吳士存

2014年11月，李克強總理在東亞領導人系列會議上指出，中國關于南海問題的“雙軌思路”已經明確，即有關爭議由直接當事國在尊重歷史事實和國際法基礎上，通過談判協商和平解決；南海和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同加以維持。中方的這一倡議得到有關各方高度關注與認可。

“雙軌思路”的提出標志著中方處理南海爭議的手法因應南海形勢新特點發(fā)生了務實調整，從完全拒絕在任何多邊場合討論南海問題轉向承認在有限多邊場合討論這一問題具有一定必然性。這既體現了中國政府政策的一致性和連續(xù)性，也不與東盟國家的態(tài)度和立場相抵觸。

南海問題已經演變?yōu)闋幎朔胶屠尕P方的復雜博弈，域外國家的過度介入成為南海爭議陷入僵局的根本原因。中國與東盟各國已經形成共識，即南海問題不是中國與東盟關系的全部?！半p軌思路”進一步明確了這一點，也厘清了爭端當事國和非爭端當事國各自的權利和義務，可以有效規(guī)避非爭端當事國卷入復雜領土主權爭議、被迫選邊站隊的情況，更能有效遏制部分爭端當事國借南海爭議綁架東盟進而影響中國與東盟總體關系的企圖。

“雙軌思路”的首要任務是維護地區(qū)和平穩(wěn)定。目前，隨著南海局勢的總體可控，落實“雙軌思路”已經提上日程。落實的關鍵在于按照2002年中國與東盟十國簽署的《南海各方行為宣言》精神，根據公認的國際法原則，推進協商談判，和平解決爭端。協商談判是當事國政府和公眾最易接受、引起震動最少也最具持久性的問題解決方式。回顧南海爭端產生以來的發(fā)展歷程，一個根本性的問題在于究竟是該由爭端當事國直接協商談判還是應訴諸第三方爭端解決機制？從國際實踐看，絕大多數陸地和海上邊界的劃定都是由當事國直接協商談判解決的，1970年美國與墨西哥劃定領海談判、1993年英國與美國（英屬安圭拉和美屬維爾京群島）劃界談判、2000年中越北部灣灣口內海域劃界談判就充分說明了這一點。

就具體操作而言，可考慮建立“雙軌思路”下的“第一軌”和“第二軌”協調機制，實現“雙軌”談判并行的局面。就是由爭端當事國組成“第一軌”、由中國與東盟國家共同組成“第二軌”，兩個軌道上的協商談判工作不僅并行不悖，而且可以相輔相成。目前，中國與東盟國家已在“第二軌”上就落實《南海各方行為宣言》建立起高官會和聯合工作組機制，迄今為止共舉辦了8次高官會、12次工作組會議，達成了許多共識。近年來“第一軌”的談判磋商進展緩慢，促進機制也較匱乏，直接當事國需盡快重啟談判磋商，彌補這一空白。

全面有效落實《南海各方行為宣言》，積極穩(wěn)妥推進“南海行為準則”磋商，為有效管控南海爭議提供制度化的保障，是中國與東盟各國為維護南海局勢穩(wěn)定、推動開展海上務實合作達成的重要共識。有關各方應加快“南海行為準則”磋商進程，爭取早日開花結果。國內外一些輿論認為中國在“南海行為準則”問題上的真實態(tài)度是拖下去、拖“黃”它，其實這是一種誤解或者蓄意歪曲。

落實“雙軌思路”的另一主要路徑是積極開展雙、多邊海上務實合作，這種合作能夠增進政治互信、擴大利益契合點，并為妥處爭議創(chuàng)造良好氛圍，為最終和平解決爭端、使南海成為和平合作之海所必不可少。作為海上爭議解決前的臨時性機制安排，共同開發(fā)是有關各方緩和爭端的有效方式，具備豐富的政治、法律內涵，也積累了不少國際實踐經驗。鑒于南海問題的長期性、復雜性特點，短期內徹底解決爭端恐不現實，但不管爭議能否最終化解，抓住建設“21世紀海上絲綢之路”的契機，用好“中國—東盟海上合作基金”，由易到難地推進中國—東盟海上務實合作，最終實現以油氣資源、漁業(yè)資源為主的共同開發(fā)與合作，仍不失為縮小分歧、管控摩擦、增進信任的有效途徑。

4月9日，中國外交部發(fā)言人首次就中方在南海進行島礁改擴建問題作出回應，指出在中方主權范圍內進行的有關工程主要用于民事目的，將建設包括避風、助航、搜救、海洋氣象觀測預報、漁業(yè)服務及行政管理等方面的功能和設施，為中國、周邊國家以及航行于南海的各國船只提供必要協助。各方應當注意到這一表態(tài)，認真思考其中蘊涵的合作可能。如果有關直接爭議方能夠在南海島礁上開展旅游、氣象等方面合作的試點，將對海上合作的整體推進產生積極影響。

（作者為中國南海研究院院長、外交部政策咨詢委員會委員）