高山行，韓 晨

（西安交通大學管理學院，陜西西安 710049）

美國《孤兒藥法案》的變遷及啟示
——基于對中國生物醫(yī)藥產業(yè)的研究

高山行，韓 晨

（西安交通大學管理學院，陜西西安 710049）

運用制度理論和現(xiàn)象分析法，探討了美國《孤兒藥法案》形成以及頒布30余年的變遷，重點分析了其立法調整過程以及制度環(huán)境對生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的影響；認為其形成和變遷是一個三階段的社會化過程，與產業(yè)組織結構相適應的制度環(huán)境能夠有效促進產業(yè)發(fā)展；患者群體、聯(lián)邦政府和制藥企業(yè)分別在三個階段中扮演主導角色，文化－認知性要素、規(guī)制性要素和規(guī)范性要素分別在三個階段的變遷中起到推動作用；在結合中國實際的基礎上，提出有效促進中國生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的核心是，既要緊抓制度環(huán)境建設，完善規(guī)制性要素，發(fā)揮其對產業(yè)發(fā)展的法律支柱作用，還要強化文化－認知性要素，夯實其積累基礎并提前防范，關注規(guī)范性要素，以調控產業(yè)良性發(fā)展。

美國；孤兒藥法案；制度理論；現(xiàn)象分析法；中國生物醫(yī)藥產業(yè)

近年來，我國罕見病患者得到了越來越多的關注（如2014年流行的“冰桶挑戰(zhàn)賽”對于肌萎縮側索硬化癥①肌萎縮側索硬化癥發(fā)病率為十萬分之二到十萬分之五，和癌癥、艾滋病、白血病、類風濕一起被WTO列為全球五大絕癥?；颊叩年P注）。2013年，美國《孤兒藥法案》（Orphan Drug Act，以下簡稱《法案》）頒布和國家罕見病組織（National Organization for Rare Disorders，NORD）成立30周年。這30年來，《法案》取得了超乎預想的成就，帶來了四個方面的變化：一是孤兒藥的注冊申請數(shù)量大幅度提高，累計3 279種藥品獲得孤兒藥資格認定，489種孤兒藥成功上市［1］；二是孤兒藥成為“重磅炸彈”的潛力充分顯現(xiàn)；三是多國政府紛紛效仿美國以立法形式對孤兒藥加以促進，如歐盟、新加坡、日本、澳大利亞等；四是跨國公司加大了對孤兒藥的研發(fā)投入［2］。

本文通過對《法案》形成及演化的研究，探索在無法通過市場機制自行運轉、需要政府政策干預和制度設計來推動其運行的產業(yè)中，制度的形成和變遷過程，以期對我國生物醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展提供參考。

一、制度理論概述

制度理論強調制度對于組織決策和組織行為的影響。斯科特將制度定義為：為社會生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化－認知性要素，以及相關的活動和資源，由符號性要素、社會活動和物質資源構成的持久性的社會結構［3］。規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化－認知性要素構成了制度理論的三大支柱，它們以相互獨立或相互強化的方式，構成一個強有力的社會框架［3］。

三大支柱在制度變遷過程中所產生的影響是不同的。在不同的階段，三種要素的地位和作用是差異化的，且會發(fā)生變化［4］。制度理論存在于世界系統(tǒng)、社會、組織場域、組織種群、組織以及組織亞系統(tǒng)六大層面。不同層次的制度是相互影響，相互制約的。上一層次的制度提供了下一層次制度的發(fā)展背景，而后者也對上一層次的制度產生作用，塑造其生存背景［5］。因此，研究制度變遷有必要將研究構建在多個不同的層次上，對三大支柱和六大層次進行交叉研究。

美國具有清晰的制度體系和價值觀系統(tǒng)，而《法案》的變遷過程也是國家立法的縮影。因此，制度理論尤其適用于研究《法案》的變遷。本文研究的是《法案》在與制度環(huán)境相互作用中的變遷歷程以及制度理論視角下該變遷產生的原因。從范式選擇的兩條軸線來看，一方面，《法案》的變遷是被其內在秩序和規(guī)則所主導的，而不是雜亂無章、隨意劇烈的；另一方面，我們將《法案》變遷過程中各行為主體與三種關鍵制度因素相聯(lián)系，積極主動地從《法案》這個規(guī)則和社會實體的產生、保持和演變的討論中，提煉出有關內部秩序變遷的主觀思考。此外，《法案》變遷是一個復雜和具有多重面相的社會過程，與歷史和社會背景密切相關，且隨時間發(fā)生動態(tài)演進。因此，詮釋型范式最適用于本文的研究。

詮釋型范式中的現(xiàn)象分析法由伯格和盧克曼（Berger and Luckmann）［6］提出，強調主觀經驗是理解客觀現(xiàn)實的方式，通過對與主觀經驗相關的現(xiàn)象進行系統(tǒng)回顧和分析，以達到歸納出事物演變背后機制和原因的目的［7］。現(xiàn)象研究關注驅動因素、重大事件以及結果三部分，不受事物具體細節(jié)的拘束，因此特別適合面向復雜系統(tǒng)的研究。本文著眼于制度環(huán)境的發(fā)展和變化，以呈現(xiàn)、理解和歸納出《法案》的形成和變遷過程，因此適合采用現(xiàn)象分析法。我們首先對《法案》的內容和影響做簡要介紹；接下來將《法案》的演變劃分為三個階段，針對每一階段，采用現(xiàn)象分析法，歸納其變遷的驅動因素、重大事件以及結果；隨后應用制度理論，從聯(lián)邦政府、制藥企業(yè)和罕見病患者三級層面上，將變遷各階段的特征與制度理論的三種基礎要素相關聯(lián)，探討制度要素的演變及其作用；最后總結研究結果，并據(jù)此提出對于我國生物制藥產業(yè)發(fā)展的啟示。

本文用于分析的資料來源于：（1）1983年至2014年，美國食品和藥物管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）出臺的針對孤兒藥的相關政策和文件；（2）醫(yī)療健康調研公司（EvaluatePharma）發(fā)布的2013和2014年孤兒藥報告；（3）鄧克爾（Dunkle）所著的《孤兒藥法案》30年回顧［8］；（4）全球法律信息數(shù)據(jù)庫（Lexis．com）中包含的有關美國孤兒藥的法規(guī)、案例、論文和著作等。多種資料來源相互補充相互驗證，以確保資料的準確性和可靠性。

二、美國《孤兒藥法案》的變遷歷程

孤兒藥（orphan drugs）是指用于預防、治療、診斷罕見病的藥物、疫苗、診斷試劑、醫(yī)療器械等［9］。目前已發(fā)現(xiàn)的罕見病多達6 000到7 000種，占人類疾病總數(shù)的10%［10］。孤兒藥問題最早起源于美國。20世紀70年代，由于孤兒藥市場需求小、研發(fā)成本高，制藥企業(yè)往往難以通過市場機制收回成本，導致制藥企業(yè)研發(fā)積極性低，即使有新的藥物研制出來，也不愿意將其投放市場。為了鼓勵企業(yè)投資研發(fā)和生產，1983年1月4日，美國總統(tǒng)里根簽署《法案》，開創(chuàng)了孤兒藥由政府支持的先河，成為美國罕見病用藥方面的基礎性法律。

《法案》規(guī)定，藥物目標患者總數(shù)小于20萬人的藥物為孤兒藥［11］。美國政府采取多種法律手段激勵企業(yè)研發(fā)：基金資助；協(xié)議幫助；課稅扣除；7年市場壟斷權；開放性協(xié)議；快速審批通道等。這些政策激勵收獲頗豐。美國食品和藥物管理局數(shù)據(jù)庫中孤兒藥身份認定和上市的數(shù)據(jù)顯示：截止目前，累計489種孤兒藥品種獲得批準；而在1983年《法案》頒布以前，僅有38種孤兒藥通過審批。圖1顯示1983年到2014年獲得身份認定和成功上市的孤兒藥數(shù)量①數(shù)據(jù)來源：美國食品和藥物管理局孤兒藥審批數(shù)據(jù)庫。http：／／www．accessdata．fda．gov／scripts／opdlisting／oopd／index．cfm．［1］，圖2顯示2000年至2020年孤兒藥銷售額以及孤兒藥占處方藥銷售額的比例（2014年后為預測值）②數(shù)據(jù)來源：醫(yī)療健康調研公司（EvaluatePharma）2014年孤兒藥研究報告。http：／／info．evaluategroup．com／rs／evaluatepharmaltd／images／2014OD．pdf．［12］。

根據(jù)聯(lián)邦政府、制藥企業(yè)以及罕見病患者群體在孤兒藥立法的形成和發(fā)展中所扮演的角色不同，我們將《法案》變遷的歷程分為三個階段，其中一些里程碑事件歸納見表1。

圖1 1983－2014年美國孤兒藥的上市和身份認定情況

（一）第一階段：1983年以前

在這一階段，通過立法手段推動孤兒藥研發(fā)以解決孤兒藥短缺問題的思想處于萌芽階段，患者群體以各種方式推進將孤兒藥納入立法范疇的進程。

《法案》的建立是一個自下而上的過程，政府公職人員、民眾、媒體都參與其中。早在20世紀70年代，美國國立衛(wèi)生研究院和美國食品和藥物管理局（FDA）就已經意識到鼓勵孤兒藥研發(fā)需要系統(tǒng)化有組織的協(xié)同行動。但真正驅動孤兒藥法案產生的是兩起孤兒藥短缺事件。

圖2 2000－2020年全球孤兒藥銷售額及其占處方藥銷售額的比例

表1 美國孤兒藥法律體系形成史

1．驅動因素。1979年6月，美國食品和藥物管理局（FDA）布報告呼吁政府、企業(yè)和公眾關注目標患者數(shù)量極少的藥品的研發(fā)和生產問題。與此同時，圖雷特綜合征和亨丁頓舞蹈癥患者因藥品短缺，向美國當時的貿易與能源委員會健康與環(huán)境分會主席韋克斯曼（Waxman）和堪薩斯州的參議員卡斯鮑姆（Kassebaum）尋求幫助。這兩起藥品短缺事件觸發(fā)了《法案》的建立，使政府決定正視孤兒藥市場狀況。

2．重大事件。1980年6月，韋克斯曼（Waxman）舉行面向罕見病群體的聽證會，隨后對制藥企業(yè)、聯(lián)邦政府及其研究機構、食品和藥物管理局（FDA）、科研院所等進行大規(guī)模市場調查。結果顯示，當時共有134個孤兒藥品種，其中47個品種被聯(lián)邦政府批準，而僅有10個品種得以上市；非專利孤兒藥無法獲利；孤兒藥的臨床試驗難度巨大［13］。韋克斯曼（Waxman）于1981年起草了促進孤兒藥研發(fā)的草案（立法草案編號：H．R．5238），熱播節(jié)目“昆西（Quincy ME）”中罕見病患者的演出對該《法案》的通過起到很大的推動作用。國家罕見疾病組織等社會組織對此進行了廣泛宣傳，最終《法案》于1983年1月4日通過。此外，為了促進罕見病的基礎研究，食品和藥物管理局（FDA）于1982年設立孤兒藥研發(fā)辦公室，統(tǒng)籌安排全國范圍的孤兒藥研發(fā)認定工作。

3．結果。孤兒藥研發(fā)辦公室的設立以及《法案》的正式出臺，標志著全美范圍內孤兒藥和罕見病立法制度的建立。但是當時《法案》的內容極其簡單：只針對少數(shù)疾病（例如亨廷頓綜合征、魯·賈里格綜合征等），并不能完全涵蓋孤兒藥和罕見病的范疇；僅包括兩條激勵條款（臨床試驗可獲得聯(lián)邦資助，自孤兒藥資格獲批之日起企業(yè)即擁有7年市場專營權）。

（二）第二階段：1983年至1989年

聯(lián)邦政府于1984年以后對《法案》進行多次修訂。1990年以前，僅僅是針對《法案》疏漏之處的修訂，目的是使《法案》更加完善，以更好地激勵企業(yè)的積極性；而1990年以后，《法案》可能被濫用的風險逐步得到認可。期間舉行多次聽證會，試圖解決企業(yè)對于孤兒藥定價過高的問題，雖然未曾通過，但卻給《法案》的修訂敲響了警鐘。因此，以1990年第一次探討高價孤兒藥問題的聽證會為界，1984至1989年為法案修訂的第二階段，1990年后為第三階段。

1．驅動因素。第二階段是法案修訂的關鍵階段，法案出臺后所暴露出來的兩大問題促使聯(lián)邦政府對法案不斷修訂和完善。第一，《法案》對于孤兒藥和罕見病的認定標準不夠完善。1983年法案對孤兒藥的認定標準是經濟指標。制藥企業(yè)只要提供證據(jù)證明某種藥品的收益遠小于其研發(fā)成本，通過美國食品和藥物管理局審核后，無論其目標人群規(guī)模如何，企業(yè)都可獲得資金資助和7年市場專營權。這一經濟標準對食品和藥物管理局和制藥企業(yè)的藥品評估和統(tǒng)計構成了挑戰(zhàn)，也造成了不必要的人員浪費。第二，孤兒藥7年市場專營權與藥品專利期不相容。1983年《法案》僅對《法案》生效前無法取得專利的孤兒藥提供7年市場專營權，但是對于部分已經申請了專利的孤兒藥，由于研發(fā)周期長，其專利在上市后不久甚至上市前就會失效，造成企業(yè)收益仍不能抵消其研發(fā)開支。

2．重大事件。1984年初，赫氏（Hatch）建議對罕見病設定人群規(guī)模限制。同年3月在華盛頓舉行關于此修正案的聽證會，美國食品和藥物管理局與國家罕見疾病組織進行了激勵討論；隨后10月，《法案1984》（編號：公共法98～551）正式出臺，將罕見病的規(guī)模定為不足20萬。1985年5月孤兒藥法案修訂案（H．R．2290）對于全部孤兒藥提供7年的市場專營權，無論專利狀態(tài)。1988年，孤兒藥必須先由企業(yè)按標準申請并獲得孤兒藥身份認定，才可以獲批上市，并且在原有藥品范圍外，納入了生物制品、醫(yī)療器械和醫(yī)用食品，擴大了孤兒藥的范疇。

3．結果。經過多次修訂，《法案》基本得到固定，其內容和條款能夠保證制藥企業(yè)研發(fā)和生產孤兒藥有利可圖，極大地促進了企業(yè)的研發(fā)積極性，確保了罕見病患者有藥可醫(yī)。

（三）第三階段：1990年以后

在繼續(xù)完善立法條款的同時，聯(lián)邦政府和患者對《法案》可能被濫用的風險得到初步理性認識，試圖對《法案》中可能被濫用的條款進行修訂，從而限制制藥企業(yè)因處于壟斷地位、對孤兒藥定價過高而獲得超額收益。

1．驅動因素。第一，《法案》給予制藥企業(yè)7年市場專營權，卻沒有對孤兒藥定價做出限制，造成了壟斷。例如有些銷量不大的藥物卻因為市場獨占，企業(yè)可以把其價格定得很高，企業(yè)的實際收益遠遠大于其研發(fā)投入。比如生長激素，每個病人的花銷在1到3萬美元之間，年銷售額高接近2億美元，而實際研發(fā)費用只有兩三千萬。第二，有的藥物對多種罕見病起作用，實際銷量并不小，但依舊被認定為孤兒藥，享受高額研發(fā)補貼和市場專營權，企業(yè)實際上還是獲得了超額收益。第三，還有一些疾病初期滿足罕見病的人群規(guī)模，后來隨著人數(shù)越來越多，其實早已不再是罕見?。ㄗ畹湫偷木褪前滩。恰斗ò浮穮s沒有據(jù)此做出調整，依然認定該藥物為孤兒藥，這遠遠與《法案》設立的初衷相悖。

2．重大事件。1990至1994年在美國舉行多次聽證會，探討如何評估和控制高價孤兒藥問題。聯(lián)邦政府、制藥企業(yè)、罕見病患者三方均出席并參與。

1990年2月的聽證會著重討論：（1）法案是否造成了不必要的壟斷；（2）艾滋病患者數(shù)量已經超限，抗艾藥是否應該被排除出孤兒藥的范圍。韋克斯曼（Waxman）認為，防止壟斷的措施之一是讓生產相似孤兒藥的企業(yè)共享7年市場專營權。但此提議被喬治·布什總統(tǒng)以監(jiān)管和實施太困難、企業(yè)既得利益受到侵犯、企業(yè)積極性受到打擊為由拒絕。1992年3月的兩次聽證會中，多名議員認為法案已經妨礙了良性市場競爭，建議收回累積銷售額超過2億美元的藥品的市場專營權。1994年6月的聽證會進一步探討了該問題但卻一直未通過。

然而，持續(xù)完善《法案》的相關提議均得到了通過。1991年《法案》增加了新申請的藥物與已經上市的適用于同一罕見病的藥品相比，除非其被證明更加有效，美國食品和藥物管理局才會認定其孤兒藥資格，消除了企業(yè)對搭便車者的防備，促進了藥品創(chuàng)新①這一修訂的起源是基因泰克（Genentech）和禮來（Eli Lilly）關于兒童生長激素補充劑的爭執(zhí)。基因泰克（Genentech）首先研發(fā)出治療兒童生長激素缺乏的由191個氨基酸序列構成的大分子結構，獲得了美國食品和藥物管理局（FDA）的孤兒藥資格認定，并享有7年市場專營權。隨后禮來（Eli Lilly）也研發(fā)出了治療同樣疾病的藥物，所不同的是其分子結構包含192個氨基酸序列，同樣獲得了孤兒藥資格認定和市場專營權。基因泰克（Genentech）認為兩種分子結構并無大的區(qū)別，其實多增加的那個氨基酸對于疾病的治療并無效果，禮來（Eli Lilly）存在搭便車之嫌?；蛱┛耍℅enentech）多次就此提起訴訟，但均以失敗告終，因為美國食品和藥物管理局（FDA）并無明確關于“相同或相似的分子結構”的定義。。1997年的《減輕稅負法案》規(guī)定孤兒藥臨床試驗可減免50%稅額。2002年出臺《罕見病法案》及《孤兒藥研究資助法案》；2010年舉辦了第一屆孤兒藥審查員培訓課程；2013年頒布《孤兒藥實施細則》。這一系列的修正案標志著《法案》正在走向成熟。

3．結果?！斗ò浮返淖冞w仍在繼續(xù)，各利益相關者對《法案》的評價也愈發(fā)理性?？偟膩碇v，《法案》是成功的，具有多方面的積極作用。首先，豐富了孤兒藥品種，增加了孤兒藥數(shù)量，從1983年的38種增至目前的近500種。其次，《法案》賦予孤兒藥研發(fā)更多便利條件，聯(lián)邦政府通過多種方式幫助企業(yè)進行孤兒藥的研發(fā)和生產。最后，《法案》促進了制藥企業(yè)對生物藥的研發(fā)積極性，使生物醫(yī)藥產業(yè)成長為朝陽產業(yè)，有助于推動生物醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展。但是《法案》造成的部分負面影響（如孤兒藥高價問題和妨礙市場競爭造成壟斷的問題），卻一直未得到解決。

三、對美國《孤兒藥法案》變遷的討論

在復雜多變的環(huán)境中，將《法案》頒布30余年來的變遷置于歷史背景中，關注其在制度理論三大基礎要素方面的變化，以及這種變化對于《法案》的作用和影響，我們能夠更加清晰地認識和理解美國孤兒藥立法的演變。

在《法案》變遷的第一階段，大多數(shù)事件發(fā)生在患者群體層面上，主要對固有價值體系產生沖擊。患者組織的多次呼吁使政府和社會公眾認識到自由競爭的價值觀念并不適用于孤兒藥，市場調節(jié)供給和需求的能力無法滿足患者對于孤兒藥的需求。在這一階段，雖然孤兒藥議題的共享價值觀以及認知框架得到了認可，卻沒有清晰的法律框架和制度安排去實際執(zhí)行這種價值體系。價值觀真正固化和內嵌于建設性的實踐活動，需要明確和完備的規(guī)則和法規(guī)的指導。雖然孤兒藥需要政府扶持和激勵的觀念早在20世紀70年代以前就已經萌生，但直到1983年才真正以立法的形式規(guī)范下來。在新舊價值觀和制度安排的沖突之間，出現(xiàn)了一系列矛盾。例如，制藥企業(yè)對于《法案》的反應遠不如政府預想的那么積極?！斗ò浮奉C布一年內，只有15起孤兒藥資格認定的申請，其中只有10起得到了批準。價值觀的扭轉也是異常困難的。為了將孤兒藥納入立法保障的范疇，患者群體和政府可謂費盡艱辛。多次游說、媒體宣傳和聽證會以后，孤兒藥的研發(fā)和生產終于獲得了法律保障。

第一階段中，變化主要由文化－認知要素所主導，規(guī)則和法條并沒有得到具體的實踐。與此不同的是，第二階段的制度變遷主要和準則和法規(guī)相關。聯(lián)邦政府首次以立法的形式對如何促進孤兒藥研發(fā)和生產予以規(guī)定，促進孤兒藥研發(fā)和生產的制度框架首次得到確定，隨后又多次針對1983年《法案》中所存在的問題進行了修訂。這一階段，聯(lián)邦政府頒布了一系列重要的修正案，產業(yè)結構發(fā)生了變化，原來的供給小于需求正在逐步轉變?yōu)楣┙o和需求相平衡，促進了藥品創(chuàng)新，企業(yè)在孤兒藥研發(fā)中的主動性和投入日益突出。

《法案》發(fā)展到第三階段，主要的法律和法規(guī)得到固定，企業(yè)在立法框架下的活動和對于立法的反應成為推動《法案》變遷的主要力量。制藥企業(yè)認識到孤兒藥市場的潛在收益，逐步成為更加獨立、主動和自主的經濟體，但也出現(xiàn)了“搭便車”和“鉆空子”的問題。聯(lián)邦政府考慮到《法案》被濫用的風險，著力于提供更加公平和有利于競爭的制度框架。從第二階段過渡到第三階段，制度環(huán)境從既不穩(wěn)定也不均衡變得趨向于穩(wěn)定和均衡，規(guī)范性要素開始在其中扮演重要角色。三個階段的制度變遷參見表2。

表2 《孤兒藥法案》制度變遷表

不同階段中處于支配地位的角色是不同的，關鍵的制度要素也是不同的?；颊呷后w、聯(lián)邦政府和制藥企業(yè)分別在三個階段中扮演主導角色；文化－認知性要素、規(guī)制性要素和規(guī)范性要素分別在三個階段的變遷中起推動作用見表3。

表3 制度變遷中的支配性角色與關鍵制度因素

這種主導角色和主導要素的變化說明，制度變遷需要具有不同利益邏輯的多種利益相關者和多種制度要素的共同作用。聯(lián)邦政府的利益出發(fā)點是整個社會的福利與均衡；制藥企業(yè)是理性的經濟體，是利益導向的；而患者群體的福利則是保證藥物治療可及性。可見，聯(lián)邦政府是均衡企業(yè)經濟利益和患者福利的一座橋，發(fā)揮著協(xié)調作用。

四、美國《孤兒藥法案》對我國的啟示

近年來，我國生物醫(yī)藥產業(yè)越來越受到關注。2010年《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》，2011年《“十二五”生物技術發(fā)展規(guī)劃》，2012年《醫(yī)藥工業(yè)“十二五”規(guī)劃》，2013年《生物產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，以及2015年《中國制造2025》等規(guī)定均將生物醫(yī)藥產業(yè)作為發(fā)展的重中之重。然而，目前我國生物醫(yī)藥產業(yè)創(chuàng)新不足，企業(yè)在自主研發(fā)方面心有余而力不足。促進我國生物醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展，我們認為可以從美國孤兒藥立法中得到線索和指導。首先，研發(fā)孤兒藥和生物技術藥物的收益均小于其研發(fā)成本，都需要政府干預與引導。其次，從孤兒藥自身特點來講，其患病人群數(shù)量小，80%由遺傳缺陷引起，且多有家族性傾向，容易導致致病基因的擴散，這就使生物技術藥物的研發(fā)有了用武之地。再次，從技術手段來講，孤兒藥研發(fā)主要依賴生物技術手段。健贊公司（Genzyme Corporation）①全球較早成立的前十大生物制藥企業(yè)，其產品大都采用生物技術手段來尋求孤兒病的解決方案，被稱為“孤兒藥之王”，其孤兒藥品種多達20余種。所研發(fā)的孤兒藥大都通過生物技術手段實現(xiàn)。如用于治療戈謝病的思而贊（注射用伊米苷酶，Cerezyme）是采用基因工程手段利用倉鼠細胞研制而成［14，15］。

產業(yè)發(fā)展路徑由文化－認知性要素主導階段、規(guī)制性要素主導階段以及規(guī)范性要素主導階段三部分依次銜接而成，與產業(yè)組織結構相適應的制度環(huán)境能夠有效促進產業(yè)的發(fā)展。

自《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006年－2020年）》頒布以來，我國政府以及非盈利組織對于生物醫(yī)藥產業(yè)給予諸多關注，現(xiàn)行文化－認知要素已有一定基礎，關注生命與健康的共享價值觀得以普及，但卻沒有配套的法律法規(guī)去支撐產業(yè)發(fā)展。因此，目前，我國發(fā)展生物醫(yī)藥產業(yè)首要是制度建設與立法支撐。政府應該通過生效最快的規(guī)制性要素，將支撐生物制藥產業(yè)發(fā)展的保障措施納入法律框架，通過立法和政策去引導產業(yè)發(fā)展，為產業(yè)發(fā)展提供合法性保障。

在緊抓立法建設的同時，我國仍需強化文化－認知要素。文化－認知要素的發(fā)展不是一蹴而就的，而是一個循序漸進、不斷持續(xù)的過程。目前文化－認知要素的積累已有一定基礎但還存在不足，罕見病和孤兒藥問題一直未得到應有的關注，直至2014年冰桶試驗才被提上日程。此外，發(fā)展生物醫(yī)藥產業(yè)必須具有前瞻性?！斗ò浮方洑v30年的變遷依舊存在高價孤兒藥、壟斷、創(chuàng)新藥和仿制藥的激勵與平衡等懸而未決的難題。因此，我國生物醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展應提前防范，早做預警。

任何制度的發(fā)展和演變都是一個不斷調整的周期性過程。從價值觀的宣揚，到法律法規(guī)的出現(xiàn)，最后必然需要標準和準則去規(guī)范制度和產業(yè)的發(fā)展。因此，當生物制藥產業(yè)在立法的保障下發(fā)展到一定階段時，可以通過強化和控制規(guī)范性要素（如通過企業(yè)和行業(yè)層面的培訓來規(guī)范管理和技術準則），調控產業(yè)朝著經濟和社會需要的方向良性發(fā)展。在規(guī)制性立法方面，2009年1月9日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局（CFDA）頒布實施《新藥注冊特殊審批管理規(guī)定》，提出創(chuàng)新型藥物在四種情形下可實行特殊審批②（1）未在國內上市銷售的從植物、動物、礦物等物質中提取的有效成份及其制劑，新發(fā)現(xiàn)的藥材及其制劑；（2）未在國內外獲準上市的化學原料藥及其制劑、生物制品；（3）治療艾滋病、惡性腫瘤、罕見病等疾病且具有明顯臨床治療優(yōu)勢的新藥；（4）治療尚無有效治療手段的疾病的新藥。，在激勵生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展方面邁出了一大步。但與美國促進孤兒藥研發(fā)的《法案》相比，我國在生物醫(yī)藥產業(yè)立法方面，仍有完善的空間，具體可采取以下措施：

（一）鼓勵研發(fā)生產有針對性生物技術藥物的企業(yè)

對生物技術藥物的臨床試驗給予政府研究補助金，用于資助I期和II期臨床試驗；幫助企業(yè)進行臨床前研究和臨床研究，使研究既符合國家食品藥品監(jiān)督管理總局的要求，又能縮短研究時間，降低開發(fā)成本；對生物技術藥物的研發(fā)減免稅額，具體的減免額度根據(jù)生物技術藥物的需求和供給情況進行動態(tài)調整；在新藥獲得專利權之前給予生物技術制藥企業(yè)一段時期的市場專營權（除非該藥供應不足或有比該藥更安全、更有效或具有臨床優(yōu)越性的藥物出現(xiàn)），不再批準治療相同疾病的藥物上市。

（二）優(yōu)先考慮將治療重大疾病的生物技術藥物納入省級和國家醫(yī)保藥品目錄

目前，我國醫(yī)保對生物技術藥物的覆蓋面過小，患者對于高昂的生物技術藥品望而卻步。若能夠完善生物技術藥物進入醫(yī)保的通道，則患者對生物技術藥品的需求能夠得到滿足，也提高了企業(yè)研發(fā)生物技術藥品的動力。創(chuàng)建國家醫(yī)保藥品目錄新類別，以涵蓋生物技術藥物及其他創(chuàng)新治療藥物?？紤]到地區(qū)間的差異和此政策執(zhí)行的復雜度，可先鼓勵經濟發(fā)展水平較高且積極發(fā)展生物技術產業(yè)的省市率先將生物技術藥品納入本地區(qū)的醫(yī)保目錄，再通過長期努力和多方協(xié)作，使其逐步擴散到全國，最終形成統(tǒng)一的醫(yī)保藥品目錄。

（三）鼓勵引進安全、可靠、先進的生物技術藥物研發(fā)中心和生產基地

我國可通過法律和政策引導，充分利用技術外溢，促進國內生物技術藥物研發(fā)和生產。

通過法律和政策引導，鼓勵將安全、可靠、先進的生物技術藥物的研發(fā)中心、生產基地引進我國，充分利用其技術外溢，促進國內生物技術藥物的研發(fā)和生產。我國擁有龐大的人才儲備，各大學及研究機構每年都會輸送大批生命科學領域的新生人才，各大生物研發(fā)實驗室也在不斷培養(yǎng)技術骨干，眾多國際知名華裔科學家也都渴望歸國效力。如果能夠將生物技術藥物的研發(fā)中心、生產基地引進我國，形成真正的生物技術藥品創(chuàng)新中心，則可推動持續(xù)創(chuàng)新，促進生物技術藥物研發(fā)和相關人才的培養(yǎng)。

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（責任編輯：馮 蓉）

Institutional Change of Orphan Drug Act and Im p lications for China Based on Study of Chinese Biopharmaceutical Industry

GAO Shanxing，HAN Chen
（School of Management，Xi′an Jiaotong University，Xi′an 710049，China）

Formation and thirty－year institutional change of Orphan Drug Act are discussed usingmodern institutional theory and phenomenon analysis，with a specific focus on the legislation adjustments and the impact of institutional environment on industry development．Results show that institutional change of Orphan Drug Act is a three－stage societal process and appropriate institutional environments will significantly enhance biopharmaceutical industry development．Critical agents and institutional pillars are different across stages．Patients，federal government，and enterprises are playing a dominant role in the three stages respectively．Cultural－cognitive，regulative，and normative pillars promote institutional change respectively．Finally，the implication for Chinese biopharmaceutical industry is to continue building appropriate institutional environments．Specifically，Chinese government is urged to improve the regulatory pillar to exert its legislative influence，to strengthen the cultural－cognitive pillar to accumulatemore，and to reinforce the normative pillar to achieve benign progress．

the United States；Orphan Drug Act；institutional theory；phenomenon analysis；institutional change；Chinese biopharmaceutical industry

D904．6

D912．182

1008-245X（2015）06-0100-07

10．15896／j．xjtuskxb．201506017

2015－03－30

國家社會科學基金重大項目（11＆ZD170）；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項項目

高山行（1963－ ），男，西安交通大學管理學院教授，博士生導師。