本刊記者 徐 華

2015年9月1日， 交 通運輸部印發(fā)了《船舶與港口污染防治專項行動實施方案（2015 ～2020年）》（以下簡稱《實施方案》），制定了未來五年船舶與港口污染防治的時間表和路線圖?？梢钥闯?，這是繼國務(wù)院推出“氣十條”和“水十條”之后，交通運輸部推出的力度空前的“海陸空”全方位立體式的船舶港口防污治污的具體行動方案。那么，一直以來被冠以綠色運輸工具的船舶，緣何也對其緊鑼密鼓地展開了減排行動？對于這樣一份全面的治污方案，它的實施將產(chǎn)生哪些深遠影響？公眾對其出臺的背景與依據(jù)、具體措施，以及對相關(guān)行業(yè)的影響都給予了高度關(guān)注。

提前大考

曾幾何時，海濱城市帶給人們的集體記憶是“清風拂面，一塵不染”。然而，近年來，隨著我國一躍成為港口大國，一舉包攬了世界前十大港口吞吐量排行榜的大半席位，坐擁十幾個億噸大港，幾乎每一座海濱城市的背后都有一個龐大的港口。城市因港口而繁榮，然而，記憶中清冽的海風也被濁浪取代。那么，港口內(nèi)往來如織的船舶，是否是這股濁浪的始作俑者？

新年伊始，柴靜的紀錄片《穹頂之下》引用的一項來自自然資源保護協(xié)會2014年所公布的《中國船舶和港口空氣污染防治白皮書》數(shù)據(jù)顯示：“假設(shè)一艘中型到大型集裝箱船使用含硫量為35000ppm（3.5%）的船用燃料油，并以最大功率的70%行駛時，則其一天排放的PM2.5總量最多相當于我國50萬輛國IV貨車同一天的排放量?！币凰业扔?0萬輛？這一驚人的數(shù)據(jù)，瞬間將船舶減排問題推向了風口浪尖。那么，這一數(shù)據(jù)是否準確？船舶排放是否已經(jīng)成為港口城市空氣質(zhì)量的第一殺手？

交通運輸部水運科學院副總工程師彭傳圣認為，盡管水運與其它運輸方式相比較，具有節(jié)能環(huán)保的優(yōu)勢，但是隨著我國經(jīng)濟社會和國際貿(mào)易的高速發(fā)展，水運規(guī)模越來越大，船舶排放空氣污染物對環(huán)境空氣質(zhì)量的影響也越來越嚴重。據(jù)香港特區(qū)政府編制的《2012年度空氣污染物排放清單》表明，在香港特區(qū)管轄范圍內(nèi)公用發(fā)電、道路運輸、水上運輸、民用航空、其他燃料燃燒和非燃燒源等6個領(lǐng)域的空氣污染物排放總量中，船舶排放的二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物和細顆粒物均是香港相應(yīng)污染物排放的最大來源，分別占香港特區(qū)相應(yīng)污染物排放的50%、32%、37%和43%。與香港毗鄰的深圳數(shù)據(jù)也同樣驚人。根據(jù)深圳市人居委員會提供的數(shù)據(jù)，2013年進出深圳港口船舶排放二氧化硫16300t、氮氧化物19254t、細顆粒物1635t，分別占深圳市相應(yīng)污染物排放總量（含船舶）的66.1%、14.1%和5.8%。以點帶面，整個珠三角地區(qū)的情況可見一斑。再向北推至同樣繁忙的長三角地區(qū)，上海市環(huán)境監(jiān)測中心等單位所做的研究結(jié)果表明，2010年進出上海港船舶排放的二氧化硫、氮氧化物和細顆粒物對上海市空氣質(zhì)量的影響最為顯著，分別占上海市相應(yīng)污染物排放總量（含船舶）的12.0%、9.0%和5.3%。

2013年進出深圳港口船舶污染物排放總量占比

從這一組數(shù)據(jù)可以看出，船舶排放已經(jīng)不同程度，且不可避免地成為港口城市空氣的重大污染源，越往南越明顯，特別像香港和深圳這樣陸基污染少的港口城市，船舶帶來的大氣污染則更為凸顯。那么，是否到了應(yīng)該著手對船舶減排采取行動的時刻了呢？

事實上，發(fā)達國家治理空氣污染的道路是按照經(jīng)濟有效性和由易到難的原則鋪開的，從治理固定源（如工業(yè)、發(fā)電廠等）排放著手，待到采取了大多有效措施后，開始治理移動源（如機動車、船舶等）排放，在移動源排放治理過程中，也是先從治理可以相對有效控制的陸基移動排放源（如機動車）排放開始，待到采取了大多有效措施后，才開始治理船舶排放。從技術(shù)角度看，類比歐盟和美國強制使用硫含量上限10ppm的車用汽柴油的時間與采用各類強制性船舶排放控制政策措施時間的關(guān)系，可以確認我國當前已經(jīng)進入實施船舶排放控制的窗口期。

另外，今年4月，備受關(guān)注的、被稱為“水十條”的《水污染防治行動計劃》發(fā)布，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，從全面控制污染物排放等十個方面，加大水污染防治力度。“水十條”亦明確了各部門的任務(wù)，其中加強船舶港口污染控制、增強港口碼頭污染防治能力由交通運輸部牽頭。

不難看出，國家對于船舶的污染治理已經(jīng)進入了提前大考。

對癥下藥，海陸空立體防控

2015年8月29日新修訂的《大氣污染防治法》第六十四條規(guī)定：“國務(wù)院授權(quán)交通運輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區(qū)，進入排放控制區(qū)的船舶應(yīng)當符合船舶相關(guān)排放要求。”

一直以來，環(huán)保部的工作重點是陸上的固定排放污染源和車輛的排放，但近年來港口城市對于船舶排放的統(tǒng)計數(shù)據(jù)引起了環(huán)保部的重視，為促進整體減排取得實效，制定了船舶發(fā)動機的排放控制標準，主要控制國內(nèi)船舶的排放，正在進行第二次征求意見，其中對于船舶的排放做了很多嚴格的規(guī)定，主要是對于新船氮氧化物的控制，作為船用廢氣的排放標準，其中對于船用油也做了嚴格的規(guī)定，對于內(nèi)河船舶或進江船舶要求只能使用內(nèi)河普通柴油或含硫低于0.1%的餾分燃料油，將從2018年開始實施。今年5月，環(huán)保部又將內(nèi)河船用普通柴油的標準大幅度提高，與車用柴油的硫含量相同，現(xiàn)在硫含量控制標準是350ppm，即0.035%的硫含量，至2018年將提高到10ppm，即歐五的車用柴油標準，這也是環(huán)保部將過去控制車輛排放的經(jīng)驗向船舶推廣，對于船舶行業(yè)的影響是巨大的。內(nèi)河船舶的減排方案讓人們聯(lián)想到，對于沿海港口和遠洋船舶，到底需要怎樣一份環(huán)保答卷？

據(jù)悉，交通部門為此做了大量工作，先后在珠三角、長三角和渤海灣召開會議或開展調(diào)研，商議共同制定實施區(qū)域性特殊排放控制措施等一系列方案。這些方案，不但需要滿足環(huán)保部門的嚴格要求，還要保證船舶港口行業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展，特別是在當前水運行業(yè)不景氣、業(yè)績整體下滑的情況下，如果標準過高、企業(yè)無法執(zhí)行的話，那么，方案將如一紙空文。

為此，交通運輸部成立了專題研究工作組，結(jié)合水運行業(yè)特點及發(fā)展現(xiàn)狀，通過多輪現(xiàn)場和書面調(diào)研，經(jīng)過反復(fù)研究討論并廣泛征求行業(yè)內(nèi)外意見，最終于9月1日，印發(fā)了《船舶與港口污染防治專項行動實施方案（2015 ～2020年）》，提出了十一項重點任務(wù)，制定了未來一段時間水運領(lǐng)域污染防治的行動指南。可以看出，這是繼國務(wù)院推出《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2015〕12號）、“氣十條”《大氣污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2013〕37號）和“水十條”《水污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2015〕17號）之后，交通運輸部推出的力度空前的“海陸空”全方位立體式的船舶港口防污治污的具體行動方案。

所謂“?！?，是指針對海水污染的治理目標，方案要求“沿海和內(nèi)河港口、碼頭、裝卸站（以下簡稱港口）、船舶修造廠分別于2017年底前和2020年底前具備船舶含油污水、化學品洗艙水、生活污水和垃圾等接收能力，并做好與城市市政公共處理設(shè)施的銜接，全面實現(xiàn)船舶污染物按規(guī)定處置。按照新修訂的船舶污染物排放相關(guān)標準，2020年底前完成現(xiàn)有船舶的改造，經(jīng)改造仍不能達到要求的，限期予以淘汰?！彼^“陸”，是指主要港口100%的大型煤炭、礦石碼頭堆場建設(shè)防風抑塵設(shè)施或?qū)崿F(xiàn)封閉儲存。所謂“空”，是指“到2020年，珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶硫氧化物、氮氧化物、顆粒物與2015年相比分別下降65%、20%、30%；主要港口90%的港作船舶、公務(wù)船舶靠泊使用岸電，50 %的集裝箱、客滾和郵輪專業(yè)化碼頭具備向船舶供應(yīng)岸電的能力。”

阻力與動力

對于這樣一份全面的治污方案，業(yè)界對其出臺的背景與依據(jù)、具體措施給予高度關(guān)注的同時，更加關(guān)注其對相關(guān)行業(yè)會產(chǎn)生哪些影響？

《實施方案》提出了很多具體的減排方法，但無論老舊船舶的改造和淘汰，還是加裝LNG動力裝置，還是岸電設(shè)施的建設(shè)，都需要巨大的資金投入。這無疑對航運企業(yè)和港口企業(yè)帶來巨大的影響，特別是在當前市場不景氣的情況下。彭傳圣認為：“治理空氣污染是全社會都受益的事情，治理成本不應(yīng)僅由航運業(yè)承擔，當然也無法全部承擔，比如生產(chǎn)低硫油可能要投入幾百個億，但即便大型航企，剛剛扭虧為盈，每年也就盈利幾個億，是無論如何也無法承擔使用低硫油的全部成本的，必須靠社會力量共同投入才能有效促成相關(guān)要求的實施?！睂Υ?，《方案》提到了保障條款，并逐步完善支持政策。條款要求：“在充分利用好中央和地方已有相關(guān)資金支持政策的基礎(chǔ)上，各級交通運輸管理部門要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門加大政策與資金支持力度，力爭建立船舶與港口污染防治引導(dǎo)資金，不斷完善其他配套政策和激勵措施；港航企業(yè)要結(jié)合提質(zhì)增效升級，進一步加大對污染防治設(shè)施設(shè)備改造、配備的資金投入。”

環(huán)保方案的實施，往往會涉及到多個部門同時采取行動，只有協(xié)調(diào)一致，方能達到理想的效果。其實，在實際中，各個環(huán)節(jié)之間總會遇到“雞生蛋，還是蛋生雞”的問題。比如，液化天然氣（LNG）動力是減少船舶排放的一項有效措施，但在推廣過程中，船東普遍會反映，LNG加注站太少，即使船舶改造完成，也無用武之地。而負責加注站設(shè)立的石化部門卻認為沒有足夠的使用率，LNG加注站也是形同虛設(shè)。同樣的問題也存在于國內(nèi)低硫油的生產(chǎn)和使用這一對矛盾之中。使用低硫油是快速達到船舶減排的普遍做法，但我國卻由于低硫油的需求少，生產(chǎn)成本高，而造成至今幾乎沒有生產(chǎn)低硫油的能力，而船舶企業(yè)由于在國內(nèi)加不到低硫油，也只好選擇在國外加油。雙方不能協(xié)調(diào)一致，造成我國低硫油的供求市場雙雙不足的局面。那么，在《實施方案》中特別針對上述問題提出建立跨部門的協(xié)調(diào)機制。比如，第八條“協(xié)同推進接收處置設(shè)施建設(shè)，確保污染物有效處置”中提到，船舶在運營過程中會產(chǎn)生油污水、化學品洗艙水、生活污水、壓載水、垃圾等污染物，具有數(shù)量大、流動性強、涉及范圍廣等特點。這些污染物如未經(jīng)處理直接排放，將會對水體水質(zhì)產(chǎn)生較大影響。我國大部分港口碼頭按照國際公約和《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》等國內(nèi)法律法規(guī)要求建設(shè)了船舶油污水、船舶垃圾及化學品洗艙水等接收設(shè)施，但實際運行效果不佳。存在的主要問題包括內(nèi)河港口船舶污染物尤其是化學品洗艙水接收處置設(shè)施嚴重缺乏，已建的船舶污染物接收設(shè)施與市政公共處理設(shè)施銜接不暢，存在化學品洗艙水偷排、直排現(xiàn)象，船舶污染物接收單位操作不規(guī)范，船舶污染物接收處置監(jiān)管聯(lián)動機制尚未建立等。針對上述問題，《實施方案》提出，港口、船舶修造廠所在地交通運輸（港口）管理部門會同工信、環(huán)保、住建等部門在評估的基礎(chǔ)上編制完善接收、轉(zhuǎn)運及處置設(shè)施建設(shè)方案，推動港口、船舶修造廠加快建設(shè)船舶污染物接收設(shè)施，做好船港之間、港城之間污染物轉(zhuǎn)運、處置設(shè)施的銜接，提高污染物接收處置能力；同時建立船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運、處置監(jiān)管聯(lián)單制度，實現(xiàn)船舶污染物全過程可追溯，確保得到有效處置。

如果一旦設(shè)定排放控制區(qū)，則涉及到如何監(jiān)管的問題，以及低硫油在哪些結(jié)點開始使用等一些細節(jié)性的問題。使用低硫油和傳統(tǒng)燃油相比每噸油就差兩百美元，違法用油的利益很大，如果執(zhí)法不嚴，必然會使相關(guān)法規(guī)形同虛設(shè)，成為一紙空文，如何加強監(jiān)管，國外港口有很多經(jīng)驗，可以多借鑒。比如美國要求進入專屬經(jīng)濟區(qū)（200海里以內(nèi)）的船舶就要使用低硫油，到港時通過查閱船上的加油記錄、燃油使用記錄等來查驗是否符合這些規(guī)定，甚至可以查閱船上油溫的電腦記錄，并在航道上安裝氣體探測器，一旦發(fā)現(xiàn)不實記錄或違規(guī)使用燃油，將對船舶采取嚴厲的處罰措施。