溫振東

當(dāng)前食品安全監(jiān)管部門對食品的監(jiān)管主要分為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、生產(chǎn)、流通、餐飲，其中生產(chǎn)、流通、餐飲由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。目前，各環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門和科室按照本部門（科室）的職責(zé)出發(fā)實(shí)施管理，分段監(jiān)管體制致使環(huán)節(jié)之間配合不夠，環(huán)節(jié)銜接部分監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致監(jiān)管中存在一些不合理的地方。另外，食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管重點(diǎn)還基本局限于機(jī)構(gòu)改革前各部門的監(jiān)管思路，監(jiān)管制度未調(diào)整到位。本文主要對食品生產(chǎn)、流通、餐飲的食品安全監(jiān)管缺陷和有效監(jiān)管途徑進(jìn)行分析，以期給監(jiān)管部門帶來一些新的思路。

1 各環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管缺陷分析

1.1 生產(chǎn)環(huán)節(jié)：生產(chǎn)環(huán)節(jié)是食品安全的一個(gè)重要源頭。目前，監(jiān)管部門以現(xiàn)代化的食品生產(chǎn)監(jiān)管理念實(shí)施監(jiān)管，主要監(jiān)管對象為取得QS認(rèn)證和列入小作坊目錄的食品生產(chǎn)者，而難以正規(guī)化的傳統(tǒng)食品生產(chǎn)者以及處于分段分工不明確的食品生產(chǎn)者往往沒有合適的監(jiān)管制度和手段，使該類生產(chǎn)主體容易存在于監(jiān)管視野之外，成為食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的主要隱患。

1.2 餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)：機(jī)構(gòu)改革之前，餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的抽檢可分為理化指標(biāo)和微生物指標(biāo)這兩類抽檢。餐飲環(huán)節(jié)的食品來源主要是農(nóng)貿(mào)市場，難以通過監(jiān)管而提高理化指標(biāo)的食品安全水平，餐飲環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要是微生物污染，因此微生物指標(biāo)應(yīng)當(dāng)成為該環(huán)節(jié)的監(jiān)管重點(diǎn)。但監(jiān)管部門目前對餐飲環(huán)節(jié)的監(jiān)管主要是理化指標(biāo)和衛(wèi)生環(huán)境的監(jiān)管，微生物指標(biāo)并沒有成為主要的監(jiān)管內(nèi)容。

1.3 流通環(huán)節(jié)：流通環(huán)節(jié)作為食品經(jīng)營主體最廣泛的環(huán)節(jié)，在食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革之前，是投入監(jiān)管精力最多的環(huán)節(jié)，主要是通過建立索證索票臺賬和抽檢來實(shí)施監(jiān)管。但對于占比最大的個(gè)體經(jīng)營戶的監(jiān)管無明確法律依據(jù)，且很少有通過追根溯源達(dá)到食品安全有效監(jiān)管的案例，監(jiān)管效率較低。抽檢主要針對預(yù)包裝食品，實(shí)際上是食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸的監(jiān)管手段，最終落實(shí)點(diǎn)還是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。分段監(jiān)管機(jī)制的不合理在流通環(huán)節(jié)監(jiān)管中體現(xiàn)較明顯。

1.4 農(nóng)貿(mào)市場：農(nóng)貿(mào)市場并不是我國食品分段監(jiān)管中的一段，但這里把農(nóng)貿(mào)市場單獨(dú)作為一個(gè)環(huán)節(jié)，是考慮到農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)的食品流通量占食品整體消費(fèi)的比例最大，人們消費(fèi)的食品絕大部分來自于農(nóng)貿(mào)市場。目前，監(jiān)管部門對農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管主要是通過豬肉的索證索票、登記經(jīng)營戶進(jìn)貨渠道，以及食品快速檢測等手段實(shí)施。

2 食品安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的環(huán)節(jié)和監(jiān)管重點(diǎn)

食品安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的環(huán)節(jié)主要可分為兩類：農(nóng)產(chǎn)品的種養(yǎng)殖、食品加工（廣義），市場監(jiān)管局負(fù)責(zé)對食品加工（廣義）的監(jiān)管?？蓪⑹称芳庸ぃ◤V義）分為6大類，食品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)許可的食品加工小作坊、以批發(fā)為主未許可的食品加工小作坊、自產(chǎn)自銷的食品加工場所、流通過程中的微加工以及餐飲環(huán)節(jié)的食品加工。

總體來看，食品安全風(fēng)險(xiǎn)隨著食品加工規(guī)模的減小而增加。

（1）食品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量較少，但單體產(chǎn)量比較大，在食品行業(yè)中占據(jù)著重要作用，企業(yè)自身能力較強(qiáng)且管理體系比較完善，食品安全風(fēng)險(xiǎn)最低。

（2）經(jīng)許可的食品加工小作坊具有傳統(tǒng)性、區(qū)域性、工藝簡單等特點(diǎn)，如糧食加工品、豆制品、糕點(diǎn)、淀粉制品、蛋制品、食用植物油等行業(yè)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)較低。

（3）以批發(fā)為主未經(jīng)許可的可食品加工小作坊在我國還大量存在，其食品生產(chǎn)條件一般較差，管理人員的知識水平和食品安全意識較低，食品安全風(fēng)險(xiǎn)較高。

（4）自產(chǎn)自銷的食品加工場所一般分布在居民區(qū)內(nèi)，特別是在各農(nóng)貿(mào)市場周邊比較密集，該類食品加工有相當(dāng)部分未納入政府的監(jiān)管視線，并且有部分為獲得不正當(dāng)利益，違法違規(guī)從事食品生產(chǎn)加工，如雙氧水漂白熟食、工業(yè)用添加劑用于食品生產(chǎn)。雖然該類食品生產(chǎn)加工主體單體產(chǎn)量較小，但數(shù)量龐大，主要流入各類農(nóng)貿(mào)市場，產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的食品安全隱患。

（5）流通過程中的微加工。該類情形主要是指農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)各食品批發(fā)經(jīng)營戶為防腐增色而添加的各種食品添加劑和非食用物質(zhì)，一般是簡單的加工。如脫皮芋頭的生產(chǎn)，蔬菜用防腐劑的淋洗等等，從事該行業(yè)的一般為社會(huì)底層人群，文化水平較低，具有一定的盲目性，且該類加工的食品流通量最大，跟群眾生活緊密相關(guān)，但該類微加工比較容易識別且添加劑的種類較單一，產(chǎn)生的食品安全風(fēng)險(xiǎn)相對第4類較低。

（6）餐飲環(huán)節(jié)的食品加工，主要是指各類大、中、小型餐飲服務(wù)單位廚房中的食品加工行為，該部分的食品來源主要是各農(nóng)貿(mào)市場，在加工過程中除了食品佐料外，較少添加其它食品添加劑，因此食品安全風(fēng)險(xiǎn)較小，該部分食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要是微生物指標(biāo)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)一旦發(fā)生食品安全事故容易成為群體性事故，特別是中大型餐飲服務(wù)單位發(fā)生的事故容易問責(zé)，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)較高。

作為監(jiān)管部門，對風(fēng)險(xiǎn)高的行業(yè)應(yīng)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，通過上文分析，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在做好食品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)許可的食品加工小作坊等低風(fēng)險(xiǎn)食品企業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，做好以批發(fā)為主未經(jīng)許可的食品加工小作坊監(jiān)管制度的完善，重點(diǎn)加強(qiáng)自產(chǎn)自銷食品加工場所和流通過程中微加工的監(jiān)管。而對于餐飲服務(wù)來說，發(fā)生集體食品安全安全事故的概率相對較高，其風(fēng)險(xiǎn)集中在微生物方面，所以餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)對微生物指標(biāo)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管。

3 食品安全的有效監(jiān)管

3.1 從監(jiān)管手段角度考慮有效監(jiān)管，以監(jiān)管手段分類可將食品安全監(jiān)管主要分為食品生產(chǎn)經(jīng)營質(zhì)量控制的監(jiān)管、食品中添加劑的監(jiān)管以及微生物指標(biāo)的監(jiān)管。

對食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管主要可分為對其產(chǎn)品的抽檢和質(zhì)量控制情況的監(jiān)管，目前，監(jiān)管部門已建立比較完善的食品抽檢制度，且得到較好的落實(shí)。但質(zhì)量控制監(jiān)管還未落實(shí)到位，主要是因?yàn)楸O(jiān)管人員業(yè)務(wù)水平不均衡。因此當(dāng)前加強(qiáng)人員監(jiān)管水平的培養(yǎng)將有效的提高監(jiān)管部門的監(jiān)管能力。食品加工小作坊的監(jiān)管情況與食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管情況類似。

以批發(fā)為主未許可的食品加工小作坊，自產(chǎn)自銷的食品加工場所以及農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要是對食品中添加劑的監(jiān)管，主要通過檢查原材料、食品添加劑等現(xiàn)場檢查手段和實(shí)施抽檢的手段予以監(jiān)管，目前的食品抽檢制度存在覆蓋面低的問題，可以通過強(qiáng)化快速檢測能力來提高抽檢的覆蓋面和檢測項(xiàng)目，提升對該類食品生產(chǎn)主體的震懾力。

餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的食品安全主要問題是微生物指標(biāo)，對衛(wèi)生條件和致病菌的監(jiān)管比較有效。

3.2 對個(gè)別品種加強(qiáng)有效監(jiān)管。部分國家的食品監(jiān)管是分品種監(jiān)管，存在一定的合理性。近年來，食品監(jiān)管部門投入大量人力物力實(shí)施監(jiān)管，整體食品安全環(huán)境得到了一定提高，但是占比最高的小作坊食品和農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)的食品安全水平提升不明顯。各監(jiān)管部門也嘗試過各種手段，回顧近幾年的監(jiān)管，對個(gè)別品種的監(jiān)管效果比較好，能明顯提升個(gè)別品種的食品安全水平，比如豆芽內(nèi)的四環(huán)素、脫皮芋頭、面制食品中含鋁添加劑等食品經(jīng)過專項(xiàng)整治后，有了顯著的提高。這些食品均存在一個(gè)特點(diǎn)，就是當(dāng)?shù)厣a(chǎn)當(dāng)?shù)劁N售，且這類食品流通量較大，因此監(jiān)管部門著重加強(qiáng)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)當(dāng)?shù)劁N售食品的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)會(huì)取得明顯的效果。

3.3 從食品流通渠道角度考慮有效監(jiān)管。食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的食品一般通過超市等現(xiàn)代化場所流通，監(jiān)管已經(jīng)比較到位，但出問題往往影響面較大，檢測結(jié)果的追根溯源對該類食品生產(chǎn)主體具有較好的效果，需要監(jiān)管部門加強(qiáng)區(qū)域合作才能達(dá)到較好的監(jiān)管效果。風(fēng)險(xiǎn)較高的是以批發(fā)為主未經(jīng)許可的食品加工小作坊，自產(chǎn)自銷的食品加工場所、農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)的食品安全以及餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的食品大部分會(huì)經(jīng)過農(nóng)貿(mào)市場，因此農(nóng)貿(mào)市場作為各類食品的集散地，對其進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管會(huì)有較高的效率。

3.4 農(nóng)貿(mào)市場食品安全的有效監(jiān)管。農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)的經(jīng)營戶一般社會(huì)底層人群，在從事經(jīng)營銷售，行政處罰時(shí)難以執(zhí)行，且容易引發(fā)執(zhí)法矛盾。按照省政府提出的農(nóng)貿(mào)市場以政府主導(dǎo)，以國有菜市場為主，保證農(nóng)貿(mào)市場的“民生性、公益性、社會(huì)性”的原則，以農(nóng)貿(mào)市場舉辦者為食品安全管理的主體，通過攤位租賃合同、信用監(jiān)管等手段實(shí)施監(jiān)管，效率會(huì)比較高，因此政府要介入到市場的日常管理中，以政府的意志管理農(nóng)貿(mào)市場食品安全。這種監(jiān)管的有效性在香港得到了驗(yàn)證，監(jiān)管部門應(yīng)該借鑒這種監(jiān)管模式。另外快速檢測工作較適合農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管，快速大量的篩選不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，做簡單后續(xù)處理能有效的提高農(nóng)貿(mào)市場的食品安全。endprint