馬龍軍

[摘 要]政府公信力在整個(gè)社會(huì)治理過程中的重要性自不待言。但是，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的背景下，政府公信力卻存在弱化問題，政府公信力不足以支撐政府有效應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展變革中出現(xiàn)的種種公共問題，提升政府公信力是一種必然的理性選擇。在法治視域下，政府公信力弱化的根源在于政府沒能夠做到依法行政，沒能夠依法滿足公眾日益提升的多元化需要。因此，從根本上說，提升政府公信力，就要求政府權(quán)力依法運(yùn)行，并且依法保障公眾各項(xiàng)正當(dāng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]政府公信力；公信力弱化；依法行政

[中圖分類號(hào)]D920 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）09 — 0045 — 03

一、問題的提出

“政府公信力是指政府在施政過程中通過合理、有效地履行其功能和職責(zé)而取得的公眾信任的能力，是政府一種執(zhí)政能力和執(zhí)政資源”〔1〕。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型、利益格局日益多元、矛盾沖突不斷積聚的背景下，政府的公信力在整個(gè)社會(huì)治理過程中的重要性自不待言。然而，問題在于，當(dāng)下我國政府公信力存在弱化問題，公信力不足以支撐政府有效應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展變革過程中出現(xiàn)的種種公共問題，并且政府公信力弱化的勢頭到現(xiàn)在為止仍然沒有被有效遏制。因而，在政府公信力的重要性達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入探討政府公信力弱化的原因，并提出務(wù)實(shí)可行的提升路徑就顯得至關(guān)重要。從既有研究來看，大家對(duì)政府公信力的探討不可謂不多，但是，這些研究多從網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和政府轉(zhuǎn)型、公共危機(jī)、公民參與等視角切入探討政府公信力問題，而將政府公信力置于法治視角下進(jìn)行分析討論的研究并不多見。如果我們將法治視為良法之治，法是良法，是得到公眾認(rèn)可和擁護(hù)的并且符合公眾意志的，而且認(rèn)可政府公信力根源于社會(huì)公眾對(duì)政府的信任的話，那么，政府公信力的獲得就取決于政府權(quán)力的依法運(yùn)行。在現(xiàn)代社會(huì)，法治必然內(nèi)涵著科學(xué)與民主價(jià)值。因而，政府權(quán)力的依法取得與運(yùn)行就是在科學(xué)與民主的價(jià)值框架下運(yùn)行，政府公信力弱的根源就在于政府權(quán)力的運(yùn)行在某種程度上違背了科學(xué)與民主的價(jià)值，換句話說，就是沒有在法治的軌道上運(yùn)行。從而，提升政府公信力的路徑就應(yīng)當(dāng)在法治或者依法行政的框架中尋找，并且有理由相信，在這種框架中找到的的路徑對(duì)于政府公信力的提升具有切實(shí)的意義。

二、政府公信力的內(nèi)涵及特征

（一）政府公信力的內(nèi)涵

就政府公信力的內(nèi)涵而言，有三種代表性觀點(diǎn)，一種是能力說，認(rèn)為政府公信力是政府獲得公眾信任的能力；一種是效能說，即政府獲得公眾信任的程度，其指向性更強(qiáng)調(diào)公眾的認(rèn)同與評(píng)價(jià)程度；還有一種是關(guān)系說，政府公信力的基礎(chǔ)是公眾對(duì)政府的信任，它是公眾對(duì)政府能夠代表他們利益的一種心理期待，也是公眾與政府之間的一種互動(dòng)關(guān)系。〔2〕另外也有學(xué)者從政府公信力涉及的兩個(gè)主體——政府與社會(huì)公眾——誰為主體誰為客體的角度對(duì)現(xiàn)有政府公信力的定義進(jìn)行了分類，這也是一種有益的思路?！?〕

筆者認(rèn)為，政府公信力就是在政府與公眾互動(dòng)過程中，基于其合理、有效的履行其職能而獲取公眾信任的能力。公信力的獲得并非單向度的，而是政府與公眾互動(dòng)中形成的，受到政府與公眾雙方的影響。任何一方的改變都會(huì)引起政府公信力不同程度的改變，政府公信力以政府有效履行職能為前提，同時(shí)受到社會(huì)公眾主觀認(rèn)知與評(píng)價(jià)的影響。這就說明政府公信力在客觀性的基礎(chǔ)上具有某種主觀性。

（二）政府公信力的特征

就政府公信力的特點(diǎn)而言，既有研究指出了政府公信力與其他主體的公信力相比具有如下特征：其一，公信力來源不同于其他社會(huì)組織，政府公信力來自于政府的合法性，根據(jù)委托—代理觀點(diǎn)，這種合法性主要是基于作為代理者的政府其公共權(quán)力來自于公眾的的委托；其二謀求公共利益是政府公信力的目的，也是其賴以存在的基礎(chǔ)；其三，政府公信力涉及范圍廣，不僅涉及中央與地方各個(gè)層級(jí)、也涉及某個(gè)政府部門與公務(wù)員等各個(gè)不同層次，同時(shí)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)方面的事務(wù)，其輻射范圍涉及公眾生活的方方面面；其四，政府公信力的社會(huì)影響大。這是基于前兩個(gè)特點(diǎn)而來的。政府作為國家和社會(huì)生活中的公共權(quán)威，其公信力對(duì)整個(gè)社會(huì)公共生活中的影響具有舉足輕重的作用。

三、政府公信力弱化的原因

（一）公眾方面的原因

我國政府公信力的弱化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的背景下有其必然性，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公民社會(huì)的成長、信息時(shí)代的來臨打破了全能政府的神話，“話語權(quán)的分散與草根民主文化的延展，使得公民以主體姿態(tài)針對(duì)政府信任的表達(dá)權(quán)變得直接而低成本。政治生態(tài)環(huán)境的變化對(duì)政府公信力的生成和維系提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”〔4〕。

首先，公眾對(duì)政府的預(yù)期變了，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，不再局限于政府滿足其基本需要，而是希望政府能夠?yàn)槠涓玫厣顒?chuàng)造條件；其二，公眾的需要不再是鐵板一塊，而是多元化了，公眾希望政府能夠滿足眾人多元化的需要。這種對(duì)政府預(yù)期的變化直接導(dǎo)致公眾在衡量政府的標(biāo)準(zhǔn)上的提升，一旦政府未能滿足公眾的這種預(yù)期，那么，政府公信力的弱化就是必然的。而現(xiàn)實(shí)的情況恰恰就是如此，我國政府在滿足公眾日益多元的物質(zhì)文化需要方面有些能力不逮，這就造成公眾預(yù)期與滿足之間的矛盾，而這種矛盾的外在表現(xiàn)形式就是政府公信力弱化。

其次，隨著我國公民意識(shí)的覺醒、文化水平的普遍提升尤其是獨(dú)立思考能力的提升以及信息技術(shù)的普及帶來的信息的迅速而廣泛的傳播，一方面使得公民本位、權(quán)利本位與政府中存在的官本位、權(quán)力本位之間產(chǎn)生矛盾沖突，公民權(quán)利訴求日益高漲與權(quán)利實(shí)現(xiàn)不暢之間的矛盾在某種程度上造成了政府公信力弱化；另一方面使得公民對(duì)政府行為的評(píng)價(jià)也更趨于多元和全面，對(duì)同一種政府行為會(huì)從不同的角度、不同的層面、不同的立場進(jìn)行評(píng)價(jià)，使得政府行為的利弊好壞全面的呈現(xiàn)在公眾面前，政府過往通過控制信息來塑造自己良好形象的時(shí)代一去不復(fù)返，這種對(duì)政府形象“高大上”的主觀預(yù)期與現(xiàn)實(shí)形象的差距，造成了政府公信力的部分弱化。

（二）政府自身原因

筆者認(rèn)為，政府公信力包括三個(gè)方面：“公”、“信”、“力”，政府公信力是“因公取信，因信而力”。在現(xiàn)代社會(huì)，公眾之所以愿意相信政府，就是因?yàn)檎恰肮钡模瑫r(shí)，政府也是“為公”的。而當(dāng)前政府公信力弱化，究其本質(zhì)就在于政府公的本性與為公之間出現(xiàn)了矛盾，矛盾的主要方面不在于政府“公”“不公”，而在于政府的所作所為是不是“為公”。這就是所謂的公器是公用還是私用的問題。如果將現(xiàn)存的法視為良法，那么，政府行為的不公就直接體現(xiàn)為政府權(quán)力運(yùn)行中對(duì)法律的忽視與違背，就是權(quán)大于法，就是不依法行政。從法治的視角來看，這種問題就表現(xiàn)為政府權(quán)力運(yùn)行中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和法律監(jiān)督疲軟、法律救濟(jì)低效上。總的來說，就是政府沒能做到依法行政。

有法不依是政府不守法的表現(xiàn)，政府要求公眾守法而自身不守法，這種行為直接戕害政府自身的公信力。當(dāng)前社會(huì)中存在許多權(quán)大于法、以權(quán)壓法現(xiàn)象，這些都是政府有法不依的表現(xiàn)。當(dāng)政府權(quán)力的運(yùn)行超出了法律的界限而且不能被有效制約的時(shí)候，良法所規(guī)定的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系都將受到不同程度的傷害，這種傷害往往就是對(duì)行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的傷害。當(dāng)人們認(rèn)為法律只是一種徒有其名的虛設(shè)而政府權(quán)力不能被法律有效制約時(shí)，法律所內(nèi)涵的科學(xué)、民主、公正、法治等等價(jià)值就將被否定。權(quán)力運(yùn)行的不可預(yù)期性和隨意性讓公眾對(duì)政府維護(hù)社會(huì)公平正義的期待下降，這種下降就體現(xiàn)為政府公信力的下降。

執(zhí)法不嚴(yán)是政府公務(wù)員執(zhí)行法律中存在的問題，執(zhí)法不嚴(yán)因?yàn)橛袚p政府公正的形象而造成政府公信力弱化。作為執(zhí)法者，最重要的一點(diǎn)就是能夠秉公執(zhí)行，尤其是在自由裁量權(quán)的行使過程中，要保持應(yīng)有的合理性和一貫性，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公平。但現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念不高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍沒有形成，行政執(zhí)法過程中的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、透明性、參與度、回應(yīng)度等等依然飽受詬病，這些無疑都減弱了公眾對(duì)政府的信任程度，從而弱化了政府公信力。

同樣地，政府權(quán)力沒能被依法有效監(jiān)督，尤其在最為關(guān)鍵的政府決策領(lǐng)域，決策程序不完善，公民依法參與決策沒有得到保障、決策反饋和追究沒有很好的落實(shí)，各種監(jiān)督主體不能依法實(shí)施對(duì)政府權(quán)力的有效監(jiān)督，從而導(dǎo)致公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)不能有效實(shí)現(xiàn)。不按法定程序進(jìn)行的的決策造成的決策失誤，將直接導(dǎo)致政府形象受損。而政府權(quán)力的濫用、錯(cuò)用導(dǎo)致的公眾利益受損等等都在一定程度上弱化了政府公信力。

四、提升政府公信力的路徑

（一）讓政府權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行

首先，政府決策要依法。提高政府公信力的根本在于政府權(quán)力要在法治的軌道上運(yùn)行，而“由于行政決策是行政權(quán)力最重要、最直接的體現(xiàn)形式”〔5〕，從這個(gè)意義上說，能否依法決策就成為了提升政府公信力的關(guān)鍵。依法決策，就是要求行政決策要在程序和內(nèi)容上都必須符合法律要求，不得與國家法律、法規(guī)和政令相抵觸。“在進(jìn)行行政決策過程中，無論是設(shè)定行政決策的目標(biāo)，還是擬定實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的行動(dòng)方案，都必須考慮到有關(guān)法律的限制性規(guī)定”〔5〕。 把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。在行政決策中，最重要的是能夠依法保證專家的咨詢權(quán)、公眾的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，這將無疑提高決策的科學(xué)性與民主性，有利于政府權(quán)力運(yùn)行的透明和公開程度，同時(shí)，提高了公眾對(duì)政府決策的信任程度，進(jìn)而提升了政府公信力。

其次，政府執(zhí)行要依法。要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，盡快落實(shí)“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”的行政執(zhí)法體制。第一，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究制，防止和克服地方及部門保護(hù)主義。第二，完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范與公眾切身利益相關(guān)的執(zhí)法行為。第三，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。在提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平的過程中提升政府公信力。

再次，政府要依法接受監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督的作用并非僅僅是保證政府權(quán)力的正常合理有效運(yùn)行，它的作用還在于，向社會(huì)傳遞一種信號(hào)，政府是可控的，因而是可信的。監(jiān)督主體是權(quán)威的，監(jiān)督過程是嚴(yán)密的，監(jiān)督效果是高效的，在這種監(jiān)督體系下，作為被監(jiān)督者的政府不會(huì)因?yàn)楸挥行ПO(jiān)督而失信于民，相反地，這樣的政府的所作所為恰恰是值得公眾信賴的。原因很簡單，在科學(xué)合理高效的監(jiān)督體系下的政府，不太可能存在權(quán)大于法、以權(quán)壓法、以權(quán)謀私、公器私用等現(xiàn)象。因此，要提升政府公信力，就應(yīng)當(dāng)自覺接受各類監(jiān)督主體全方位的監(jiān)督，當(dāng)政府能夠依法接受監(jiān)督時(shí)，政府作為一個(gè)整體的公信力必將得到提升。

最后，政府信息公開要依法。政府信息從公共性的角度來說，是公共信息，不是政府的私有信息。政府信息必須依法公開，必須堅(jiān)持“以公開為原則，不公開為例外”。 推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。政府信息公開有兩個(gè)方面的作用：其一，有助于讓權(quán)力的運(yùn)行暴露在陽光下，從而減少許多不正當(dāng)?shù)臋?quán)力運(yùn)用；其二，有助于消除公眾對(duì)政府因不了解而產(chǎn)生的隔膜，保障公眾的知情權(quán)，促進(jìn)公眾對(duì)政府的了解與信任。在政府信息公開方面，尤其要注意公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)的信息公開以及日常信息公開的廣度和深度，這兩者都關(guān)系到政府信息公開的成效，進(jìn)而到對(duì)政府公信力產(chǎn)生重要影響。

（二）依法保障公眾各方面權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

首先，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)將職能重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)職能上來。一方面，地方政府職能轉(zhuǎn)變，不僅有助于地方政府轉(zhuǎn)變行為方式，減少一些不必要的摩擦，從而減少弱化政府公信力的因素；另一方面，“由于各種公共服務(wù)與老百姓的日常生活聯(lián)系得更為緊密和直接，在這些方面的改進(jìn)也會(huì)更容易使民眾切身感受到進(jìn)步和變化”〔1〕，從而在增加民眾的滿意度的基礎(chǔ)上提升了政府公信力。為此，需要加強(qiáng)政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整，既不是盲目集權(quán)，也不是隨意分權(quán)，而是在科學(xué)合理界定各自關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效配置。保證財(cái)權(quán)與事責(zé)統(tǒng)一。同時(shí)，充分運(yùn)用市場機(jī)制與社會(huì)組織在社會(huì)治理和公眾需求滿足中的作用，加快構(gòu)建三方力量合理有效的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。

其次，樹立服務(wù)理念，提高服務(wù)能力。在社會(huì)公眾的需要越來越高且越來越多元、對(duì)政府的期待也越來越高的條件下，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身服務(wù)能力建設(shè)，努力滿足公眾合法合理的物質(zhì)文化需要。當(dāng)政府為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，并且促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，那么，在社會(huì)滿意度提升上去的時(shí)候，政府公信力必將迎來質(zhì)的飛躍。

再次，依法保障公民參與。公民參與是現(xiàn)代民主政治的必然要求，也是行政發(fā)展的必然選擇。政府公信力的強(qiáng)弱，歸根結(jié)底不是由政府說了算，而是由公眾說了算。政府公信力本質(zhì)上就是政府與公眾之間的一種關(guān)系。要公眾信任政府，雖然政府的所作所為具有決定性的作用，但是，同樣不能忽視，公眾的認(rèn)知也起到很關(guān)鍵的作用，只有政府“為公”的行為得到了公眾的認(rèn)識(shí)和認(rèn)可，才能最終轉(zhuǎn)化為政府的公信力，在這方面，與其通過文字圖表照片等等宣傳工具來塑造政府形象，倒不如通過公眾參與來真實(shí)體驗(yàn)政府過程，這種體驗(yàn)比單純的宣傳更能提升政府公信力。從這個(gè)角度說，公民參與對(duì)政府公信力的提升具有關(guān)鍵且直接的作用。但是，有一點(diǎn)需要明確，依法保障公民參與，不是說所有領(lǐng)域所有事項(xiàng)都要公民參與，而是要按照法律法規(guī)的規(guī)定，但凡是規(guī)定需要公民參與的事項(xiàng)，政府都應(yīng)不折不扣的執(zhí)行。這樣就能在民主與效率之間取得某種平衡。既保障了公民的參與權(quán)，讓公眾對(duì)政府更加了解和信任，同時(shí)也顧全了行政所必須的效率，進(jìn)而通過民主與效率的雙優(yōu)化提升了政府公信力。

總之，從法治視角來看，政府法治與政府公信力之間應(yīng)當(dāng)是一種正相關(guān)關(guān)系，法治政府建設(shè)與政府公信力提升具有某種程度的契合性，政府公信力根源于社會(huì)公眾對(duì)政府的信任，而這種信任的取得決定于政府權(quán)力的依法運(yùn)行。當(dāng)政府權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行并且能夠依法服務(wù)于公眾、滿足公眾日益提升的合理需求，保障公眾各方面合法利益的話，那么，政府公信力弱化的勢頭必將得到遏制，政府公信力對(duì)政府職能的履行必將發(fā)揮出更加強(qiáng)大的支撐作用，而政府職能的良好履行反過來又會(huì)提升了政府公信力，從而形成一種良性循環(huán)。這無論對(duì)于政府、對(duì)于公眾、對(duì)于國家都是一件善莫大焉的事。

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〔責(zé)任編輯：張平凡〕