兒有極高的致畸率，由于在PX項(xiàng)目中心5公里半徑范圍內(nèi)生活的居民超過(guò)10萬(wàn)人，一旦發(fā)生極端事故或者危及該項(xiàng)目安全的自然災(zāi)害乃至戰(zhàn)爭(zhēng)與恐怖威脅，后果將不堪設(shè)想。在趙玉芬等105名政協(xié)委員和廈門(mén)市民的共同努力下，PX項(xiàng)目最終遷址。《廈門(mén)PX事件：民意考量政府》，http：//www.zj.xinhuanet.com/website/2008-04/11/content_12944203.htm.

盡管PX項(xiàng)目最后成功遷址，但在該事件的背后卻折射出如下事實(shí)：首先，相對(duì)于環(huán)境污染而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是地方政府首要職能。PX項(xiàng)目預(yù)計(jì)工程投資108億元，每年可以帶來(lái)800億GDP。數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//www.zj.xinhuanet.com/website/2008-04/11/content_12944203.htm.其次，在面臨環(huán)境污染的時(shí)候，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府并未真正“尊民意、關(guān)民生”。盡管?chē)?guó)際組織規(guī)定類似于PX這樣的化工項(xiàng)目必須建在距離城市100公里以外的地方，但PX卻落戶到了距市區(qū)僅5公里的區(qū)域。最后，地方政府具有與污染企業(yè)同盟的內(nèi)在傾向。在PX項(xiàng)目備受公眾質(zhì)疑的時(shí)候，廈門(mén)市政府有關(guān)部門(mén)與PX項(xiàng)目所屬企業(yè)騰龍芳烴（廈門(mén)）有限公司聯(lián)合在報(bào)紙上以答記者問(wèn)的形式闡述PX項(xiàng)目的安全性，試圖掩蓋項(xiàng)目的危害性。

上述兩個(gè)案例充分說(shuō)明，在短期的晉升政績(jī)和經(jīng)濟(jì)利益面前，環(huán)境污染并不是地方政府所要考慮的重點(diǎn)，盡管環(huán)境污染與民眾生活和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。

2.地方污染治理支出過(guò)低

根據(jù)現(xiàn)行中央和地方環(huán)境治理支出分權(quán)，地方政府是環(huán)境污染治理的主要實(shí)施者。2008-2013年地方環(huán)保支出占全國(guó)環(huán)保支出的比重依次為95.44%、98.04%、97.15%、97.19%、97.85%和97.08%，上述數(shù)據(jù)說(shuō)明，過(guò)度的環(huán)保支出分權(quán)使地方政府成為環(huán)境污染治理的實(shí)際主導(dǎo)者，環(huán)境污染治理效果完全取決于地方政府。然而，嚴(yán)格的環(huán)境管制和大規(guī)模的環(huán)保支出意味著轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的受損，單純依靠環(huán)境污染治理支出周期長(zhǎng)、效果不明顯，與GDP增長(zhǎng)相比政績(jī)效果不突出，而且還會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益受損，地方政府缺乏內(nèi)在動(dòng)力治理環(huán)境污染。因此，增長(zhǎng)親和下地方政府環(huán)境污染治理支出過(guò)低，治理效果不明顯，甚至有加劇環(huán)境污染的可能。已有研究也證明了本文觀點(diǎn)。參見(jiàn)崔亞飛、劉小川：《中國(guó)省級(jí)稅收競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境污染——基于1998-2006年面板數(shù)據(jù)的分析》，《財(cái)經(jīng)研究》2010年第4期。數(shù)據(jù)顯示，2008-2013年環(huán)保支出占地方財(cái)政支出的比重平均僅為3%左右，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出和行政管理性支出所占比重卻高達(dá)近30%。這表明，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和部門(mén)消費(fèi)相比，環(huán)境污染治理所受到的重視相對(duì)不足。與地方政府環(huán)保治理支出不足的總體趨勢(shì)一致，分地區(qū)來(lái)看，2007-2012年?yáng)|部和中部地區(qū)環(huán)保支出占地方財(cái)政支出的平均比重在2%～3%之間，東北和西部地區(qū)環(huán)保支出占地方財(cái)政支出比重在3%～4%之間。本部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)財(cái)政年鑒》、財(cái)政部網(wǎng)站《全國(guó)公共財(cái)政決算數(shù)據(jù)》。從四大地區(qū)的數(shù)據(jù)可以看出，盡管東部地區(qū)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、環(huán)境污染最嚴(yán)重地區(qū)，具備治理環(huán)境污染的財(cái)力基礎(chǔ)，但是其環(huán)境治理支出卻是最低的，這也進(jìn)一步證明本文的理論假設(shè)，即嚴(yán)格的環(huán)境管制措施會(huì)導(dǎo)致本地區(qū)企業(yè)外流進(jìn)而使本地經(jīng)濟(jì)利益受損。分地區(qū)數(shù)據(jù)說(shuō)明，越是發(fā)達(dá)地區(qū)，其環(huán)境治理的動(dòng)力越是不足。

而通過(guò)地方環(huán)境治理支出的結(jié)構(gòu)則能更進(jìn)一步反映出地方政府的環(huán)境污染治理情況。如表2所示，地方節(jié)能環(huán)?？傊С鲋校h(huán)境保護(hù)支出為2149.07億元，占總支出的比重為64.4%，其中，對(duì)環(huán)境污染治理效果最明顯的污染防治和污染減排兩項(xiàng)支出合計(jì)1219.39億元，占總支出的比重僅為36.6%。

上述分析證明，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型激勵(lì)下，地方官員不僅具有放松環(huán)境管制的內(nèi)在動(dòng)力，而且，對(duì)于環(huán)境污染治理也缺乏充分的積極性，上述兩個(gè)方面綜合影響的結(jié)果就是環(huán)境污染惡化。

表22013年地方環(huán)境治理支出結(jié)構(gòu)考察（單位：億元）

支出類別節(jié)能環(huán)?？傊С?334.89 環(huán)境保護(hù)支出

2149.07；64.4%

其中：污染防治與污染減排支出

1219.39；36.6%環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)161.91環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察39.70污染防治899.29自然生態(tài)保護(hù)223.75天然林保護(hù)160.51退耕還林281.01風(fēng)沙荒漠治理38.67退牧還草24.09已墾草原退耕還草（款）0.04污染減排320.10能源事務(wù)支出

947.44；28.4%能源節(jié)約利用664.29可再生能源189.87資源綜合利用87.38能源管理事務(wù)5.90其他支出其他節(jié)能環(huán)保支出238.38數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站。

五、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展下的政策建議

環(huán)境污染治理是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，既有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自身所不可避免的因素在內(nèi)，亦有地方政府環(huán)境監(jiān)管不力的政策因素在其中。本文研究認(rèn)為，進(jìn)一步深化改革絕不能僅僅局限于地方政府的視角，必須從中央政府層面對(duì)環(huán)境污染治理進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，從地方官員的激勵(lì)機(jī)制與制度建設(shè)兩方面著手，實(shí)現(xiàn)地方官員的激勵(lì)相容，從而達(dá)到預(yù)期的政策效果。

1.基于地方政府的視角

（1）矯正地方官員的激勵(lì)機(jī)制。改革開(kāi)放以后，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”成為全黨和全國(guó)政治生活的中心，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中央政府制定了一套以增長(zhǎng)為核心的地方官員考核制度，通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)、決定地方官員的政治表現(xiàn)和政治晉升。參照中央對(duì)地方的做法，地方各級(jí)政府也依照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效考核下級(jí)官員，從而使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為從中央到地方各級(jí)政府的工作重心。然而，這種“唯GDP主義”的缺陷就是，以環(huán)境污染為代表的增長(zhǎng)效果不明顯的工作得不到各級(jí)政府應(yīng)有的重視，致使環(huán)境污染成為被過(guò)度濫用的“公共池”，結(jié)果是環(huán)境污染加劇。因此，要全面認(rèn)識(shí)持續(xù)健康發(fā)展增長(zhǎng)的關(guān)系，必須建立科學(xué)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)各級(jí)政府官員樹(shù)立正確的政績(jī)觀，不要簡(jiǎn)單以GDP增長(zhǎng)率論英雄。參見(jiàn)中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2014年，第58頁(yè)。此外，在地方官員的考核中盡量增加轄區(qū)民眾因素，將轄區(qū)社會(huì)認(rèn)可和評(píng)價(jià)指標(biāo)納入官員晉升考核之中，從而增加社會(huì)公眾對(duì)地方官員的影響，避免地方政府行為的變異。

（2）化解下管一級(jí)行政體制與官員道德風(fēng)險(xiǎn)的矛盾。中央政府之所以能夠考核地方官員，關(guān)鍵就在于中國(guó)的行政管理體制是下管一級(jí)而非西方的政治平等，加之缺少“用手投票”機(jī)制和應(yīng)有的外部監(jiān)督與制約，導(dǎo)致行政下管一級(jí)實(shí)際上就是以官治官及其衍生的以官護(hù)官。當(dāng)?shù)胤秸疄橥瓿芍醒氲目己四繕?biāo)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，中央和地方屬于利益共同體，然而，除了中央的考核之外，地方政府還有自身的利益訴求，盡管環(huán)境保護(hù)符合中央的利益要求，卻不是地方政府的目標(biāo)，此時(shí)，便與中央的利益要求沖突，從而產(chǎn)生地方官員的機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。除非中央政府通過(guò)行政手段嚴(yán)格要求地方政府，否則的話，地方政府很難真正治理環(huán)境污染。這就是“馬拉松陰霾”和“APEC藍(lán)”相繼出現(xiàn)的真正原因。未來(lái)的改革必須強(qiáng)化地方官員的責(zé)任機(jī)制，除行政手段外，還應(yīng)引入經(jīng)濟(jì)和制度機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)與懲罰力度，避免地方機(jī)會(huì)主義的產(chǎn)生。

（3）實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。矯正地方官員激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，地方政府的職能重心也必須重塑，加快轉(zhuǎn)變政府職能，從過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的地方發(fā)展型政府向以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的地方公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，保障地方政府職能的公共服務(wù)導(dǎo)向。

2.基于制度建設(shè)的視角

（1）調(diào)整財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)合理的環(huán)境支出分權(quán)。地方政府環(huán)境監(jiān)管不力及其所導(dǎo)致的環(huán)境污染惡化與現(xiàn)行財(cái)政體制具有一定的關(guān)聯(lián)性。在2008-2013年的中央環(huán)保支出中，中央本級(jí)支出所占比重僅為5%左右，對(duì)地方環(huán)保支出的轉(zhuǎn)移支付卻高達(dá)95%；而中央環(huán)保轉(zhuǎn)移支付占地方環(huán)保支出的比重在50%-70%的區(qū)間內(nèi)。上述數(shù)據(jù)說(shuō)明，中央政府將原本該由自己承擔(dān)的環(huán)保支出責(zé)任下放給了地方政府，而省級(jí)政府同樣下放到市縣基層政府，使市縣基層政府成為環(huán)境污染治理的主體。未來(lái)的改革應(yīng)提高中央環(huán)境治理支出的直接支出責(zé)任比重，負(fù)責(zé)治理全國(guó)性的和跨區(qū)域性的環(huán)境污染；同時(shí)，省級(jí)政府同樣應(yīng)該承擔(dān)更多的環(huán)境治理支出責(zé)任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)治理省內(nèi)跨區(qū)域的環(huán)境污染。通過(guò)財(cái)政體制改革，明確環(huán)境污染的治理主體和責(zé)任承擔(dān)者。

（2）強(qiáng)化公共監(jiān)督機(jī)制作用。地方政府環(huán)境監(jiān)管不力及其所導(dǎo)致的環(huán)境污染惡化還與地方政府所受到的監(jiān)督問(wèn)責(zé)有限有關(guān)。應(yīng)加強(qiáng)人民代表大會(huì)在地方政府行政中的監(jiān)督問(wèn)責(zé)作用，由監(jiān)督問(wèn)責(zé)有限的地方政府向監(jiān)督問(wèn)責(zé)有效的地方政府轉(zhuǎn)變，以矯正“用手投票”缺失導(dǎo)致的地方政府行為變異。

（3）提高地方政府行為的法治化水平。對(duì)于地方政府在環(huán)境監(jiān)管和治理中的腐敗行為必須加強(qiáng)懲治力度，避免地方官員和污染企業(yè)合謀，提高地方政府行為的法治化水平。

上述政策建議說(shuō)明，環(huán)境污染治理不僅僅是解決地方官員激勵(lì)導(dǎo)向問(wèn)題，也涉及到地方政府轉(zhuǎn)型，還要強(qiáng)調(diào)已有制度完善和制度建設(shè)問(wèn)題。只有通過(guò)更加綜合和有效的政策措施，才能激勵(lì)和約束地方官員，防止地方政府放松環(huán)境管制，同時(shí)提高環(huán)境污染治理支出的規(guī)模和效率，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效果。

六、結(jié)語(yǔ)：在和諧包容的發(fā)展中重現(xiàn)碧水藍(lán)天

以高投資、高出口和高耗能為動(dòng)力的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一個(gè)必然結(jié)果就是環(huán)境的高污染，王小廣：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式調(diào)整與戰(zhàn)略思路》，《改革》2010年第8期。導(dǎo)致今日中國(guó)之“天不再藍(lán)，水不再綠，祖國(guó)山河一片霾”，《中東部重霾達(dá)81萬(wàn)平方公里20城重度及以上污染》，《新華網(wǎng)》2014年2月22日。形成環(huán)境污染治理困境。而中國(guó)式分權(quán)下地方政府的過(guò)度增長(zhǎng)親和誘使地方環(huán)境管制行為變異成為環(huán)境污染加劇的政策因素。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型激勵(lì)下，地方官員為獲得GDP政績(jī)、財(cái)稅收入和私人收益而追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，與中央政府和污染企業(yè)形成“利益鐵三角”，不僅具有放松環(huán)境管制的內(nèi)在動(dòng)力，而且，對(duì)于環(huán)境污染治理也缺乏充分的積極性，從而產(chǎn)生環(huán)境污染；而“以官治官”下的地方道德風(fēng)險(xiǎn)及標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)則使環(huán)境污染成為被過(guò)度濫用的“公共池”而進(jìn)一步惡化。

未來(lái)的改革絕不能僅僅局限于地方政府的視角，必須從中央政府層面對(duì)環(huán)境污染治理進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，既要設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的地方官員考核機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展型政府向地方公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，還要完善現(xiàn)行財(cái)政體制，強(qiáng)化人民代表大會(huì)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)作用，提高地方政府行為的法治化水平。只有通過(guò)更加科學(xué)、更加有效的制度設(shè)計(jì)才能實(shí)現(xiàn)地方官員的激勵(lì)相容，構(gòu)建環(huán)境友好型和經(jīng)濟(jì)持續(xù)型發(fā)展模式，在注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)清潔環(huán)境的重要性，從而在和諧包容的發(fā)展中重現(xiàn)碧水藍(lán)天。

作者單位：山東大學(xué)商學(xué)院

責(zé)任編輯：牛澤東