文正益/張興

（國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心，北京 100035）

從資源稅“鳩占鵲巢”看稅收法定的必要性
——關(guān)于資源稅費(fèi)制度關(guān)系的再思考

文正益/張興

（國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心，北京 100035）

依照國(guó)家法律規(guī)定，我國(guó)實(shí)行資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)并存的制度。但由于資源稅對(duì)資源補(bǔ)償費(fèi)制度擴(kuò)張擠壓，造成“鳩占鵲巢”，已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重后果：一是與依法治國(guó)方略相悖，違反憲法規(guī)定越權(quán)處置全民共有的財(cái)產(chǎn)權(quán)；二是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理不符，扭曲了礦業(yè)生產(chǎn)分配關(guān)系；三是與現(xiàn)代稅收理論相矛盾，違背稅收法定的基本原則。其原因是征稅理論依據(jù)錯(cuò)亂，把稅收與收租混為一談；把財(cái)產(chǎn)權(quán)利與政治權(quán)力相混淆，征稅行政權(quán)無(wú)限膨脹。為進(jìn)一步貫徹依憲治國(guó)方略和落實(shí)稅收法定的原則，建議全國(guó)人大組織開(kāi)展《礦產(chǎn)資源法》執(zhí)行情況再檢查，并對(duì)資源稅費(fèi)法律法規(guī)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

礦產(chǎn)資源；可供性；系統(tǒng)；模型；可供價(jià)格

《礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《礦法》）第五條明確規(guī)定：“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)?！币簿褪钦f(shuō)，我國(guó)是實(shí)行資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)并存的法律制度。但由于眾所周知的原因，資源稅制度極度擴(kuò)張，試圖造成取代資源補(bǔ)償費(fèi)制度（即本文俗稱(chēng)“鳩占鵲巢”）的既成事實(shí)，致使我國(guó)法定資源稅費(fèi)制度關(guān)系扭曲，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系陷于混亂。為此，亟待按照依法治國(guó)的方略及稅收法定的原則，重新審視資源稅費(fèi)制度關(guān)系，正本清源。

1 資源稅費(fèi)制度關(guān)系“鳩占鵲巢”的由來(lái)與現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》，即國(guó)務(wù)院1993年12月發(fā)布的139號(hào)令）和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理規(guī)定》，即國(guó)務(wù)院1994年2月發(fā)布的150號(hào)令），均是以國(guó)務(wù)院令的方式、同期由國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的配套行政法規(guī)，具有同等效用。其各自制度功能定位在資源稅費(fèi)立法初始就已明確：資源稅是國(guó)家憑借行政權(quán)力對(duì)礦山企業(yè)開(kāi)征的因資源稟賦及開(kāi)發(fā)利用條件差異形成級(jí)差收入的調(diào)節(jié)稅；資源補(bǔ)償費(fèi)是國(guó)家憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)對(duì)礦山企業(yè)因開(kāi)采國(guó)家所有的耗竭性資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的補(bǔ)償。財(cái)政部科研所孫鋼先生早已在其研究報(bào)告中確認(rèn)：“開(kāi)征資源稅的初衷主要是調(diào)節(jié)級(jí)差收入，維護(hù)資源的合理開(kāi)采”[1]。問(wèn)題在于有關(guān)主管機(jī)關(guān)有法不依，以權(quán)代法，自行解釋為“資源稅既體現(xiàn)資源有償使用，又體現(xiàn)調(diào)節(jié)級(jí)差收入，發(fā)揮兩種調(diào)節(jié)分配作用的稅種?！薄百Y源稅兼有國(guó)家政治權(quán)力和所有權(quán)雙重功能?！盵2]有關(guān)行政機(jī)關(guān)又以“正稅清費(fèi)”為名，對(duì)資源稅范圍及稅率一調(diào)再調(diào)；而又以“企業(yè)分擔(dān)太重”為由，對(duì)資源補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低的費(fèi)率一直壓著不同意作調(diào)整。從《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》可查出：2000-2009的10年，全國(guó)累計(jì)礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入為104400.10億元，征收資源稅1639.32億元，而同期征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)533.49億元，資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)之比實(shí)際為3.07∶1。2014年11月又以會(huì)議形式?jīng)Q定：從2014年12月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一將煤炭、原油、天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率降為零。就意味著到時(shí)征收的資源補(bǔ)償費(fèi)最多僅留下1/3。就這樣把體現(xiàn)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)益的、與國(guó)外權(quán)利金相同的資源補(bǔ)償費(fèi)制度逼到形同虛設(shè)的絕境，造成資源稅“鳩占鵲巢”的既成事實(shí)。

2 資源稅“鳩占鵲巢”產(chǎn)生的后果與原因

“正稅清費(fèi)”貌似有理，其實(shí)不然。資源補(bǔ)償費(fèi)的“費(fèi)”，是國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，與一般的行政事業(yè)性收費(fèi)的“費(fèi)”有本質(zhì)差異和區(qū)別。實(shí)踐證明資源稅“鳩占鵲巢”已經(jīng)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。

2.1 與依法治國(guó)方略相悖，違反憲法規(guī)定越權(quán)處置全民共有的財(cái)產(chǎn)權(quán)

“依法治國(guó)……，事關(guān)黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安?！盵3]當(dāng)然依法治國(guó)，這也是正確處理資源稅費(fèi)制度關(guān)系，促進(jìn)我國(guó)礦業(yè)健康發(fā)展的必然要求和重要保障。

礦產(chǎn)資源是國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)資源，也是全民共有的寶貴財(cái)富。1974年12月，第29屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》中明確規(guī)定：“每個(gè)國(guó)家對(duì)其全部財(cái)富、自然資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)享有永久主權(quán)，包括擁有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)，并可自由行使此項(xiàng)權(quán)利?！眹?guó)家作為主權(quán)人，通過(guò)對(duì)包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的國(guó)有自然資源的統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)完整，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)全局的宏觀調(diào)控作用進(jìn)而保障國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體利益和社會(huì)公共利益的最大化。

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有?！薄兜V法》進(jìn)一步規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！边@反映出“全民”和政府之間，實(shí)際是法律上委托人和受托人的關(guān)系。全國(guó)人民代表大會(huì)，是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，代表著全民的意志和根本利益，將全民共有的礦產(chǎn)資源委托給中央政府管理。也就是管理好礦產(chǎn)資源、維護(hù)全體公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，這既是“全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)立法授權(quán)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)”的權(quán)力，也是“應(yīng)當(dāng)依法對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督”[4]義不容辭的責(zé)任。

國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的最終體現(xiàn)和根本標(biāo)志在于財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)。放棄財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)，就等于放棄了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。把地方受益稅種的資源稅取代類(lèi)似國(guó)外權(quán)利金的資源補(bǔ)償費(fèi)制度，是違反憲法規(guī)定越權(quán)處置全民共有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，“雖然迎合了地方對(duì)礦產(chǎn)資源權(quán)益的追求，掩蓋現(xiàn)行財(cái)稅制度的缺陷，但是卻肢解了礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)，導(dǎo)致國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源實(shí)際上是地方化，助長(zhǎng)地方與中央的博弈，造成有法不依的嚴(yán)重后果?！盵5]近年來(lái)，不少地方把礦業(yè)權(quán)審批登記過(guò)程中“告知”程序變成了前置要件，劃地為牢，直接掌控和經(jīng)營(yíng)礦業(yè)權(quán)；礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化的問(wèn)題在全國(guó)愈演愈烈，變成違法的“資源價(jià)款”；有1/3省（區(qū)）出臺(tái)除資源稅費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款外的額外征收“礦產(chǎn)資源有償使用費(fèi)”的地方政策；地方憑借對(duì)資源的實(shí)際控制權(quán)，主張礦產(chǎn)資源管理及權(quán)益全部屬地化。資源稅“鳩占鵲巢”的直接后果是肢解、蠶食國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)；剝奪和侵吞了全民應(yīng)享的“資源的紅利”和“資源的祝福”，變成了地方政府“生財(cái)之道”和少數(shù)權(quán)貴“尋租”、“暴富”的資本；同時(shí)還對(duì)《憲法》的權(quán)威和中央集權(quán)制構(gòu)成挑戰(zhàn)并將產(chǎn)生潛在威脅。

2.2 與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原理不符，扭曲了礦業(yè)生產(chǎn)分配關(guān)系

礦業(yè)生產(chǎn)，是礦產(chǎn)資源、勞動(dòng)、資金等有機(jī)結(jié)合不斷投入產(chǎn)出的過(guò)程，如圖1所示。

圖1 礦業(yè)生產(chǎn)分配關(guān)系示意圖

礦產(chǎn)資源，是礦業(yè)生產(chǎn)不可或缺的基本要素，是一種資源性資產(chǎn)。礦業(yè)權(quán)人對(duì)它的使用，實(shí)質(zhì)上是一種用益物權(quán)的運(yùn)作，使礦產(chǎn)資源與人類(lèi)勞動(dòng)、資本等三大要素有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成礦產(chǎn)品的總成本。礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入減去總成本之后，便是企業(yè)所追求的毛利。礦產(chǎn)資源只有作為生產(chǎn)要素進(jìn)入企業(yè)成本并且能產(chǎn)生不小于邊際效益，企業(yè)才會(huì)把它作為自己的資產(chǎn)來(lái)管理，即力爭(zhēng)用最小的資源消耗，產(chǎn)出盡可能多的礦產(chǎn)品；倘若礦產(chǎn)資源不能作生產(chǎn)要素進(jìn)入企業(yè)成本或并不能產(chǎn)生邊際效益，即沒(méi)有開(kāi)發(fā)利用價(jià)值，不能產(chǎn)生可銷(xiāo)售的礦產(chǎn)品，企業(yè)則會(huì)視其為呆礦而不投入或依靠科技提高“三率”并加以綜合利用再投入。這樣的激勵(lì)約束機(jī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下礦業(yè)發(fā)展的不竭動(dòng)力源泉。保護(hù)所有者財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的基石，也是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。資源補(bǔ)償費(fèi)制度體現(xiàn)的是礦產(chǎn)資源有償開(kāi)采原則，歸根到底是一種基于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)運(yùn)作管理。國(guó)家作為特殊的民事主體，按照平等、自愿、有償?shù)氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)普適的原則，與礦業(yè)權(quán)受讓人進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易。國(guó)家通過(guò)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)作，既理直氣壯地保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)的安全、維護(hù)其合法權(quán)益；又名正言順地進(jìn)行宏觀調(diào)控和發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，進(jìn)而有效保護(hù)和合理利用資源。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)正是把礦產(chǎn)資源以生產(chǎn)要素的身份參與礦業(yè)生產(chǎn)并對(duì)資源的消耗實(shí)行對(duì)價(jià)性補(bǔ)償（即有償使用），調(diào)整資源所有者與使用權(quán)人經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，進(jìn)而創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富的制度安排。這既符合國(guó)際慣例，也合情、合理、合法，天經(jīng)地義。

從分配層面而言，礦產(chǎn)資源是以生產(chǎn)要素的身份，以在創(chuàng)造國(guó)民收入中所處的地位和實(shí)際貢獻(xiàn)參與初次分配。稅收并不直接創(chuàng)造財(cái)富，則屬于國(guó)民收入再分配層次。倘若以資源稅取代與國(guó)外權(quán)利金相同的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，則是混淆了不同分配層次，“以再分配取代初次分配，勢(shì)必造成對(duì)生產(chǎn)要素的侵奪，從而影響到社會(huì)生產(chǎn)的正常運(yùn)行。”[6]這也正是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，涉礦違法屢見(jiàn)不鮮，官商勾結(jié)，巧取豪奪礦產(chǎn)資源，導(dǎo)致礦業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系紊亂、礦業(yè)秩序久治難安的根本原因。

那么，把煤炭、石油、天然氣的資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零真是為了給企業(yè)減負(fù)？非也！一是三個(gè)能源礦種原執(zhí)行的費(fèi)率僅為1%，遠(yuǎn)比國(guó)外采用的權(quán)利金率（2%-10%）和我國(guó)現(xiàn)行資源稅率（石油、天然氣5%，煤炭2%-9%）要低得多；二是導(dǎo)致礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，主要原因還是名目繁多的苛捐雜稅（包括“資源價(jià)款”）；三是礦山企業(yè)目前的困境也與國(guó)際經(jīng)濟(jì)蕭條尤其是礦產(chǎn)品價(jià)格回落造成企業(yè)虧損直接關(guān)聯(lián)。政府采取減稅讓利，扶持企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，這是世界各國(guó)通常作法，也是企業(yè)得實(shí)惠、政府得民心的惠民之舉。我國(guó)前述作法，卻是“正門(mén)不走選偏門(mén)”，寧可背負(fù)高稅負(fù)的名聲，飲鴆止渴也要強(qiáng)行推行“普遍征收”的、地方受益稅種的資源稅，實(shí)在令人費(fèi)解。

2.3 與現(xiàn)代稅收理論相矛盾，違背稅收法定的基本原則

從現(xiàn)代稅收專(zhuān)業(yè)理論角度而言，稅收，是國(guó)家為了滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)其政府職能，憑借政治權(quán)力，運(yùn)用行政手段，按照法律的規(guī)定，強(qiáng)制、無(wú)償?shù)貐⑴c社會(huì)產(chǎn)品分配而取得財(cái)政收入的一種分配形式。這種分配只有對(duì)那些不屬于國(guó)家所有或國(guó)家不能直接分配使用的社會(huì)產(chǎn)品，才是必要的。稅收的基本特征是強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性，強(qiáng)制性系指國(guó)家憑借政治權(quán)力，通過(guò)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行強(qiáng)制性分配，而不是依據(jù)生產(chǎn)資料所有權(quán)進(jìn)行。無(wú)償性是稅收的關(guān)鍵特征，是國(guó)家籌集財(cái)政收入的主要手段，也是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和矯正社會(huì)不公的主要工具。固定性指稅制要求得到法律形式事先規(guī)定。三個(gè)特征相互聯(lián)系，又是統(tǒng)一的，缺一不可，只有同時(shí)具備上述三個(gè)特征的財(cái)政收入才可稱(chēng)為稅收。而合理分擔(dān)，公平稅負(fù)則是稅收的基本原則。對(duì)照上述稅收定義、特征和原則，可見(jiàn)我國(guó)現(xiàn)行資源稅名不符實(shí)。

(1)征稅理論依據(jù)錯(cuò)亂，把稅收與收租混為一談?！缎露愔仆ㄡ尅分姓f(shuō)：資源稅是“憑借對(duì)自然資源的所有權(quán)向資源的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者收取的占用費(fèi)或租金”。這方面王希凱先生作過(guò)專(zhuān)門(mén)研究，并把租金與稅收作過(guò)具體分析比較：

①收取憑借的權(quán)力不同：租金憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)而獲得；稅收憑借政治權(quán)力，與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬無(wú)關(guān)。

②分配依據(jù)的權(quán)利次序不同：財(cái)產(chǎn)權(quán)利第一，政治權(quán)力第二。有些國(guó)家雖設(shè)立權(quán)利金制度和礦產(chǎn)資源超額利潤(rùn)稅制度，但同時(shí)也明確“先金（權(quán)利金）后稅的原則”。

③基本特征不同：租金具有有償性、自愿性、波動(dòng)性；稅收具有無(wú)償性、強(qiáng)制性、固定性，其關(guān)鍵在于有償或無(wú)償?shù)膮^(qū)別。

④其當(dāng)事人的關(guān)系及其規(guī)制的法律不同：租金，是民事關(guān)系，主要受私法規(guī)制，以權(quán)利為本位，規(guī)范處于平等地位的市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，主要體現(xiàn)私人之間的自由意志；稅收，是政治關(guān)系，受公法規(guī)制，以權(quán)力為本位，規(guī)范隸屬之間的權(quán)力服從關(guān)系，集中體現(xiàn)公權(quán)力對(duì)社會(huì)產(chǎn)品分配的干預(yù)。

⑤運(yùn)行機(jī)制不同：租金主要依靠市場(chǎng)機(jī)制；稅收，靠行政機(jī)制。

⑥實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)不同：租金在國(guó)民收入初次分配環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)，稅收在國(guó)民收入再分配環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)。

⑦履行原則不同：租金，無(wú)論企業(yè)盈虧都須繳納，稅收則堅(jiān)持法定的公平、合理原則，量能負(fù)擔(dān)。

由上可見(jiàn)，租金與稅收是有區(qū)別的，二者不可混淆，更不可顛倒、替代。

(2)把財(cái)產(chǎn)權(quán)利與政治權(quán)力相混淆，導(dǎo)致稅收行政化。馬克思說(shuō)：“在我們面前有兩種權(quán)力：一種是財(cái)產(chǎn)權(quán)力，也就是所有者的權(quán)力，另一種是政治權(quán)力，即國(guó)家權(quán)力?！盵7]正如有關(guān)學(xué)者研究指出：“國(guó)家的政治權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)是完全不同性質(zhì)的，如同政治國(guó)家與市民社會(huì)一樣，是完全不同的兩個(gè)領(lǐng)域，他們各有各的章法，不應(yīng)混同。”[8]資源稅“鳩占鵲巢”，就是混淆兩種不同性質(zhì)權(quán)力的必然結(jié)果。其實(shí)資源稅費(fèi)的征收是專(zhuān)業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)工作，光憑行政化的理念和方式是管不了、也管不好的。資源稅“級(jí)差調(diào)節(jié)”目標(biāo)落實(shí)不了就足以說(shuō)明這一點(diǎn)。

稅收法定，即國(guó)家征稅要依據(jù)由立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行，這是世界各國(guó)通行的征收原則。“稅收法定原則最初的出發(fā)點(diǎn)是對(duì)征稅權(quán)力的制約，用以防止政府對(duì)權(quán)力的濫用”，“稅收法定原則的本質(zhì)是制約政府權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張的利器”。[9]現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，是資源稅“鳩占鵲巢”，是有關(guān)主管機(jī)關(guān)對(duì)《暫行條例》的隨意解釋?，F(xiàn)行資源稅費(fèi)行政法規(guī)的缺陷乃至沖突長(zhǎng)期難以解決，都與現(xiàn)行行政體制、財(cái)稅體制改革的滯后相關(guān)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“落實(shí)稅收法定原則”，確實(shí)具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和重要性。盡管稅收法定原則的貫徹落實(shí)，還會(huì)遇到現(xiàn)行行政體制的掣肘和現(xiàn)已固化的既得利益藩籬阻礙，但隨著改革的全面深化、依法治國(guó)的全面推進(jìn)和“法制政府”、“服務(wù)政府”的建設(shè)，落實(shí)稅收法定的目標(biāo)，值得期待，可以和應(yīng)該充滿信心。

3 厘清和理順資源稅費(fèi)制度關(guān)系的具體建議

3.1 建議全國(guó)人大組織開(kāi)展以資源稅費(fèi)為重點(diǎn)的《礦法》執(zhí)行情況再檢查，推進(jìn)資源稅費(fèi)制度改革的整體設(shè)計(jì)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，礦業(yè)投資主體多元化，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜化是不爭(zhēng)的事實(shí)。十多年前雖全國(guó)人大組織過(guò)《礦法》執(zhí)行情況的大檢查且效果顯著，但最近這些年，情況發(fā)生了重大變化，有法不依、以權(quán)代法、涉礦違法案件頻發(fā)。建議全國(guó)人大組織開(kāi)展“礦法執(zhí)法再檢查”，這既是貫徹依憲治國(guó)方略，“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化”的基本要求，也是加快《礦法》修改和落實(shí)“稅收法定”原則的迫切需要。

20多年來(lái)，我國(guó)資源稅費(fèi)制度征管的實(shí)踐證明，資源稅費(fèi)制度改革，事關(guān)全局，影響久遠(yuǎn)，是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，亟待進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。建議按照黨的十八大報(bào)告提出的有關(guān)要求，結(jié)合我國(guó)的資源國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的實(shí)際，借鑒國(guó)際上通行的規(guī)則和成功經(jīng)驗(yàn)；從國(guó)家全局利益和改革發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌謀劃，科學(xué)設(shè)定各項(xiàng)稅費(fèi)制度的基本功能、制度范圍邊界，從頂層解決制度功能重復(fù)交叉、“鳩占鵲巢”等問(wèn)題。

3.2 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，改善資源稅費(fèi)制度環(huán)境

在梳理資源稅費(fèi)制度關(guān)系有關(guān)問(wèn)題過(guò)程中不難發(fā)現(xiàn)，到處可見(jiàn)到“利益政府”的影子和行政權(quán)力之過(guò)多、過(guò)度干預(yù)。轉(zhuǎn)變政府職能，是行政體制改革的核心，也是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)變政府職能，就要把行政權(quán)力、稅收權(quán)力關(guān)進(jìn)法律籠子，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為原則，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。實(shí)踐表明：按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，既是十分緊迫而艱巨的任務(wù)，也是理順資源稅費(fèi)制度關(guān)系不可或缺的前提條件。建議和期待國(guó)家進(jìn)一步深化行政體制、財(cái)稅體制改革，為理順資源稅費(fèi)制度關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)合理的資源稅費(fèi)制度體系創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。

[1]孫鋼．我國(guó)資源稅費(fèi)制度存在的問(wèn)題及改革思路[J]．稅務(wù)研究,2007(11)：41-44．

[2]國(guó)家稅務(wù)總局．新稅制通譯[M]．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,1994．

[3]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)．中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[Z]．北京：人民出版社,2014：1-2．

[4]王兆國(guó)就《物權(quán)法(草案)》作說(shuō)明．(2007-03-09)[2015-01-10]．http：//news．xinhuanet．com/video/2007-03/09/ content_582 1248．htm．

[5]文正益．厘清稅費(fèi)制度關(guān)系 推進(jìn)資源稅改革——關(guān)于資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度關(guān)系的思考[J]．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2011(7)：9-11,54．

[6]丁志忠．礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)權(quán)益(租、稅、費(fèi))理論及管理制度研究[M]．北京：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京),2004．

[7]卡·馬克思．道德化的批評(píng)和批評(píng)化道德[M]//馬克思,恩格斯．馬克思恩格斯全集：第2版第四卷．北京：人民出版社,1995：330．

[8]鄢一美．國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式——中國(guó)物權(quán)制度改革的重中之重[J]．河北法學(xué),2002(4)：27-30．

[9]童樹(shù)標(biāo)．稅收法定原則研究[D]．合肥：安徽大學(xué),2011．

Discussion on the Necessity of Statutory Taxation from the Result of Resources Tax Taking over the Function of Mineral Resource Compensation Fees
——Re-Thinking of Resources Tax and Fee Institution

WEN Zhengyi, ZHANG Xing
(Consulting & Research Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

In accordance with the provisions of law, we implement the system of resource tax and resources compensation fees coexist. However, due to the expansion and extrusion of resource tax on mineral resource compensation fees, as a result, the resource tax takes over the function of resource compensation fees. This paper introduces the serious consequences brought by this situation as follow: first, running afoul of the strategy of ruling the country by law, and disposing communal property rights ultra vires in violation of the provisions of the constitution; second, falling foul of the principles of the market economy, and distorting mining production allocation relationship; third, conflicting with modern tax theory, and violating the basic principles of statutory taxation. This paper argues that the reasons behind these serious consequences lie in the fact that: tax theory basis is disordered, which led to the confusion of tax revenue with collection of rent; mixing up property rights and political power, as a result, tax administrative power is expanding indefinitely. In order to further carrying out the strategy of ruling the country by law and the principle of statutory taxation, this paper proposes that National People's Congress should organize the reexamination about the implementation of “mineral resources law”; perform a top-level design of resource tax laws and regulations.

resource tax; resource compensation fees; taxes and fees system; statutory taxation; necessity

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）03-0008-05

2015-01-26；

2015-01-30

文正益（1944-），男，湖南省寧鄉(xiāng)縣人，國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心咨詢(xún)委員，研究員，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)和礦政管理研究。