李　　竹

(北京市榮德律師事務所，北京 100195)

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黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉問題的調(diào)查與思考——基于對齊齊哈爾市的調(diào)研

李竹

(北京市榮德律師事務所，北京 100195)

摘要：黑龍江省耕地面積廣，土地承包經(jīng)營權流轉形式多樣?；诖?，對齊齊哈爾市當前土地承包經(jīng)營權流轉的基本問題進行問卷調(diào)研和訪談，重點分析土地取得、流轉和征收等環(huán)節(jié)，進而提出要完善和規(guī)范流轉形式，加強社會保障，維護農(nóng)民權利，因為這是未來解決土地流轉問題的關鍵。

關鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉；齊齊哈爾市；農(nóng)村社會保障

為了了解當前齊齊哈爾市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉狀況及其在流轉中涉及到的土地取得、調(diào)整；轉包、出租和征收中存在的問題，筆者于2013年7月至8月通過實地考察、訪談和問卷調(diào)查等方式，對齊齊哈爾市5個不同類型的村集體進行了調(diào)查。

調(diào)研點的選取主要分為近郊農(nóng)村、遠郊農(nóng)村等兩大組，并在其中對于經(jīng)濟水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展程度、土地有無被征收可能方面進行了篩選。調(diào)查問卷共涉及了土地承包經(jīng)營權流轉中的16個題目，并在訪談提綱中對于問卷中實際發(fā)生而未涉及到的問題進行了半開放的補充。本次調(diào)查研究共發(fā)放問卷130份，共回收有效問卷120份，并根據(jù)村干部、農(nóng)民群眾的訪談情況整理了相關訪談紀錄，了解了當前齊齊哈爾市在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉方面的基本情況，分析了目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉過程中存在的主要問題，并根據(jù)調(diào)研得出基本結論和建議，以期為未來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉機制的進一步完善提供意見。

一、調(diào)研的基本情況

(一)齊齊哈爾市概況

黑龍江省的農(nóng)地素有“黑土地”之稱，主要是由其平坦的地勢、肥沃的土地和日照采水等優(yōu)越的自然條件而得名，黑龍江省耕地面積共有960.1萬公頃，是全國耕地最多的省份[1]。齊齊哈爾市作為黑龍江的第二大城市，各個區(qū)縣的農(nóng)業(yè)機械化水平和糧食產(chǎn)量均位居全省前列。齊齊哈爾市現(xiàn)有125個鄉(xiāng)，1 263個村，家庭承包經(jīng)營855 641戶，家庭承包經(jīng)營的耕地25 073 979畝。2006年全市實行土地承包經(jīng)營權流轉133 050戶，占農(nóng)戶總數(shù)的15.5%，流轉土地面積為2 370 163畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的9.5%[2]。

(二)調(diào)查問卷和訪談記錄的分析

1.土地承包經(jīng)營權歸屬

“認為您現(xiàn)在所承包的耕地，最好應當歸誰所有——可以永久性買賣或者變更用途？”雖然在問卷的注釋中將“土地承包經(jīng)營權”和“農(nóng)村土地所有權”進行了區(qū)分，但是在對于承包權歸屬的回答時可以看出多數(shù)農(nóng)民對于承包經(jīng)營權和所有權的認識是存在模糊的。大部分的人選擇了應當歸自己所有，其次是國家所有和集體所有，分別為47%、36%和11%。并且在自己所有和國家所有的選擇時，也有一些農(nóng)民同時對于集體所有持不信任的態(tài)度。問卷中也設計了由國家和自己共同所有或者集體和自己共同所有的選項，但是僅有3%的農(nóng)民選擇了共同所有的模式，可見大多數(shù)的農(nóng)民認為“所有”的長期穩(wěn)定是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活的前提。

2.土地承包經(jīng)營權的調(diào)整

在二輪土地分包后，絕大多數(shù)的村集體始終堅持著“增人不增地，減人不減地”；“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權30年不變，生不添死不去”的政策。但是筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)的農(nóng)民認為30年絕對不變的政策不符合實際，而應當進行定期的微調(diào)。曾有村民敘述了兩個很極端的例子：“我們村1998年出生的，現(xiàn)在都沒地，能活到30歲也行，那29歲要死了呢？那就一輩子沒地？再一個就是我們村有個老人，剛分地就死了，兒子老早就進了城，戶上就他一個人，還每年轉包賺錢，沒天理?！笨梢姮F(xiàn)實中較為僵化的土地承包制度是難以滿足農(nóng)村的土地需求的。

(1)對于“出嫁女”和進城人員的土地承包經(jīng)營權問題。大部分的集體在戶口遷出集體后會將承包權回收，而也有一些村集體表示只要不“絕戶”，就不會將土地回收。

(2)對于1998年二輪承包后的“新生兒”問題。各調(diào)研村都表示沒有承包經(jīng)營的土地(其中一村集體目前全村無地的人口已經(jīng)達到了700人)。

(3)對于機動地的使用問題。近郊農(nóng)村的村集體已經(jīng)基本沒有機動地，而遠郊的純農(nóng)業(yè)村，機動地的比例也基本難以達到5%，基本較為零散，而且用來留作村集體的管理費和某些情況下完成上級安排的種植指標。

3.土地承包經(jīng)營權的流轉方式

所有的調(diào)研村都表示土地流轉是自愿的，流轉方式一般包括轉包、出租、互換、抵押和入股。

(1)轉包和出租。在各流轉方式中，轉包的比例超過了97%，并且農(nóng)民們表示其中包括之前在問卷中所涉及的“代耕”，因為代耕基本是以轉包的方式進行的。對于出租和轉包的區(qū)別，大部分農(nóng)民表示在于期限的長短，出租一般是3—5年，而轉包一般要長一些，但是也不會超過10年。

轉包的手續(xù)基本只有農(nóng)民之間自行簽訂的合同，也有親戚之間的轉包基于彼此信任并不簽訂合同，并不需要經(jīng)過村里的同意。也有一些村集體對于轉包的土地進行備案，即“臺賬”，其形式類似登記簿，在合同上載明兩家無疑議，簽名按印，由村里在上面寫明土地畝數(shù)，四邊界限，四鄰等自然情況，臺賬也非強制性的。對于到村里進行登記轉包的村民，多數(shù)是出于公證的考慮，以期在日后發(fā)生糾紛時由村集體進行調(diào)解甚至做證。雙方對于直補的分配一般會作為租金的影響因素而列入合同，但是關于補貼的問題一直是轉包引起糾紛的主要因素。

(2)抵押。土地承包經(jīng)營權的抵押一般分為兩種，一種類似與村民間的借貸，在無力償還時將自己的土地承包經(jīng)營權轉讓，以土地轉包的租金沖抵債款，此種抵押一般不經(jīng)過村集體；另一種是個人將土地承包經(jīng)營權抵押給農(nóng)村信用合作社或者銀行，此種抵押一般合作社會要求村集體出具一份證明，記載清楚土地的畝數(shù)四至等自然情況，當村民無法償還貸款時由合作社直接進行轉包，也不需要經(jīng)過村集體同意。

二、齊齊哈爾市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉存在的主要問題

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權分配后的調(diào)整需要

如前所述，由于“增人不增地，減人不減地”的政策理念影響，多年以來齊齊哈爾市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權已經(jīng)少有變化。調(diào)查中，有超過半數(shù)的農(nóng)民認為應當將30年的期限縮短，而進行定期較短期限的調(diào)整；也有村干部表示應當將土地調(diào)整的期限和基層民主換屆選舉的時間聯(lián)系起來，以防止在土地分配時行政權力和家族實力等因素對承包資格、土地等級等產(chǎn)生不良影響。

另外，由于齊齊哈爾市耕地的土質和產(chǎn)量較好，在一些村子甚至極少或沒有荒地，故此2002年《土地承包法》中第41條和第49條規(guī)定的三種“特殊情況下可以調(diào)整的規(guī)定”由于三種情況都較為少見基本難以得到實施。

(二)多樣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉形式的不均衡發(fā)展

除了如轉包之類的農(nóng)民間較為零散的承包經(jīng)營權流轉，入股合作社或公司、反租倒包等形式在齊齊哈爾市都有較多的實踐。黑龍江作為土地合作社模式的規(guī)模經(jīng)營形式發(fā)展最早的省份，多種形式的土地流轉已較為農(nóng)民所接受。

在訪談中發(fā)現(xiàn)，土地的“集中連片的流轉”[3]主要分為兩種，一種是有一定資產(chǎn)和勞動力的富裕農(nóng)民集中將幾塊鄰近的土地轉包過來進行規(guī)模種植和集中經(jīng)營；另一種是由較為成熟的農(nóng)業(yè)公司或者合作社進行轉包土地。據(jù)調(diào)查，某村共有3戶農(nóng)民進行規(guī)模經(jīng)營，除一家種植經(jīng)濟作物并有對口銷售合約的農(nóng)戶外，另外兩家都以失敗告終并無力償還銀行的借款只能以自己的承包地進行抵押；而有專業(yè)的農(nóng)業(yè)公司組織、農(nóng)民入股的企業(yè)目前都經(jīng)營狀況較好。

如何規(guī)范大規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)民的土地收益是目前需要解決的土地承包經(jīng)營權流轉的另一大問題。

(三)近郊農(nóng)村和遠郊農(nóng)村呈現(xiàn)明顯差異

由于近郊農(nóng)村進城務工人員較多，土地的轉包、宅基地的出租；土地被征收征用的情況都較為常見；承包地也基本被用來種植一些瓜果蔬菜之類用于進城銷售的作物，土地收益較高，在涉及到流轉問題時大多數(shù)人表示只要價格和政策合理愿意將土地轉讓，目前保留土地也多是為日后升值等原因。

而遠郊的純農(nóng)業(yè)村人口流動少，大部分農(nóng)民還保持著較為純粹的人地觀念——將土地視為自己生產(chǎn)生活的唯一保障；種植的作物也多為玉米、黃豆等糧食作物，土地轉包較近郊農(nóng)村要少，合同的簽訂量也較少。但是近郊較為特色的是將自己宅基地門前的“園子”(即自己門口小范圍的耕地，齊齊哈爾市農(nóng)村宅基地的建筑面積一般有300平米，蓋房后用不完的區(qū)域土質較好一般被用來種植自家食用的蔬菜)作為耕地出租，由于此范圍的土地不屬于承包土地范圍，出租一般由村民自行約定，流轉形式較為靈活。

正是基于以上原因，遠郊和近郊農(nóng)村在政策實施上并不應當采取完全相同的規(guī)定，而是應當與其現(xiàn)實狀況相符合。

(四)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉與農(nóng)村社會保障供求矛盾

黑龍江的人均土地面積為7.7畝[4]，轉包土地的收入由于該土地種植作物的品種和土地位置、土質等狀況略有不同，但是平均轉包土地的收入在200—300元每年，年租金的收益在1 500元左右。在對問題“何種情況會考慮轉包自己所有的土地時”排名前兩位的因素為“土地流轉收入較高”和“外出務工有穩(wěn)定前途時”。對于一般農(nóng)民來講，只要轉包的收入略低于自己耕種但是略高于雇人耕種的收益時，農(nóng)民很愿意將自己的承包地轉包而讓節(jié)約下來的勞動力進城務工或者進行其他的經(jīng)營。

由此可見，農(nóng)民流轉土地的主要動機和目的仍然是在生活有所保障的前提下考慮增加收入和提高生活質量的。

雖然黑龍江省的大部分地區(qū)已經(jīng)加入新農(nóng)村合作醫(yī)療保險，但是醫(yī)療費用較高、進城治病的醫(yī)療保險很多新農(nóng)合并不完全包含，醫(yī)療費用仍是農(nóng)民主要擔憂的一筆開銷。不同于城市居民，農(nóng)民沒有養(yǎng)老保險，土地收入是農(nóng)民生活的唯一保障，故此大部分的農(nóng)民表示不管如何流轉都不愿意將自己的土地承包經(jīng)營權轉讓，除非國家能有對于農(nóng)民其他的社會保障農(nóng)民生活?？梢娡晟妻r(nóng)民的社會保障才是進一步放開土地權利流轉必須要解決的問題。

三、齊齊哈爾市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉問題的解決和完善意見

(一)規(guī)范村集體的管理模式，維護農(nóng)民的話語權和參與權

1.規(guī)范村集體對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權管理混亂的狀況

由于2002年的《土地承包法》取消了除轉讓以外的流轉方式對于“經(jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定，各村集體對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的管理情況差異明顯。有的村集體堅持了“備案”的規(guī)定而設立了臺賬進行管理；而有一些村集體由于失去了批準權甚至完全對于農(nóng)民間土地的流轉沒有任何監(jiān)督。故而對于村集體的土地權利管理混亂的狀況應當進行進一步規(guī)范。

2.提高流轉主體基本對等的談判能力，防止村集體權力濫用

在對于近郊土地進行調(diào)研的過程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對于土地征收毫無話語權。村集體在和征收主體進行談判時也并不能充分地代表農(nóng)民的意愿，導致一些不必要的土地糾紛和農(nóng)民信訪問題。在此過程中應當進一步提高農(nóng)民的話語權和參與權，以使政策的制定和實施真正反映和體現(xiàn)人民的需要。

(二)規(guī)范流轉合同，排除非市場因素對于流轉的干涉

1.對于轉包、入股、抵押合同的規(guī)范

土地流轉最常見而有效的形式仍是轉包，所以對于轉包的規(guī)范就顯得尤為重要。雖然對于土地轉包合同的格式內(nèi)容一般地區(qū)都有明確規(guī)定，但是農(nóng)民間很少簽訂規(guī)范的合同甚至很多會基于信任而不簽訂合同。并且村集體目前對轉包僅存在備案的職能并且各地區(qū)管理不盡相同[5]，故此土地流轉中出現(xiàn)問題最多的仍然是在國家免除農(nóng)業(yè)稅和實施糧食補貼后土地升值收益的歸屬問題劃分，而這一問題是可以通過規(guī)范轉包合同進行解決的。其次，由于入股、抵押等流轉形式不斷增多，在對銀行、合作社入股抵押時通常有規(guī)范的合同和流程，但是個人間的流轉仍極不規(guī)范。

這些情況的存在對日后糾紛的解決和土地權利的保護是極為不利的，應當參照合作社已由的合同格式進行規(guī)范；請村集體公證或者備案也是一種很好的措施。

2.排除非市場因素對于流轉的干涉

由于齊齊哈爾尚未建立有效的農(nóng)地價格評估制度，只是對于各區(qū)各村的土地征收價格做了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，在土地面臨征收時存在面積測量作假和搶種等個別的違法現(xiàn)象；并且在土地征收的程序上存在一些瑕疵，容易被別有用心之人利用而產(chǎn)生不必要的矛盾。因而應當建立完善的農(nóng)地價格評估機制以保障流轉的自愿性和公正性。

(三)保護新生兒、出嫁女等主體的土地權利

由于土地承包經(jīng)營權二輪承包后堅持“增人不增地減人不減地”“生不添死不去”的原則，1998年后的大量農(nóng)村新生兒都沒有土地。另外，正如陳小君教授一直主張的“在土地權益方面，婦女取得承包地和男子享有同等的權利” 。現(xiàn)階段，一般的村集體都會在婦女出嫁后將土地回收，而其又無法在婆家取得承包地，這對婦女是極為不公平的。另外，對于土地承包經(jīng)營權的繼承、機動地的使用等問題也有待于進一步的完善。

(四)進一步完善農(nóng)村社會保障體系

解決土地承包經(jīng)營權流轉的關鍵在于農(nóng)村社會保障體系的完善，僅在土地不再是農(nóng)民唯一的生活保障時，放開經(jīng)營權的流轉才真正能夠成為可能。

截至2007年，全國大部分的省市已經(jīng)建立了農(nóng)村低保制度，但是由于低保制度受限于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展條件，各地區(qū)的農(nóng)村救助水平和標準、資金保障及其范圍都有較大差異[6]。其次，雖然在齊齊哈爾市新農(nóng)合已經(jīng)基本覆蓋了各區(qū)縣，但是由于其自愿參保的原則和基層財政支出的壓力，事實上新農(nóng)合對于農(nóng)民醫(yī)療的保障力度仍然較小，大病統(tǒng)籌的模式也并未在此區(qū)域貫徹開來。最后，由于農(nóng)村居民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的比例極少，而養(yǎng)老保險金也往往難以維系日常的生活開支，土地仍是農(nóng)民賴以維系的最后一道保障。在調(diào)查中也可以看出，隨著農(nóng)民的收入日漸提高，但是農(nóng)民仍然普遍認為有必要保留自己的土地。而更是有超過98%以上的受訪農(nóng)戶表示農(nóng)村也有必要建立和城市一樣的養(yǎng)老保險制度。

綜上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，才是解決土地承包經(jīng)營權流轉問題的關鍵所在。

四、結語

根據(jù)本次對齊齊哈爾市土地承包經(jīng)營權流轉的調(diào)查及相關學者對其他省市調(diào)研結論可見，黑龍江省的土地承包經(jīng)營權流轉從規(guī)范和流轉形式的多樣性上都是全國領先的，這和我們優(yōu)越的耕地條件和政府較好的農(nóng)業(yè)政策都是息息相關的。黑龍江省的農(nóng)民對于抵押和入股合作社方面的實踐和經(jīng)驗值得進一部分研究和推廣。另外，存在如村集體權限不規(guī)范、婦女權益保護欠缺和農(nóng)村社會保障不盡完善等全國性的問題，則期待法律和政策層面上進一步的完善。

參考文獻：

[1]陳小君.農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實考察與研究[M].北京：法制出版社，2010：70.

[2]石濱.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的現(xiàn)狀與對策[J].吉林農(nóng)業(yè)，2011，(5).

[3]陳小君.農(nóng)村土地法律制度研究[M].北京：中國政法大學出版社，2004：285.

[4]蔣曉玲.農(nóng)村土地使用權流轉法律問題研究[M].北京：法制出版社，2010：35.

[5]龔欣一，李麗純.長沙市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權調(diào)研與思考[J].湖北農(nóng)業(yè)科學，2012，(15).

[6]民政部政策研究室.中國農(nóng)村社會保障[M].北京：中國社會科學出版社，1999：63.

(責任編輯：陳樹)

中圖分類號：F311(235)

文獻標志碼：A

文章編號：1001-7836(2015)02-0184-03

作者簡介：李竹(1989—)，女，黑龍江齊齊哈爾人，實習律師，碩士研究生。

收稿日期：2014-12-06

doi:10.3969/j.issn.1001-7836.2015.02.073