王芳

[摘 要]目前，我國(guó)科研項(xiàng)目立項(xiàng)審批領(lǐng)域的權(quán)力尋租現(xiàn)象比較嚴(yán)重，項(xiàng)目審批權(quán)缺乏有效的制約和監(jiān)督是其重要原因?？蒲许?xiàng)目審批權(quán)本身具有特殊性，比較可行的思路是在程序正義視角下，重點(diǎn)加強(qiáng)科研項(xiàng)目審批程序的法律規(guī)制。認(rèn)為建立和完善科研項(xiàng)目審批程序的制度應(yīng)該為審批公開(kāi)制度、利害關(guān)系人回避制度、不予批準(zhǔn)說(shuō)明理由制度、職能分離制度、禁止單方接觸制度和異議復(fù)審制度，以保障科研項(xiàng)目審批權(quán)得到有效制約和監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞]科研項(xiàng)目；審批權(quán)；程序正義；公開(kāi)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.17 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2015）01-0109-05

Abstract：Power rent-seeking in scientific research project approvals is rather serious now in China. The lack of effective restriction and supervision in the approvals of scientific research project is an important reason. As to the particularity of scientific research project approvals itself， more practical way is to focus on the legal regulating of the scientific research project examination and approval procedures in the perspective of procedural justice. In order to establish and perfect the relevant process systems of scientific research project approvals， the disclosure system of examination and approval， the avoidance system of interested party， the system of reason-giving， the system of functional separation， the system of prohibiting unilateral contact， and the system of objection review should be proposed.

Key words：scientific research project； approvals； procedural justice； information disclosure

目前，科研立項(xiàng)的級(jí)別和數(shù)量已成為眾多科研人員以及科研單位競(jìng)爭(zhēng)的主要目標(biāo)。因?yàn)樗粌H影響到科研人員的學(xué)術(shù)地位、職稱(chēng)評(píng)定和待遇升遷等，而且還是評(píng)價(jià)一個(gè)科研單位的科研實(shí)力、學(xué)術(shù)水平等的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)科研項(xiàng)目立項(xiàng)審批（指縱向科研項(xiàng)目立項(xiàng)審批，下同）領(lǐng)域的權(quán)力尋租現(xiàn)象比較嚴(yán)重，其中，科研項(xiàng)目審批權(quán)缺乏有效的制約和監(jiān)督是其重要原因。

2014年10月23日，中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督……努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)”“全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)……”

加強(qiáng)科研項(xiàng)目審批權(quán)的法律規(guī)制建設(shè)已經(jīng)刻不容緩，但不能忽視的是，科研項(xiàng)目審批權(quán)有其本身的特殊性。一方面，科研項(xiàng)目審批權(quán)的行使具有較大的自由裁量余地，更容易被濫用，監(jiān)督起來(lái)難度更大；另一方面，科研項(xiàng)目審批評(píng)審的學(xué)術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)。因此，很難從實(shí)體方面對(duì)科研項(xiàng)目審批權(quán)進(jìn)行規(guī)制。比較可行的思路是在程序正義視角下，重點(diǎn)加強(qiáng)科研項(xiàng)目審批程序的法律規(guī)制。

一、科研項(xiàng)目審批權(quán)的濫用

近年來(lái)，我們黨和政府高度重視科研工作，不斷加大對(duì)科研的資金投入，到2013年底，我國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)投入總額位居世界第2。近40年間，我國(guó)的財(cái)政科技投入增長(zhǎng)了近100倍。但遺憾的是，我國(guó)科研水平和巨額投入相比并不吻合，其中很重要的原因是我國(guó)科研項(xiàng)目立項(xiàng)審批方面存在很多問(wèn)題，權(quán)力尋租現(xiàn)象比較嚴(yán)重，很多科研項(xiàng)目審批不是以學(xué)術(shù)優(yōu)劣為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)立項(xiàng)，而是憑借關(guān)系。不公正的科研項(xiàng)目審批違反了課題制存在的本意，阻礙了科技的進(jìn)步。

在2012年6月27日召開(kāi)的第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告明確指出了國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的有關(guān)情況。截至2011年底，在審計(jì)調(diào)查的8個(gè)國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)中，有2個(gè)專(zhuān)項(xiàng)的134個(gè)“十一五”課題尚未驗(yàn)收，又被批準(zhǔn)或推薦為“十二五”滾動(dòng)支持課題。這不符合滾動(dòng)課題在已驗(yàn)收課題中擇優(yōu)確定的要求。不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在科研項(xiàng)目立項(xiàng)審批方面存在很多問(wèn)題。

首先，由于科研項(xiàng)目審批權(quán)缺少有效的法律規(guī)制，科研項(xiàng)目審批權(quán)很容易發(fā)生權(quán)力尋租。實(shí)踐中，科研部門(mén)管理人員對(duì)科研立項(xiàng)的結(jié)果往往有決定性作用?？蒲胁块T(mén)管理人員在組織編寫(xiě)課題指南、選擇評(píng)審專(zhuān)家、上會(huì)評(píng)審等很多環(huán)節(jié)對(duì)科研項(xiàng)目審批有很大的影響，有時(shí)甚至可以操縱審批過(guò)程和結(jié)果。例如為了爭(zhēng)得科研項(xiàng)目，有些申請(qǐng)者紛紛賄賂相關(guān)科研部門(mén)主管人員以及專(zhuān)家評(píng)委，跑項(xiàng)目拉關(guān)系好似已經(jīng)成了眾所周知的“潛規(guī)則”。其次，與科研立項(xiàng)腐敗應(yīng)運(yùn)而生的“科技中介”這些年比較火熱有關(guān)。這些“科技中介”大多是由從科研管理部門(mén)離職的工作人員成立的所謂“科技咨詢(xún)公司”，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)為項(xiàng)目申請(qǐng)者與科技部門(mén)之間的權(quán)錢(qián)交易牽線(xiàn)搭橋，從中獲取數(shù)目不菲的“中介費(fèi)”。 第三，近幾年來(lái)，在科研項(xiàng)目審批的領(lǐng)域出現(xiàn)了所謂的“項(xiàng)目老板”。這些“老板”先通過(guò)權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢(qián)交易等違法手段，從科研部門(mén)“跑”得項(xiàng)目，然后再將項(xiàng)目“分包”給其他科研人員，“老板”自己可謂是“名利雙收”。

針對(duì)我國(guó)科研基金分配體制存在的問(wèn)題，清華大學(xué)施一公與北京大學(xué)饒毅聯(lián)名在《SCIENCE》發(fā)文章指出，雖然我國(guó)研究經(jīng)費(fèi)以每年超過(guò)20%的比例增加，但并沒(méi)有對(duì)科研起到應(yīng)有的強(qiáng)大促進(jìn)作用?，F(xiàn)行的科研基金分配體制減緩了中國(guó)潛在的創(chuàng)新步伐。另?yè)?jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，2013年廣東科技行政系統(tǒng)腐敗涉案人數(shù)已逾50人，其中包括廣東省科技廳原“一把手”李興華和廣州市科信局原局長(zhǎng)謝學(xué)寧。發(fā)案集中在科技資金使用、分配等環(huán)節(jié)，這暴露出科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審批管理方面存在嚴(yán)重漏洞。一位教授說(shuō)：“雖然科技部門(mén)也設(shè)立項(xiàng)目審批的專(zhuān)家委員會(huì)，但是專(zhuān)家意見(jiàn)基本上是走過(guò)場(chǎng)，最終起決定作用的還是科技部門(mén)?！盵1]在這種體制下，很多科研人員并不是潛心做好研究，而是熱衷于和科研管理部門(mén)的官員和評(píng)委專(zhuān)家搞“公關(guān)”。中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕直言：“老師和下面的學(xué)生成天‘寫(xiě)本子、跑關(guān)系、申請(qǐng)錢(qián)，結(jié)果跑上了就休息了?！盵2]這種通過(guò)不正當(dāng)手段而獲得的項(xiàng)目立項(xiàng)，很多都是敷衍了事，最后又通過(guò)“公關(guān)”而順利結(jié)項(xiàng)。這不但敗壞了學(xué)術(shù)風(fēng)氣，而且嚴(yán)重浪費(fèi)了我國(guó)寶貴的科研資源，阻礙了真正的科研創(chuàng)新和科技發(fā)展。

二、科研項(xiàng)目審批權(quán)急需程序規(guī)制

我國(guó)科研項(xiàng)目審批領(lǐng)域之所以出現(xiàn)比較嚴(yán)重的權(quán)力尋租現(xiàn)象，很重要的原因在于科研項(xiàng)目審批權(quán)缺乏有效的制約和監(jiān)督。而美國(guó)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)和審查是非常嚴(yán)的，這可以世界上最大的醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)—美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院（NIH）為例。NIH一般是在廣泛競(jìng)爭(zhēng)、同行評(píng)議的基礎(chǔ)上，通過(guò)二級(jí)評(píng)審而擇優(yōu)立項(xiàng)，避免了人情和欺詐。目前，我國(guó)尚沒(méi)有建立統(tǒng)一的規(guī)范科研項(xiàng)目立項(xiàng)的程序立法。為了防止科研項(xiàng)目審批權(quán)的濫用，科研項(xiàng)目審批領(lǐng)域急需相應(yīng)的法律規(guī)制。鑒于科研項(xiàng)目審批權(quán)本身的特殊性，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)科研項(xiàng)目審批程序的法律規(guī)制。

（一）不受約束的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗

科研項(xiàng)目審批權(quán)是由行使公權(quán)力的組織行使，其目的是實(shí)現(xiàn)公共利益，屬于行政權(quán)的一種。如國(guó)家社科基金項(xiàng)目由全國(guó)社科規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組行使審批權(quán)，教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目由教育部行使審批權(quán)。

權(quán)力是一把雙刃劍，它在維護(hù)公益的同時(shí)，又有可能發(fā)生異化，變?yōu)檎茩?quán)者謀取私利的工具。另外，權(quán)力還具有天然擴(kuò)張的屬性，權(quán)力若不受約束便會(huì)無(wú)限制地不斷擴(kuò)張。不受約束的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。伯特蘭·羅素在《權(quán)力論》里認(rèn)為，權(quán)力是一種“必要的惡”，從積極方面看，它是組織社會(huì)、維持秩序、實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)不可缺少的手段；從消極方面講，它也是謀取不正當(dāng)利益、實(shí)施專(zhuān)制和暴政、發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的工具。因此，人們也力圖對(duì)它做出必要的規(guī)制。由于現(xiàn)行科研項(xiàng)目審批制度不完善，審批權(quán)缺乏有效的規(guī)制，科研項(xiàng)目審批權(quán)很容易發(fā)生權(quán)力尋租。要防止科研項(xiàng)目審批權(quán)的濫用，就要對(duì)科研項(xiàng)目審批權(quán)進(jìn)行有效的法律規(guī)制。

（二）現(xiàn)有科研項(xiàng)目審批的立法缺失

目前我國(guó)尚沒(méi)有一部統(tǒng)一的科研項(xiàng)目審批立法，只有國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)家自然科學(xué)基金條例》以及規(guī)章之下的規(guī)范性文件，并且，由于大多數(shù)規(guī)范性文件存在制定程序不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)的問(wèn)題，不能有效規(guī)制科研項(xiàng)目審批權(quán)。雖然《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》及其相關(guān)規(guī)定也有較多的規(guī)制審批權(quán)的制度，比如較為科學(xué)的匿名通訊評(píng)審、相對(duì)嚴(yán)格的會(huì)議評(píng)審、回避制度等，但對(duì)項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中的信息公開(kāi)缺乏明確規(guī)定，沒(méi)有異議復(fù)審機(jī)制[3]。而且，現(xiàn)有的《行政許可法》《科技進(jìn)步法》等都難以有效規(guī)制該類(lèi)審批行為。立法上的缺失，導(dǎo)致科研項(xiàng)目審批權(quán)沒(méi)有受到有效的規(guī)范和制約。

（三）科研項(xiàng)目審批權(quán)的特殊性

由于科研項(xiàng)目審批權(quán)的行使存在較大的自由裁量余地，而且，科研項(xiàng)目評(píng)審的學(xué)術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，很難從實(shí)體方面對(duì)科研項(xiàng)目審批權(quán)進(jìn)行規(guī)制。因此，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)科研項(xiàng)目審批的程序進(jìn)行控制。

英國(guó)貝寧勛爵在其《法律的正當(dāng)程序》一書(shū)中認(rèn)為，正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)。程序正義強(qiáng)調(diào)程序的正當(dāng)性，它是解決權(quán)益沖突時(shí)的重要考量。程序不僅僅是產(chǎn)生決定的機(jī)制，亦是其價(jià)值與功能的實(shí)現(xiàn)所必需的制度設(shè)計(jì)和前提要素[4]。程序一直被英美法系國(guó)家視為“法律的心臟”，美國(guó)最高法院大法官道格拉斯曾精辟地指出：“正是程序決定了法治與隨心所欲或反復(fù)無(wú)常的人治之間的大部分差異。堅(jiān)定地遵守嚴(yán)格的法律程序，是我們賴(lài)以實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等的主要保證?！彼酝ㄟ^(guò)保障程序正義，可以有效限制權(quán)力的恣意和濫用，使通過(guò)正當(dāng)程序所得出的結(jié)果更加合理、公正，進(jìn)而促進(jìn)實(shí)體正義。

貝勒斯說(shuō)，“倘若當(dāng)事者覺(jué)得用來(lái)作出判決的程序是不公正的，那么無(wú)論是在心理上還是在行動(dòng)上，他們都不太可能接受解決其爭(zhēng)執(zhí)的判決”[5]。一個(gè)完善的程序可以將錯(cuò)誤降到最低程度，通過(guò)程序的正當(dāng)性來(lái)保證結(jié)果的正確性。如果沒(méi)有程序的保障，實(shí)體正義很難得以實(shí)現(xiàn)。如果權(quán)力沒(méi)有法定程序的約束，權(quán)力失控和異化在所難免?？蒲许?xiàng)目審批權(quán)力的失控必然導(dǎo)致審批權(quán)力的異化，所以有必要建立和完善審批程序相關(guān)制度來(lái)規(guī)范科研項(xiàng)目審批權(quán)，并通過(guò)程序公正促進(jìn)實(shí)體公正，從而提高科研資源配置的公正性和有效性。

三、科研項(xiàng)目審批程序相關(guān)制度的建立和完善

政府失靈理論①證明，缺乏正當(dāng)程序約束的政府必然是腐敗的、低效率的和浪費(fèi)資源的。實(shí)體正義以程序正義作為前提和保障。沒(méi)有程序正義的保障，實(shí)體公正也很難實(shí)現(xiàn)。中共十八屆四次全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督……努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。……全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)……”

為了減少權(quán)力尋租，保障科研項(xiàng)目審批權(quán)的規(guī)范行使，我國(guó)應(yīng)該盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的科研項(xiàng)目管理法律，吸收《國(guó)家自然科學(xué)基金管理?xiàng)l例》《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》的合理內(nèi)容，通過(guò)構(gòu)建完善、嚴(yán)格的審批程序相關(guān)制度來(lái)規(guī)范科研項(xiàng)目審批權(quán)的運(yùn)行。另外，各地方、各部門(mén)可在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的配套實(shí)施條例，嚴(yán)格規(guī)定相應(yīng)的審批程序制度。

（一）科研項(xiàng)目審批公開(kāi)制度

“公平必須公開(kāi)地、在毫無(wú)疑問(wèn)地讓人們能夠看見(jiàn)的情況下實(shí)現(xiàn)。”[6]國(guó)家設(shè)立科研項(xiàng)目的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而這些項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來(lái)自國(guó)家財(cái)政，最終來(lái)自納稅人，所以理所當(dāng)然應(yīng)該接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，保障科研項(xiàng)目審批過(guò)程的公開(kāi)透明是防止科研項(xiàng)目審批權(quán)尋租的最有效的措施。通過(guò)公開(kāi)科研項(xiàng)目審批權(quán)行使的過(guò)程和結(jié)果，既可以保障公眾的知情權(quán)，又可以方便公眾對(duì)科研項(xiàng)目審批權(quán)的監(jiān)督，從而防止科研項(xiàng)目審批權(quán)被濫用。

雖然國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目等國(guó)家級(jí)項(xiàng)目的立項(xiàng)結(jié)果已經(jīng)做到公開(kāi)，但是很多地方的省級(jí)、廳級(jí)等科研項(xiàng)目并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)結(jié)果公開(kāi)。在很多項(xiàng)目審批中，申請(qǐng)人只能查到自己的申請(qǐng)是否被立項(xiàng)，而最后得以立項(xiàng)的具體名單并不公示。而且，尤其需要注意的是，科研項(xiàng)目審批權(quán)行使的過(guò)程沒(méi)有做到公開(kāi)。因此，公眾對(duì)項(xiàng)目審批立項(xiàng)的監(jiān)督難度很大，那些弄虛作假或者不符合立項(xiàng)條件的申請(qǐng)人很容易蒙混過(guò)關(guān)。2005年“漢芯”造假事件中，上海交通大學(xué)陳進(jìn)憑借造假的“漢芯一號(hào)”成功申請(qǐng)了數(shù)十個(gè)科研項(xiàng)目，騙取了上億元的科研經(jīng)費(fèi)。如果科研項(xiàng)目審批公開(kāi)制度落實(shí)到位，這樣的造假行為也許就不會(huì)屢屢得逞，對(duì)當(dāng)前重復(fù)申報(bào)課題的不良現(xiàn)象也定會(huì)有強(qiáng)有力的遏制作用，從而確?？蒲匈Y源得到有效利用。

所以審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將立項(xiàng)過(guò)程和結(jié)果中的有關(guān)審批信息（涉密信息除外）全部進(jìn)行公開(kāi)，并通過(guò)建立科研信息公開(kāi)平臺(tái)，在網(wǎng)上主動(dòng)公開(kāi)準(zhǔn)予立項(xiàng)的名單以及依申請(qǐng)公開(kāi)未獲立項(xiàng)的不予立項(xiàng)理由。

（二）利害關(guān)系人回避制度

在熟人社會(huì)的中國(guó)，師生關(guān)系、朋友關(guān)系、親戚關(guān)系等形成了一個(gè)個(gè)關(guān)系網(wǎng)，科研項(xiàng)目的審批很容易受這些熟人關(guān)系的左右，致使“人情腐敗”乃至權(quán)錢(qián)交易、權(quán)權(quán)交易等腐敗現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。項(xiàng)目指南制定者、評(píng)審者和申請(qǐng)者很有可能身份重合，出現(xiàn)“自己做自己的法官”的現(xiàn)象，這就需要構(gòu)建利害關(guān)系人回避制度。

回避制度是保障科研項(xiàng)目審批公正的客觀(guān)要求，每個(gè)申請(qǐng)人需要得到公正的對(duì)待。回避制度有利于避開(kāi)“利害關(guān)系”，防止因個(gè)人利益和親屬關(guān)系等因素對(duì)審批立項(xiàng)產(chǎn)生不良影響，從而保障程序公正，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正與程序公正的統(tǒng)一，并可以在很大程度上消除公眾對(duì)審批公正的疑慮。這就要求，凡是與申請(qǐng)人有利害關(guān)系的審批人員、專(zhuān)家評(píng)委等人員，應(yīng)主動(dòng)回避或應(yīng)申請(qǐng)回避，以最大程度上避免因參與審批而可能造成的偏見(jiàn)。如果屬于應(yīng)該主動(dòng)回避的情形而沒(méi)有回避，一經(jīng)查出，評(píng)審者應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。地方的科研項(xiàng)目應(yīng)該盡可能地實(shí)行異地評(píng)審，以保障評(píng)審的公平、公正。實(shí)踐中，有些地方科研項(xiàng)目實(shí)行異地評(píng)審效果很好，如濟(jì)南市科技計(jì)劃項(xiàng)目連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)異地評(píng)審，確保了評(píng)審的公正性。

（三）不予批準(zhǔn)說(shuō)明理由制度

眾所周知，任何人在受到不利影響之前都要被聽(tīng)取意見(jiàn)，這是自然正義的核心思想之一。說(shuō)明理由是公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其作出的不利于當(dāng)事人的決定而進(jìn)行的理由闡述， 有利于防止決定的專(zhuān)橫與任意，并能促使當(dāng)事人信服并接受。英國(guó)韋德教授認(rèn)為給予決定的理由是正常人的正義感所要求的，是所有對(duì)他人行使權(quán)力的人的一條健康的戒律[7]。一些學(xué)者甚至主張，為自己所作的決定說(shuō)明理由，是普通法上自然正義原則關(guān)于程序正義的第三條自然法則[8]。不予批準(zhǔn)說(shuō)明理由制度可以使審批機(jī)關(guān)自覺(jué)抑制其主觀(guān)任意或?yàn)E用權(quán)力，以防止審批權(quán)的草率行使，從而促進(jìn)合理、謹(jǐn)慎的審批程序。因此，對(duì)于沒(méi)有被立項(xiàng)的項(xiàng)目申請(qǐng)，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)附書(shū)面的說(shuō)明理由，清楚、詳細(xì)地說(shuō)明申請(qǐng)書(shū)存在的不足，使利害關(guān)系人和公眾更容易接受評(píng)審結(jié)果。

（四）職能分離制度

以權(quán)力約束權(quán)力是防止權(quán)力濫用的重要途徑。職能分離制度源于英美普通法中的自然公正原則，它要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其某些相關(guān)職能進(jìn)行分割，使之分屬于不同的機(jī)構(gòu)或不同的工作人員便于行使。其目的在于加強(qiáng)權(quán)力的相互制約，防止權(quán)力過(guò)于集中所造成的弊端。實(shí)踐中，有的科研項(xiàng)目審批機(jī)構(gòu)的權(quán)力過(guò)于集中，從立項(xiàng)、管理、結(jié)題等都由一個(gè)處室完成，很多情況下，最后能否立項(xiàng)由某個(gè)特定處室和分管領(lǐng)導(dǎo)決定，缺乏必要的分權(quán)與制衡，這就容易產(chǎn)生權(quán)力尋租。

職能分離制度要求科研項(xiàng)目的評(píng)審、決定、監(jiān)督等職能分屬于不同的人員行使，并盡可能吸收相關(guān)專(zhuān)家、同行參與評(píng)審，科研項(xiàng)目管理部門(mén)的工作人員一般只做組織和服務(wù)保障工作，不得左右評(píng)審結(jié)果。職能分離制度有利于權(quán)力受到相應(yīng)的制約和監(jiān)督，防止權(quán)力過(guò)于集中所造成的專(zhuān)制、偏私、濫用權(quán)力和腐敗等現(xiàn)象，從而保證審批決定的公正、準(zhǔn)確。

（五）禁止單方接觸制度

禁止單方接觸制度要求科研項(xiàng)目部門(mén)工作人員、專(zhuān)家評(píng)委等相關(guān)審批人員不得事先與申請(qǐng)人或其他利害關(guān)系人單獨(dú)接觸，以防止因進(jìn)行私下聯(lián)系而導(dǎo)致的權(quán)力尋租。

實(shí)踐中，一些項(xiàng)目申請(qǐng)者在得知評(píng)審人員名單后，通過(guò)拜訪(fǎng)、請(qǐng)教、打電話(huà)、發(fā)短信等方式聯(lián)系評(píng)審人，大搞暗箱操作，使科研項(xiàng)目審批失去了公正性，敗壞了學(xué)術(shù)風(fēng)氣。而“跑經(jīng)費(fèi)”現(xiàn)象在外國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)卻絕少發(fā)生，“因?yàn)榇蠹叶疾恍枰荜P(guān)系，評(píng)委你都不認(rèn)識(shí)，做工作也沒(méi)用。”香港高校教師申請(qǐng)基金項(xiàng)目是由香港本地、外國(guó)同行組成的國(guó)際小組來(lái)評(píng)審，這些成功經(jīng)驗(yàn)值得我們內(nèi)地借鑒[9]。

（六）異議復(fù)審制度

進(jìn)行科學(xué)研究是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，每個(gè)公民應(yīng)該有權(quán)平等地獲得科研項(xiàng)目。權(quán)力必須為權(quán)利服務(wù)，而不能反過(guò)來(lái)侵犯權(quán)利?！盁o(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，當(dāng)科研權(quán)利受到侵犯時(shí)，公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)獲得相應(yīng)的救濟(jì)。通過(guò)構(gòu)建異議復(fù)審制度，保障公眾的參與權(quán)。給當(dāng)事人和利害關(guān)系人提供救濟(jì)途徑，有利于項(xiàng)目申請(qǐng)人或其他公眾對(duì)審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)不符合條件的立項(xiàng)和違規(guī)的審批行為，消除偏私，防止審批權(quán)的濫用，促進(jìn)審批結(jié)果的客觀(guān)公正，從而保障當(dāng)事人和相關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

現(xiàn)行科研項(xiàng)目審批立法中，只有《國(guó)家自然科學(xué)基金管理?xiàng)l例》規(guī)定了異議復(fù)審程序，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了實(shí)踐的需要，異議復(fù)審制度需全面推行?？蒲许?xiàng)目審批初步結(jié)果出來(lái)之后應(yīng)及時(shí)公開(kāi)，申請(qǐng)人或其他公眾對(duì)審批結(jié)果有異議的，可以向相關(guān)審批部門(mén)提出復(fù)審的請(qǐng)求，而相關(guān)審批部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行復(fù)審。復(fù)審時(shí)，審批部門(mén)應(yīng)當(dāng)另行組織專(zhuān)家重點(diǎn)審查立項(xiàng)審批的程序問(wèn)題和實(shí)體問(wèn)題，并書(shū)面告知復(fù)審申請(qǐng)人，以避免異議復(fù)審流于形式。

四、結(jié)語(yǔ)

科研項(xiàng)目審批立項(xiàng)必須堅(jiān)持公正、公開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)的原則?？赏ㄟ^(guò)論證過(guò)程的公開(kāi)性、禁止單方接觸的原則、禁止財(cái)物交接和評(píng)審保密等相關(guān)機(jī)制的建設(shè)，充分體現(xiàn)和確保公開(kāi)、公正和公平的價(jià)值[10]?？上驳氖牵?014年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》，確立了以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、激勵(lì)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、監(jiān)管與服務(wù)并重、簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的改革思路。在充分尊重科研規(guī)律的前提下，加強(qiáng)科研項(xiàng)目審批權(quán)的程序規(guī)制，使審批權(quán)得到有效制約和監(jiān)督，這是抑制科研項(xiàng)目審批權(quán)尋租的重要途徑。另外，建立一套權(quán)責(zé)清晰的問(wèn)責(zé)機(jī)制也非常重要。

[參考文獻(xiàn)]

毛一竹.科研經(jīng)費(fèi)暗箱操作致腐敗叢生，廣東科技系統(tǒng)近50名官員落馬[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2014-07-03（5）.

何苗.科研經(jīng)費(fèi)“病灶”調(diào)查：異化的制度[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2014-07-07（5）.

黃先雄.論縱向科研項(xiàng)目審批行為的法律規(guī)制[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（1）：62.

謝佑平，賀賢文.量刑公正與程序規(guī)制[J].政治與法律，2009（9）：4.

孫笑俠.程序的法理[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2005：94-95.

彼得·斯坦，約翰·香德.西方社會(huì)的法律價(jià)值[M].王獻(xiàn)平，譯.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1989：97.

威廉·韋德.行政法[M].徐炳，等，譯.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997：193.

王錫鋅.行政程序理性原則論要[J].法商研究，2000（4）：21.

黃玉山.爭(zhēng)取科研經(jīng)費(fèi)不應(yīng)該變成“跑外交”[N].寧波日?qǐng)?bào)，2012-03-06（A11）.

楊建順.國(guó)家科研項(xiàng)目監(jiān)理的法學(xué)研究[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（1）：2.

[責(zé)任編輯 祁麗華]