任正紅

領事服務，貼心你我·系列之十

人民網(wǎng)4月10日發(fā)表的《也門撤僑見證大國能力與擔當》一文中寫道：“來自炮火硝煙中的一組數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)中國外交在關鍵時刻的考驗中交出的亮麗答卷：3月29日到4月6日，中國派出3艘軍艦，從也門撤出中國公民613人；同時，協(xié)助來自15個國家的共279名外國公民安全撤離?！?/p>

近些天來，國內(nèi)國際媒體紛紛報道了中國快速、成功地從也門撤僑之舉。3月28日，王毅外長在出席博鰲論壇期間接受媒體采訪時表示：“我們當然非常關心也門的局勢。實際上，我們在空襲發(fā)生的當天晚上就已經(jīng)啟動了外交部的應急機制?！?/p>

3月29日和30日，根據(jù)中國政府統(tǒng)一部署，在亞丁灣、索馬里海域執(zhí)行護航任務的由臨沂艦、濰坊艦和微山湖艦組成的中國人民解放軍海軍第十九批護航艦艇編隊，分兩批撤離了在也門的571名中國公民及8名中方聘用的羅馬尼亞、印度、埃及等國公民。4月2日，中國政府應有關國家請求，由中國海軍臨沂艦承載巴基斯坦等10個國家的225名公民自也門亞丁港平安駛抵吉布提。4月6日，中國軍艦承載24名在也門的中國公民、14名中國駐也門使館留守人員以及45名斯里蘭卡公民撤離；同時，協(xié)助索科特拉島上的幾名中國公民和1名日本公民撤離。

上述報道，引發(fā)了國內(nèi)外廣泛熱議。有分析認為，此次撤僑行動如此利索，說明中國海外撤僑機制已成熟，證明中國實力之強大。那么，從國際法上講，中國此次也門撤離行動的國際法依據(jù)是什么？是否屬于“領事保護”的職務范疇？

中國駐也門使領館實施領事保護職務有條約可依

領事保護，是指一國的外交或領事機構、外交或領事官員、外交或領事代表，在國際法許可的限度內(nèi)，應接受國主管當局通知或相關人員要求且當事人未明示不同意，根據(jù)派遣國法律規(guī)章及對外政策，在領事轄區(qū)內(nèi)或接受國同意的范圍內(nèi)，保護派遣國及其國民的權利和利益的行為。

執(zhí)行領事保護職務須把握兩個原則：一是“國籍原則”，系指受領事保護的對象必須具有派遣國的國籍；二是“用盡當?shù)鼐葷瓌t”，系指執(zhí)行領事保護職務的主體應當爭取得到駐在國行政或司法等權力機構的必要協(xié)助。

撤僑或撤離行動的目的，是一國政府為了避開某個國家或地區(qū)正在遭遇戰(zhàn)爭或自然災害等重大險情，從而保護本國公民的生命和財產(chǎn)安全，屬于領事保護的一種做法。目前，盡管國際社會尚未形成統(tǒng)一的“領事保護”概念，但1963年簽訂的《維也納領事關系公約》對“一國駐外使領館實施領事保護職務的主體性和領事保護的對象、內(nèi)容以及領事保護代理行為”等均有明確規(guī)定。

中國與也門都是公約當事國；同時，1990年簽訂的《中華人民共和國和阿拉伯也門共和國領事條約》中亦有“領事官員有權保護派遣國及其國民的權利和利益”等相關條款規(guī)定。也就是說，中國駐也門使領館實施領事保護職務是有國際公約和雙邊條約可依的。

中國駐也門使領館依條約屬于撤離行動的實施主體

《維也納領事關系公約》第3條“領事職務之行使”規(guī)定：“領事職務由領館行使之。此項職務亦得由使館依照本公約之規(guī)定行使之?！钡?條“領事職務”第1款規(guī)定：領事職務包括“于國際法許可之限度內(nèi)，在接受國內(nèi)保護派遣國及其國民——個人與法人——之利益”。據(jù)此，在這次也門撤離行動中，外交部、軍方等中國政府相關部門的統(tǒng)一部署起著決定性作用，中國駐也門使領館屬于執(zhí)行領事保護職務的實施主體。

今年1月底，也門胡塞武裝占領總統(tǒng)府并控制首都薩那。從那時起，中國駐也門使領館就與中國外交部領事保護中心等部門密切聯(lián)系并啟動了和在當?shù)刂袊竦?4小時通報聯(lián)絡機制，根據(jù)“國籍原則”，展開相關人員的國籍身份確認和調(diào)研可能的撤離方式途徑等前期工作。也門局勢驟緊的時期，中國駐也門使領館一直同中國政府相關部門保持緊密聯(lián)系，最后制定了一份從也門撤離人員的可行方案。

經(jīng)統(tǒng)計，除使領館人員外，在也門的中國公民主要是石油、基建、通信等領域的中資企業(yè)員工，還有數(shù)十名援也醫(yī)療隊成員及少量留學生和國內(nèi)媒體駐也記者。3月26日薩那空襲發(fā)生后，使領館第一時間啟動應急機制，及時通知分布在也門境內(nèi)十幾個地區(qū)的中國公民、中資機構及其人員按計劃有序撤離。

同時，中國駐也門使領館在外交部等中國政府相關部門統(tǒng)一指揮下，根據(jù)“用盡當?shù)鼐葷瓌t”事先做好也門政府部門的相關工作，并在此后的撤離過程中得到了也門政府軍方、內(nèi)政部等的積極配合，他們?yōu)橹袊窈椭袊桂^人員安全撤離提供了安全保障。

中國駐也門使領館依法可協(xié)助第三國實施撤離行動

《維也納領事關系公約》第8條“代表第三國執(zhí)行領事職務”規(guī)定：“經(jīng)適當通知接受國后，派遣國之一領館得代表第三國在接受國內(nèi)執(zhí)行領事職務，但以接受國不表反對為限?！庇纱瞬嘘P方面的請求，在中國政府統(tǒng)一部署及相關國家不表示反對的情況下，中國駐也門使領館有權力代表第三國執(zhí)行領事保護職務并實施撤離行動。

4月2日，應有關國家和當事人的請求，中國駐也門使領館及時組織了巴基斯坦（176人）、埃塞俄比亞（29人）、新加坡（5人）、意大利（3人）、德國（3人）、波蘭（4人）、愛爾蘭（1人）、英國（2人）、加拿大（1人）、也門（1人）等10個國家的225名公民搭乘臨沂艦，為中國海軍順利接應上述人員登艦并送達既定安全目的地提供了前提。據(jù)報道，外國公民登乘中國軍艦的時候，炮彈還在不停爆炸，其中一發(fā)炮彈就落到艦艇不遠處。正如中國駐也門大使田琦向媒體所表示的：“這一工作難度非常大，因為中國軍艦在港口停留的時間非常有限，須要做到軍艦靠港與人員集結登艦緊密銜接。”

而中國駐吉布提大使、吉布提外交部長、巴基斯坦駐埃塞俄比亞大使、埃塞俄比亞駐吉布提大使、德國駐吉布提大使等都到吉布提碼頭迎接，恰恰說明了中國駐也門使領館代表巴基斯坦等10個國家組織第三國公民撤離也門的上述做法符合有關各方意愿，符合國際法原則。

中國軍艦為也門撤離行動發(fā)揮了至關重要的作用

《維也納領事關系公約》第5條“領事職務”第13款規(guī)定：領事職務包括“執(zhí)行派遣國責成領館辦理而不為接受國法律規(guī)章所禁止、或不為接受國所反對、或派遣國與接受國間現(xiàn)行國際協(xié)定所訂明的其他職務”。據(jù)此，領事保護職務中撤僑行動的原因、規(guī)模和方式途徑，將根據(jù)有關國家的物質(zhì)條件和實際需求等時空轉(zhuǎn)換而發(fā)展變化。

自20世紀60年代至今，中國政府經(jīng)歷了從印度尼西亞大規(guī)模撤僑以及2011年的埃及、利比亞、日本撤僑等多次領事保護行動，每次行動的原因、規(guī)模和方式途徑都不盡相同。經(jīng)過對近年來中國政府實施撤離行動的梳理發(fā)現(xiàn)，當有關國家發(fā)生戰(zhàn)亂、社會動蕩、流行疾病、地震海嘯、反華排華等事件時，中國政府都有可能采取撤離行動以保護中國公民的生命財產(chǎn)安全，撤離的方式途徑以“2011年利比亞海陸空大撤離”最為多樣。

事實表明，中國海軍在此次也門撤離行動中發(fā)揮了至關重要的作用。這是中國軍艦第二次執(zhí)行海外撤僑任務，也是中國軍艦首次直接抵達港口執(zhí)行撤僑行動，同時還是中國軍艦首次實施撤離外國公民的國際救助行動。正如中國外交部領事司司長黃屏在4月9日的記者會上所述，這次從也門撤離中國公民是最揚眉吐氣的一次行動，中國護照的含金量，不僅是說走就走的出發(fā)，更是在危險的時候祖國可以帶你回家。

（作者為外交部領事司官員）