吳明場

廣州作為國家中心城市，管理人口逾1600萬、經(jīng)濟(jì)總量超1.66萬億元，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、生態(tài)環(huán)保和民生事業(yè)等重大決策事項(xiàng)眾多，任何一項(xiàng)決策錯誤，均可能造成難以彌補(bǔ)的嚴(yán)重后果。近年來，廣州市先行先試，大膽探索， 通過規(guī)范完善重大行政決策程序，不斷提升政府決策法治化水平。

立法為決策法治化提供制度保障

廣州市先后出臺了一系列重大行政決策的程序規(guī)范。在制度方面，建立了行政決策的報告制度、民主協(xié)商制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、合法性審查制度、監(jiān)督制度。目前，廣州市重大行政決策程序制度以《廣州市政府工作規(guī)則》為主導(dǎo)，以政府規(guī)章《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》為核心，由《重大民生決策公眾征詢工作規(guī)定》《廣州市重大行政決策目錄管理試行辦法》等系列制度為配套，形成了程序完備的重大行政決策程序制度體系。同時，自覺接受廣州市人大對重大行政決策的監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。

合法性審查保證決策在法治軌道上進(jìn)行

廣州市一直高度重視依法決策，建立了以政府法制機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，政府法律咨詢專家、社會律師、專家學(xué)者深度參與的決策合法性審查機(jī)制。一是加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件的合法性審查。目前，市政府發(fā)布的規(guī)范性文件已100%經(jīng)過市政府法制機(jī)構(gòu)前置審查。所有提交政府常務(wù)會議審議的行政規(guī)范性文件，必須先經(jīng)市政府法制機(jī)構(gòu)合法性審查，否則，不予審議。二是加強(qiáng)對重大事項(xiàng)的合法性審查。市政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立法律事務(wù)處，專門負(fù)責(zé)集中處理市政府的重大決策事項(xiàng)。對涉及重大項(xiàng)目投資、國土資源利用、重大規(guī)劃調(diào)整、重大戰(zhàn)略部署等事項(xiàng)出具法律意見書，進(jìn)行合法性把關(guān)。三是加強(qiáng)對政府合同的合法性審查。2012年制定了《廣州市政府合同管理規(guī)定》，凡是市政府及其工作部門作為一方當(dāng)事人所訂立的涉及國有資產(chǎn)財(cái)政資金使用和自然資源公共資源利用的協(xié)議都需要在簽訂前由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查。四是注重運(yùn)用“外腦”，建立了政府法律咨詢專家和部門聘請常年法律顧問制度。制定《廣州市政府法律咨詢專家管理辦法》和《廣州市政府部門聘請常年法律顧問辦法》，充分發(fā)揮法律咨詢專家、社會律師在決策過程中的合法性論證作用。

公眾參與讓決策更合乎民心

2003年1月1日起施行的《廣州市政府信息公開規(guī)定》，率先在全國以政府規(guī)章形式明確打造公開、透明、陽光政府。2004年，在摩托車限行的決策前，召開市區(qū)摩托車限行方案聽證會，充分考慮民眾要求循序漸進(jìn)以及給予車主損失適當(dāng)補(bǔ)償?shù)群侠硪庖姡瑳Q策取得了良好社會效果。2009年，通過公眾的廣泛參與、與政府良性互動，促成政府對番禺垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的科學(xué)審慎決策。2010年，制定了《重大民生決策公眾征詢工作規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范重大民生決策公眾征詢工作。2012年開始，積極探索基層民主協(xié)商的新路徑，通過設(shè)立公眾咨詢監(jiān)督委員會，廣接民智，廣聚民心。目前，全市涉及教育、公共交通、“三舊”改造、自來水、污水處理等收費(fèi)和重大項(xiàng)目招投標(biāo)等關(guān)系到人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)，注重聽取社會各界的意見，保證決策順應(yīng)民意、合乎民心。

在加強(qiáng)公眾參與決策的同時，廣州市在重大行政決策中積極發(fā)揮專家的作用。2005年，建立了市政府決策咨詢專家?guī)?，提交市政府常?wù)會議討論的重大行政決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過專家論證。例如，在解決公共服務(wù)均等化民生問題、廣州空氣污染、舊城區(qū)和城中村改造、城市交通堵塞等問題上，堅(jiān)持先咨詢論證，再研究決策，充分發(fā)揮咨詢專家的作用和優(yōu)勢，做到集思廣益，避免和減少決策失誤與決策風(fēng)險。

兩次評估確保決策有效執(zhí)行

廣州市將決策風(fēng)險評估制度納入重大行政決策的必經(jīng)程序。例如，出臺《廣州市國有土地上房屋征收風(fēng)險評估試行辦法》，明確了實(shí)施風(fēng)險評估的責(zé)任主體、評估內(nèi)容和評估程序，特別是規(guī)定暫不具備實(shí)施條件的征收項(xiàng)目，在評估風(fēng)險預(yù)警評價建議轉(zhuǎn)化為可實(shí)施前，一律不予實(shí)施。在房屋征收與補(bǔ)償工作中，這一制度保障降低了群眾不理解、不支持甚至抵制的風(fēng)險。

決策后的跟蹤評估制度也是重要一環(huán)。2009年，廣州市曾決定停止所有戶外廣告的登記、續(xù)期和變更，將全市的戶外廣告點(diǎn)位設(shè)置使用權(quán)全部由城管部門組織拍賣，市政府收取拍賣所得40%的價款。實(shí)施后，經(jīng)評估，因規(guī)定不夠規(guī)范和合理，2010年實(shí)施的《廣州市戶外廣告和招牌設(shè)置管理辦法》中，修改和完善了原有規(guī)定，明確廣州市的公有物業(yè)應(yīng)以公開拍賣方式出讓其戶外廣告位置使用權(quán)。私有物業(yè)不經(jīng)拍賣，依程序直接申請?jiān)O(shè)置。《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》和《廣州市政府工作規(guī)則》明確要求行政決策，特別是重大行政決策，應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行評估，如果出現(xiàn)導(dǎo)致決策目標(biāo)全部或部分不能實(shí)現(xiàn)的情形的，決策執(zhí)行主辦部門應(yīng)當(dāng)提出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或修改決策內(nèi)容的建議，經(jīng)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

重大行政決策體系的建立運(yùn)行，有效推進(jìn)了廣州市各級政府討論決定重大事項(xiàng)工作的發(fā)展。市政府領(lǐng)導(dǎo)班子帶頭遵守有關(guān)決策要求，堅(jiān)持“四不決策”原則，即不經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查研究的不決策、不經(jīng)過科學(xué)論證的不決策、不符合決策程序的不決策、不符合法律法規(guī)的不決策，自覺接受各方面的監(jiān)督，為全市各級行政機(jī)關(guān)科學(xué)、民主、依法決策做出表率。通過實(shí)行科學(xué)、民主、依法決策，避免或減少了決策失誤，從源頭上消除或減少行政爭議，也增強(qiáng)了政府的依法行政能力。

（作者為廣州市人民政府法制辦公室黨組書記、主任）endprint