王洪婧，張建華，胡 勇

（濰坊醫(yī)學(xué)院，山東 濰坊 261053）

CAS理論下食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制研究

王洪婧，張建華，胡 勇

（濰坊醫(yī)學(xué)院，山東 濰坊 261053）

通過(guò)對(duì)行政監(jiān)管體制機(jī)制的辯證分析，將復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論（CAS理論）引入食品安全領(lǐng)域，并在其指導(dǎo)下積極構(gòu)建食品安全領(lǐng)域的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)-機(jī)制模型，以期在充分利用有限公共行政資源的基礎(chǔ)上，為我國(guó)政府在食品安全方面的國(guó)家治理和相關(guān)工作思路提供理論思考與支撐。

食品安全；行政監(jiān)管；復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論

廣義層面的食品安全監(jiān)管涉及政府的行政監(jiān)管、第三方組織監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管等內(nèi)容，在此，筆者重點(diǎn)探討食品安全行政監(jiān)管方面的內(nèi)容，將CAS理論引入食品安全領(lǐng)域?yàn)槲覈?guó)食品安全的治理工作提供理論思考與支撐。

1 國(guó)內(nèi)食品安全行政監(jiān)管現(xiàn)狀

簡(jiǎn)單來(lái)講，行政監(jiān)管是政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)某些事物的管理和控制。政府監(jiān)管的目的不是壟斷或取代市場(chǎng)，而是為了矯正市場(chǎng)失靈，服務(wù)于市場(chǎng)。世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，行政監(jiān)管是同市場(chǎng)化相伴隨的，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共行政職能，服務(wù)社會(huì)的重要手段和依托[1]。

1.1 國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀不容樂(lè)觀

食品安全是一國(guó)之本，其領(lǐng)域的健康有序發(fā)展依賴(lài)于政府行之有效的行政監(jiān)管。但多年來(lái)，我國(guó)食品安全監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多個(gè)部門(mén)，“多頭分段監(jiān)管”的碎片化監(jiān)管體制，造成體制不順、協(xié)調(diào)不力、職責(zé)交叉和監(jiān)管空白并存等問(wèn)題。從建國(guó)初至今，政府為了加強(qiáng)食品安全監(jiān)管多次進(jìn)行體制改革，但收效不大。尤其近些年，老百姓“談食色變”，食品安全事件頻發(fā)，如蘇丹紅、染色饅頭、三聚氰胺等事件一次次敲響國(guó)民的食品安全警鐘。

為何頻繁的體制改革未能有效的遏制食品安全事件的頻發(fā)呢？究其原因主要是我國(guó)監(jiān)管體制自身所固有的缺陷導(dǎo)致。任何一個(gè)管理體制都不可能百分之百完美，其或多或少都會(huì)受到當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等眾多因素的影響[2]，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制也不例外。因此，如何在復(fù)雜的國(guó)家管理格局中，揚(yáng)長(zhǎng)避短，充分發(fā)揮監(jiān)管體制這一有形資源的長(zhǎng)處，并積極尋求富有彈性的協(xié)調(diào)機(jī)制這一無(wú)形資源來(lái)彌補(bǔ)體制的缺陷也就顯得尤為重要。

1.2 “大部制”改革后食品安全監(jiān)管新體制的形成

2013年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行第七次機(jī)構(gòu)改革，意在解決部門(mén)間職權(quán)分化、行政管轄權(quán)與公共服務(wù)之間邊界模糊，政策和管理“碎片化”等[3]行政能力“軟化”和功能失調(diào)問(wèn)題。在食品安全領(lǐng)域，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（CFDA）,優(yōu)化整合行政資源，改變分段監(jiān)管的體制。保留國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，以便CFDA借助這一委員會(huì)建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)有效的解決本領(lǐng)域重大問(wèn)題[3]。至此，食品安全領(lǐng)域呈現(xiàn)了嶄新的監(jiān)管體制。那么，此次體制改革所實(shí)現(xiàn)的機(jī)構(gòu)整合是否能夠有效遏制重大食品安全事件的頻發(fā)呢？這仍然引人深思。

2 行政監(jiān)管體制機(jī)制的辯證分析

食品安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生,是現(xiàn)代公共行政的重要內(nèi)容之一。因此，食品安全行政監(jiān)管是現(xiàn)代公共行政理論在食品領(lǐng)域的運(yùn)用和實(shí)踐，其行政監(jiān)管體制則是行政監(jiān)管職能有效發(fā)揮的物質(zhì)載體。這里的體制泛指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等的組織制度，具體指食品安全行政監(jiān)管部門(mén)的組織構(gòu)建和制度設(shè)計(jì)。

現(xiàn)階段，與體制密切相關(guān)的另一內(nèi)容是“機(jī)制”。機(jī)制原指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，后來(lái)也廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)與管理等社會(huì)領(lǐng)域，泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式。“體制”強(qiáng)調(diào)有關(guān)組織形式和制度，限于上下之間的層級(jí)關(guān)系或橫向平級(jí)之間的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位；而“機(jī)制”重在強(qiáng)調(diào)事物內(nèi)部各部分間的機(jī)理即相互關(guān)系。雖然二者的使用范圍不盡相同，但卻是相互關(guān)聯(lián)、不可或缺的。機(jī)制的建立需以體制為載體，而體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)則需要機(jī)制的良性協(xié)調(diào)和潤(rùn)滑。因此，在食品安全領(lǐng)域建立適當(dāng)?shù)男姓O(jiān)管體制和制度，有利于形成相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制；而監(jiān)管機(jī)制的有效建立，又可以使不同層次、不同側(cè)面的行政監(jiān)管體制互相呼應(yīng)、相互補(bǔ)充，從而整合起來(lái)形成合力，更為有效地發(fā)揮政府在食品安全領(lǐng)域的行政監(jiān)管效能。

3 食品安全領(lǐng)域CAS理論的引入

3.1 CAS理論的基本思想

CAS理論是復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（Complex Adaptive Systems）的簡(jiǎn)稱(chēng)，是現(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)一個(gè)新的研究方向，其開(kāi)辟了現(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)的新視野。較完整的CAS理論于1994年由霍蘭德教授提出，其基本思想可概述為：把系統(tǒng)或組織中的成員稱(chēng)為具有適應(yīng)性的主體（Adaptive Agent，簡(jiǎn)稱(chēng)Agent），Agent能夠與環(huán)境及其他主體進(jìn)行交互作用，并不斷“學(xué)習(xí)”和“積累經(jīng)驗(yàn)”，進(jìn)而調(diào)整自身機(jī)構(gòu)和行為方式，以便更好地在客觀環(huán)境中生存[4]。以上是微觀層面的理解，若從宏觀方面講，復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)則指系統(tǒng)中的Agent，能夠根據(jù)Agent之間以及Agent與環(huán)境的相互作用，動(dòng)態(tài)的組建，進(jìn)而完成不同的任務(wù)，具體表現(xiàn)為宏觀系統(tǒng)的分化、涌現(xiàn)等種種復(fù)雜演化過(guò)程。

3.2 食品安全領(lǐng)域CAS理論的引入

在食品安全領(lǐng)域，考慮到目前我國(guó)食品安全環(huán)境的復(fù)雜性和行政監(jiān)管主體的多樣性，適時(shí)引入CAS理論，同時(shí)運(yùn)用和擴(kuò)展機(jī)制概念[5]，最大程度的調(diào)動(dòng)和發(fā)揮行政監(jiān)管主體（食品安全領(lǐng)域的Agent）的能動(dòng)性和適應(yīng)性，通過(guò)建立適用于食品安全領(lǐng)域的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)-機(jī)制模型的建模思想來(lái)指導(dǎo)我國(guó)食品安全行政監(jiān)管之無(wú)縫監(jiān)管模式的建立和發(fā)展,見(jiàn)圖1。

圖1 食品安全領(lǐng)域的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)-機(jī)制模型

4 CAS理論指導(dǎo)下我國(guó)食品安全行政監(jiān)管的探索

4.1 鞏固和延續(xù)食品安全監(jiān)管新體制

食品安全領(lǐng)域覆蓋面廣，且供應(yīng)鏈涉及的企業(yè)多、環(huán)節(jié)多，這說(shuō)明我國(guó)食品安全“多頭監(jiān)管”本身不是問(wèn)題，因食品供應(yīng)鏈多環(huán)節(jié)的特點(diǎn)決定了不同部門(mén)各司其責(zé)進(jìn)行監(jiān)管的內(nèi)在必要性。更何況食品安全的公共管理進(jìn)入了更加需要多元利益主體協(xié)作治理的新時(shí)代，跨部門(mén)的協(xié)同合作和科學(xué)分工是科學(xué)管理的基礎(chǔ)，也是公共治理必須遵循的準(zhǔn)則。

此外，從眾多食品安全監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，目前，我國(guó)所欠缺的不再是行政監(jiān)管體制的變革，尤其是在此次機(jī)構(gòu)優(yōu)化整合下形成新的食品安全監(jiān)管體制背景下，而是應(yīng)在鞏固和延續(xù)這一監(jiān)管新體制的基礎(chǔ)上，在CAS理論指導(dǎo)下，在各監(jiān)管部門(mén)的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制上做好頂層設(shè)計(jì)，解決跨部門(mén)、跨地區(qū)整合協(xié)作的促進(jìn)與激勵(lì)，彌補(bǔ)“碎片化”監(jiān)管體制的弊端。

4.2 CAS理論指導(dǎo)下積極建立和完善協(xié)調(diào)機(jī)制

4.2.1 建立食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性

現(xiàn)階段，無(wú)論國(guó)家層面還是地方層面，我國(guó)的食品安全監(jiān)管皆存在各自為政，協(xié)調(diào)職能虛化、弱化，責(zé)任權(quán)限不明確等問(wèn)題[6]，縱向交流和橫向省級(jí)交流、部門(mén)間交流不足。實(shí)際上，加強(qiáng)交流協(xié)調(diào)才是食品安全監(jiān)管的核心。李克強(qiáng)總理在新一屆國(guó)務(wù)院會(huì)議上曾強(qiáng)調(diào)“銳意改革形成長(zhǎng)效機(jī)制，要注重發(fā)揮體制機(jī)制的作用，把有限的錢(qián)花在建機(jī)制、增效益上”。廈門(mén)大學(xué)呂志奎的研究也指出，注重基礎(chǔ)性機(jī)制資源的戰(zhàn)略性整體性開(kāi)發(fā)，完善整體政務(wù)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)行政資源的集成整合，有助于提升整體行政系統(tǒng)的施政能量[3]。

2013年食品安全監(jiān)管體制新格局的建立，也完全體現(xiàn)出政府對(duì)食品安全的重視和有效監(jiān)管的決心。但在這一新的體制改革推動(dòng)下，機(jī)構(gòu)整合和職能轉(zhuǎn)變還需要一定的時(shí)間，且部門(mén)間仍然有邊界，必定會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合問(wèn)題，更何況現(xiàn)實(shí)環(huán)境的復(fù)雜性和機(jī)構(gòu)、部門(mén)利益等因素也會(huì)影響到職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程和有效發(fā)揮。如果食品安全監(jiān)管在政出多門(mén)的情況下不能形成有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，勢(shì)必會(huì)增加行政監(jiān)管成本和協(xié)調(diào)成本，浪費(fèi)國(guó)家有限的公共資源。因此，食品安全行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能的整合優(yōu)化，還需要有協(xié)調(diào)機(jī)制的配合，以促進(jìn)跨部門(mén)的協(xié)作[7]。

4.2.2 CAS理論指導(dǎo)下協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和完善

在明確建立協(xié)調(diào)機(jī)制必要性的基礎(chǔ)上，我們既應(yīng)辯證的看待食品安全監(jiān)管體制和協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)系及作用，同時(shí)還應(yīng)積極探討復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)下的我國(guó)食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新，具體構(gòu)思見(jiàn)圖2。

圖2 復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)下我國(guó)食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制架構(gòu)圖

一方面，在食品安全領(lǐng)域行政監(jiān)管中引入CAS理論，既可以依據(jù)2014年國(guó)家食品安全法修訂草案的規(guī)定，明確各監(jiān)管主體的職責(zé)，尤其是落實(shí)國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，又要盡快明確和落實(shí)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的法定實(shí)權(quán)和職責(zé)，從中央層面真正樹(shù)牢這個(gè)大的適應(yīng)性主體（Agent）的核心及其權(quán)威地位，從根本上克服我國(guó)食品安全協(xié)調(diào)職能弱化的軟肋問(wèn)題。

另一方面，還要充分挖掘從中央到地方及基層各監(jiān)管部門(mén)這些適應(yīng)性主體（Agent）的潛能，借由行政監(jiān)管鏈體系中信息共享平臺(tái)的建設(shè)和食品供應(yīng)鏈體系中可追溯系統(tǒng)的建設(shè)，激發(fā)這些Agent不斷地與食品安全環(huán)境及其他經(jīng)濟(jì)利益等主體進(jìn)行相互交流和交互合作，生成食品安全行政監(jiān)管的穩(wěn)定模式，強(qiáng)化監(jiān)管系統(tǒng)的功能和效能[3]，進(jìn)而有效的服務(wù)于食品安全市場(chǎng)。

5 小結(jié)

總之，借由CAS理論的指導(dǎo)構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自上而下縱向機(jī)構(gòu)間和平等橫向機(jī)構(gòu)間全方位協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)作，既有利于維護(hù)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性、權(quán)威性和政策法規(guī)的一致性、連貫性，又有利于推動(dòng)整個(gè)食品安全宏觀格局的良性演變和進(jìn)化，節(jié)約和減少行政監(jiān)管成本，不斷提高我國(guó)食品安全綜合監(jiān)管的行政效能，及時(shí)有效的解決各類(lèi)食品安全問(wèn)題。

[1] 吳菁菁.論我國(guó)的食品監(jiān)管體制[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(5):51-52.

[2] 辛志強(qiáng).淺析我國(guó)食品監(jiān)管體制的問(wèn)題及對(duì)策[J].品牌與標(biāo)準(zhǔn)化,2012,(6):6-7.

[3] 呂志奎.漸進(jìn)整合式改革：2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革述評(píng)[J].中國(guó)行政理,2013,(5):11-14.

[4] 徐福緣,陶 倩,黃 平.基于機(jī)制的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)分析[J].企業(yè)家天地,2006,(5):151-152.

[5] 金吾倫.復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)中的生成觀念[J].江漢論壇,2007,(8): 18-19.

[6] 生秀東.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)称钒踩L(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2011,39(36):22669-22671.

[7] 李少兵,劉冬蘭. 我國(guó)食品安全政府管制存在的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].商業(yè)研究,2005,(12):21-22.

（本文編輯：鄒 楊）

Study on coordination mechanism of food safety supervision under the theory of CAS

WANG Hong-jing, ZHANG Jian-hua, HU Yong
（ Weifang Medical University, Weifang Shandong 261053, China）

Through the dialectical analysis of the administrative supervision system, introduces complex adaptive system theory (CAS) into the field of food safety. And under its guidance, actively build food safety in the field of complex adaptive system mechanism model, in order to make full use of the limited public administrative resources, for providing theoretical thinking and support by our government in the food safety national governance and work ideas.

food safety, administrative supervision, CAS

R19

A

1003-2800（2015）08-0470-03

2015-04-16

“健康山東”重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與治理協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目——食品安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治本策略研究（XT1404001）；濰坊醫(yī)學(xué)

院科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目——我國(guó)食品安全領(lǐng)域監(jiān)管體制與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的辯證研究（K1302025）階段性成果

王洪婧（1981-），女，山東招遠(yuǎn)人，法律碩士，講師，主要從事生法學(xué)、食品安全方面的研究。

張建華（1970-），男，山東陽(yáng)信人，教授，碩導(dǎo)，主要從事食品安全、醫(yī)政法學(xué)方面的研究。