寧曉娜

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院行知學(xué)院，陜西 西安 710038）

一、房產(chǎn)稅改革的進(jìn)程

有關(guān)房產(chǎn)稅改革，最早見(jiàn)于2003年中央出臺(tái)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》：“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”。當(dāng)時(shí)的提法還是叫“物業(yè)稅”，后來(lái)經(jīng)專家論證考慮，認(rèn)為“物業(yè)稅”的稱謂存在一些潛在的問(wèn)題（比如人們?nèi)菀装阉褪煜さ奈飿I(yè)費(fèi)分不清楚）。經(jīng)過(guò)幾年時(shí)間的發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，物業(yè)稅向房產(chǎn)稅過(guò)渡的條件日趨成熟。2011年，重慶市人民政府發(fā)布《重慶市關(guān)于開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》，辦法規(guī)定重慶市于2011年1月28日起對(duì)新購(gòu)高檔住宅、存量獨(dú)棟別墅、非重慶居民購(gòu)買的第二套及以上住房征收房產(chǎn)稅。上海市政府從2011年1月28日開(kāi)始對(duì)上海居民新購(gòu)的第二套及以上住房和非上海居民的新購(gòu)住房征收房產(chǎn)稅。此后，房產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)容的消息不斷，但都沒(méi)有真正全面鋪開(kāi)。2013年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》（簡(jiǎn)稱“國(guó)五條”）的細(xì)則，為房產(chǎn)稅的深化改革提供了一個(gè)發(fā)展的方向。同年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提及房地產(chǎn)稅，并要求“加快立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。

二、我國(guó)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)概述

（一）滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)內(nèi)容比較

表1為兩市試點(diǎn)的具體細(xì)則。從課稅對(duì)象上看，重慶模式主要針對(duì)高檔住房，其政策目標(biāo)也是非常明顯的，即抑制高端住宅消費(fèi)，從而達(dá)到“抽肥補(bǔ)瘦”的目的；上海模式主要針對(duì)增量房，存量住宅不在征稅范圍內(nèi)，主要是為遏制炒房行為。從稅率來(lái)看，重慶采用累進(jìn)稅率模式，交易價(jià)格越高，適用稅率越高；上海稅率一般為0.6%，但在計(jì)算稅額時(shí)按交易價(jià)的70%進(jìn)行，可以認(rèn)為有效稅率為0.42%。從計(jì)稅依據(jù)看，兩者都按交易價(jià)而不是評(píng)估價(jià)。從免稅面積上看，重慶存量獨(dú)棟商品住宅、新購(gòu)高檔住宅分別按每戶180、100平方米免稅；上海按人均60平方米的面積免稅。

表1 滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)細(xì)則對(duì)比

（二）試點(diǎn)具體效果評(píng)述

第一，從財(cái)政收入的角度來(lái)看，房產(chǎn)稅試點(diǎn)當(dāng)年，重慶房產(chǎn)稅稅額為20.89億元，11～13年累計(jì)征收房產(chǎn)稅不超過(guò)80億元，而重慶市的地方財(cái)政稅收收入分別為881.07億元、970.17億元、1112.62億元。①上海市財(cái)政局宣布2011年征得房產(chǎn)稅73.66億元，三年累計(jì)征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅約259.27億元，但三年財(cái)政稅收收入分別為3172.72億元、3426.79億元、3797.16億元。②兩市改革后的房產(chǎn)稅收入占總的稅收收入的份額最高不超過(guò)3%，可見(jiàn)此次改革，房產(chǎn)稅籌集收入的作用均微乎其微，沒(méi)有充分體現(xiàn)其能夠充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的功能。此次改革房產(chǎn)稅的初衷是希望在“營(yíng)改增”完成以后，地方主體稅種嚴(yán)重缺失的情況下，房產(chǎn)稅能夠“獨(dú)樹(shù)一幟”為地方政府“保駕護(hù)航”，提供穩(wěn)定、充足的稅源，從而有效解決地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，從根本上遏制房?jī)r(jià)的迅猛上漲。但從試點(diǎn)結(jié)果來(lái)看，房產(chǎn)稅征得的稅額非常有限。有關(guān)房產(chǎn)稅在地方稅收收入中的比重從國(guó)際來(lái)看，美國(guó)為50%～80%，日本為32%，菲律賓為53%，印度尼西亞為37%。③我國(guó)近三年基本維持在2.5%左右，這說(shuō)明距離使房產(chǎn)稅成為地方政府主體稅種的目標(biāo)還有很大差距，房產(chǎn)稅的改革并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。

第二，從調(diào)控房?jī)r(jià)的角度看，房產(chǎn)稅改革在重慶和上海試點(diǎn)后，兩市的商品住宅開(kāi)發(fā)步伐有所減慢，說(shuō)明試點(diǎn)之初確實(shí)有部分功效，但之后很快又重新上漲。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，2012年年初上海新建商品住宅價(jià)格累計(jì)環(huán)比上漲0.1%，重慶商品房售價(jià)也呈現(xiàn)環(huán)比上漲態(tài)勢(shì)，說(shuō)明兩地的試點(diǎn)改革并未抑制住房?jī)r(jià)上漲的趨勢(shì)，同時(shí)兩地的商品房銷售情況也呈現(xiàn)好的跡象，商品房銷售比例高于改革之前。對(duì)于房產(chǎn)被納入試點(diǎn)范圍的家庭，房產(chǎn)稅費(fèi)成本每年數(shù)千元左右，首先一個(gè)家庭一旦選擇購(gòu)買房產(chǎn)，數(shù)千元真的是“九牛一毛”；其次，相對(duì)于漲幅較大的房產(chǎn)市場(chǎng)，房產(chǎn)稅費(fèi)很快就成為一種只針對(duì)少數(shù)人的“特殊稅”?？梢?jiàn)，房產(chǎn)稅改革的效果并不能持續(xù)，它難以抑制由房地產(chǎn)泡沫引起的高房?jī)r(jià)。

第三，從收入分配的角度，房產(chǎn)稅稅收收入應(yīng)該是政府用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)和公共服務(wù)的改良，除此之外，近年來(lái)隨著城市化進(jìn)程的加快，房?jī)r(jià)居高不下，使得為中低收入者提供保障性住房也成為政府發(fā)揮公共財(cái)政職能的具體方面。但是由于本身征得的房產(chǎn)稅稅款就少，所以即便如重慶市財(cái)政部門表示會(huì)將房產(chǎn)稅全額用于保障性住房的補(bǔ)充資金，那也不過(guò)是杯水車薪，因此，政府仍然需要從其他渠道籌集資金。

（三）房產(chǎn)稅改革未取得預(yù)期效果的原因分析

此次房產(chǎn)稅改革并沒(méi)有取得預(yù)期效果：房產(chǎn)稅沒(méi)能在地方稅種中發(fā)揮主力作用，沒(méi)能像預(yù)期那樣充分為地方政府籌集到客觀的財(cái)政收入，筆者認(rèn)為其原因主要有下列幾個(gè)方面:

1.稅率偏低。重慶基本上將稅率定在0.5%的水平上，上海則按有效稅率0.42%來(lái)征稅，而國(guó)際平均水平為1%。稅率較低的情況下，即使計(jì)稅依據(jù)很高，稅額也不會(huì)太多。

2.稅基窄且免稅面積大。兩市征稅各有針對(duì)對(duì)象，但無(wú)一例外都沒(méi)有對(duì)存量房征稅，這樣一方面會(huì)使房產(chǎn)稅的稅源縮小不少，另一方面也使得試點(diǎn)時(shí)間點(diǎn)前后房產(chǎn)所有者的稅負(fù)不公；其次，兩市的免稅面積都較大，上海市的扣除標(biāo)準(zhǔn)為每人60平米，一個(gè)三口之家的免征面積為180平米，基本征不到稅。

3.計(jì)稅依據(jù)不合理。這主要是因?yàn)槿珖?guó)聯(lián)網(wǎng)的房產(chǎn)登記制度遲遲無(wú)法落實(shí)，使得房屋產(chǎn)權(quán)及其價(jià)值很難理清。兩市計(jì)稅依據(jù)均為交易價(jià)而不是評(píng)估價(jià)，但是交易價(jià)有可能是多年以前的，至少還有通貨膨脹因素的影響。合理的依據(jù)應(yīng)是當(dāng)年的交易價(jià)格或者采用評(píng)估價(jià)，但我國(guó)房產(chǎn)評(píng)估技術(shù)系統(tǒng)還未真正建立，所以這些原因都導(dǎo)致計(jì)稅依據(jù)與市場(chǎng)價(jià)嚴(yán)重背離。

三、房產(chǎn)稅改革的建議

雖然房產(chǎn)稅的試點(diǎn)改革不是很成功，沒(méi)有很好地抑制房?jī)r(jià)繼續(xù)上漲，也沒(méi)有為試點(diǎn)地方政府帶來(lái)比較可觀的財(cái)政收入，但是我們不能否定此次改革在一定程度上在優(yōu)化地方稅收體系、調(diào)節(jié)收入分配、縮減貧富差距方面的意義。房產(chǎn)稅改革是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，效果也不會(huì)立竿見(jiàn)影，我們有理由相信房產(chǎn)稅改革會(huì)在中國(guó)找到一條屬于它的正確的道路。筆者提出了以下的建議和意見(jiàn)，希望能夠給當(dāng)前房產(chǎn)稅改革的發(fā)展提供些許借鑒。

（一）明確房產(chǎn)稅改革目標(biāo)

如前所述，在營(yíng)業(yè)稅改成增值稅后，如何盡快建立地方主體稅種是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。首先，同所得稅相比，房產(chǎn)稅更適合作為地方的主體稅，這是由房地產(chǎn)特有的物理屬性和經(jīng)濟(jì)屬性以及其稅負(fù)的直接受益性決定的；其次，目前政府更加偏好土地財(cái)政，而土地資源畢竟有限，并且土地出讓的期限長(zhǎng)達(dá)幾十年，這就意味著土地財(cái)政不可持續(xù)。故此，房產(chǎn)稅改革的真正目的應(yīng)該是取代土地財(cái)政成為地方主體稅種，為地方政府提供穩(wěn)定而充足的稅源，優(yōu)化完善地方稅收體系。

（二）完善房地產(chǎn)登記制度

新國(guó)五條提出要完善個(gè)人住房信息系統(tǒng)建設(shè)。目前，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的透明度在2012年以后取得了有限的改進(jìn)，但主要表現(xiàn)在一線城市。若房地產(chǎn)登記制度能順利在二、三線城市得以推進(jìn)，將有助于為各類市場(chǎng)參與者提供更為透明的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，將可以使政府高效率地了解房產(chǎn)數(shù)量、交易情況、土地使用情況等以往無(wú)法取得的重要信息。所以完善詳實(shí)的房產(chǎn)登記制度將是房產(chǎn)稅改革成功與否的先決條件。

（三）以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為計(jì)稅依據(jù)

兩個(gè)試點(diǎn)城市之所以都沒(méi)能以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為稅基，主要是因?yàn)闆](méi)有可靠的評(píng)估機(jī)構(gòu)參與到房產(chǎn)稅的改革中來(lái)。公允的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)才是合理的計(jì)稅依據(jù)，發(fā)達(dá)國(guó)家也都以評(píng)估值作為稅基。因此，如何能夠取得評(píng)估價(jià)也是房產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵問(wèn)題。筆者認(rèn)為，可以在地方政府內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立于政府的評(píng)估部門，人員方面可以考慮由政府人員和社會(huì)專業(yè)評(píng)估人士共同構(gòu)成。

（四）適當(dāng)調(diào)高稅率，擴(kuò)大征收范圍

在以不增加納稅人整體稅負(fù)為原則的前提下，政府應(yīng)適當(dāng)調(diào)高稅率，以達(dá)到房產(chǎn)稅能為地方政府提供穩(wěn)定、充足的稅源的目標(biāo)。在調(diào)高稅率的同時(shí)應(yīng)整合多項(xiàng)行政收費(fèi)并減輕房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅負(fù)，從而建立重保有、輕交易的房地產(chǎn)稅費(fèi)體系，促進(jìn)存量房交易，增加房源供給，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康運(yùn)行。政府還應(yīng)逐步擴(kuò)大征稅范圍，要考慮對(duì)存量住房征收房產(chǎn)稅，這樣有利于避免法規(guī)漏洞而出現(xiàn)稅負(fù)不公的問(wèn)題，體現(xiàn)稅收的普遍性和公平性。

（五）設(shè)立合理的免稅范圍

基于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)仍應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的免稅政策，比如對(duì)于居民首套住房或者家里有需要贍養(yǎng)老人的改善性二套住房應(yīng)該考慮不征稅；但不應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的免稅標(biāo)準(zhǔn)（面積），可以在一定標(biāo)準(zhǔn)下各個(gè)城市可以有一定幅度的調(diào)節(jié)，因?yàn)楫吘谷珖?guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，城市人口密度也不一致，采取“一刀切”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)未免有失公平。所以國(guó)家應(yīng)適當(dāng)下放權(quán)力，讓地方政府也擁有一些房產(chǎn)稅的自主權(quán)，因?yàn)榈胤秸恿私猱?dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展的具體情況，這樣，才能更加因地制宜，有效保證稅負(fù)的公平性和稅收效率。

注釋

①來(lái)自2011～2013年重慶市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

②來(lái)自2011～2013年上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

③王建剛等.國(guó)外物業(yè)稅如何抑制房?jī)r(jià).參考消息，2010第13版。

[1]陳小安.房產(chǎn)稅的功能、作用與制度設(shè)計(jì)框架[J].稅務(wù)研究，2011（04）.

[2]李曉紅.目前我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的相關(guān)問(wèn)題[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2012（08）.

[3]岳樹(shù)民.我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策與房地產(chǎn)課稅[J].涉外稅務(wù)，2010（07）.

[4]王建剛等.國(guó)外房產(chǎn)稅如何抑制房?jī)r(jià)[J].參考消息，2010(13).