張 恒/羅曉玲/程波

（1．中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心，陜西 西安 710054；2．中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037）

企業(yè)經(jīng)營管理

加強地質(zhì)調(diào)查項目預算管理的對策研究

張 恒1/羅曉玲2/程波1

（1．中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心，陜西 西安 710054；2．中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037）

經(jīng)過15年的改革與發(fā)展，地質(zhì)調(diào)查項目預算管理逐步走向規(guī)范化、科學化、精細化，但仍然存在著諸多問題：項目立項環(huán)節(jié)表現(xiàn)在項目設置影響預算安排和立項目的隱含以項目經(jīng)費彌補基本支出；在預算編制環(huán)節(jié)上主要表現(xiàn)為缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、預算編制質(zhì)量差、審查不理想、審查結(jié)果不落實、預算實施方案粗放；在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)表現(xiàn)為誤解法人負責制、隨意調(diào)整突破預算、預算考核指標脫離實際。建議從“科學設置項目、優(yōu)化單位收支結(jié)構(gòu)、加強預算編制和審查、嚴格控制預算執(zhí)行、堅持預算管理問責制”等5個方面來加強地質(zhì)調(diào)查項目預算管理工作。

地質(zhì)調(diào)查項目；預算管理；問題；對策建議

1999年中國地質(zhì)調(diào)查局正式掛牌成立，同年啟動了我國新一輪國土資源調(diào)查工作。國土資源調(diào)查工作由中國地質(zhì)調(diào)查局承擔，中央財政直接投入，標志著公益性地質(zhì)工作在新體制下正式啟動。2000年開始，財政部循序漸進推行部門預算管理改革，改革的主要內(nèi)容是將部門預算分為基本支出預算和項目支出預算。地質(zhì)調(diào)查作為專項工作，列入中央財政專項和地方財政專項，實施項目支出預算管理。

1 地質(zhì)調(diào)查項目預算管理工作概況

地質(zhì)調(diào)查項目預算管理是項目經(jīng)濟管理的主要內(nèi)容，貫穿于項目經(jīng)濟管理的全過程，包括項目預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、決算和績效評價四個環(huán)節(jié)。

(1)預算編制。地質(zhì)調(diào)查項目預算編制采取零基預算法，編制程序是“二上”、“二下”，編制的依據(jù)主要是圍繞項目技術方案和財政部、國土資源部、中國地質(zhì)調(diào)查局下發(fā)的一系列相關法規(guī)政策，采用的預算標準為《國土資源調(diào)查預算標準》（地質(zhì)調(diào)查部分），《地質(zhì)調(diào)查項目預算標準》（試用）以及相關行業(yè)標準和市場價格。預算審查工作由大區(qū)、地科院項目辦和中國地質(zhì)調(diào)查局組織專家審查完成。

(2)預算審批。地質(zhì)調(diào)查項目預算由財政部依據(jù)《中華人民共和國預算法》的相關規(guī)定審批，項目預算分財政部——國土資源部——中國地質(zhì)調(diào)查局——中國地質(zhì)調(diào)查局直屬單位、財政部——?。ㄗ灾螀^(qū)）財政廳——?。ㄗ灾螀^(qū)）地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局（行業(yè)局）——項目承擔單位兩條“路徑”下達。

(3)預算執(zhí)行。地質(zhì)調(diào)查項目預算執(zhí)行的職責主要由項目承擔單位履行，大區(qū)、地科院項目辦——中國地質(zhì)調(diào)查局負有監(jiān)督、檢查的權(quán)責。預算執(zhí)行過程中，項目承擔單位主管單位嚴格執(zhí)行財政部、國土資源部、中國地質(zhì)調(diào)查局下發(fā)的一系列相關法規(guī)政策，項目接受國家審計署的審計。

(4)決算和績效評價。地質(zhì)調(diào)查項目決算目前編制《年度部門決算》和《地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費使用年報》兩套決算。其中《年度部門決算》逐級匯審上報財政部，《地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費使用年報》由大區(qū)、地科院項目辦會審后報中國地質(zhì)調(diào)查局（中國地質(zhì)調(diào)查局直屬單位直接報送中國地質(zhì)調(diào)查局會審）。

按照《財政支出績效評價管理暫行辦法》的要求，地質(zhì)調(diào)查項目立項時承擔單位編報《地質(zhì)調(diào)查項目財政支出績效目標申報表》，項目完成驗收時，承擔單位編報《地質(zhì)調(diào)查項目財政支出項目績效報告》，由大區(qū)、地科院項目辦——中國地質(zhì)調(diào)查局組織專家審核《地質(zhì)調(diào)查項目財政支出項目績效報告》，出具《地質(zhì)調(diào)查項目財政支出項目績效評價報告》。

2012年5月中國地質(zhì)調(diào)查局再次修訂頒發(fā)了地質(zhì)調(diào)查項目管理制度，涵蓋地質(zhì)調(diào)查項目實施技術、經(jīng)濟管理全過程。其總體思路是：強化項目管理與業(yè)務推進相結(jié)合，加大項目的統(tǒng)一部署和成果管理；簡化管理程序，提高管理時效；以項目部署促進業(yè)務建設，以項目實施推進隊伍建設、業(yè)務發(fā)展，提高地質(zhì)調(diào)查隊伍的整體素質(zhì)和業(yè)務能力；完善管理工作方式，健全中國地質(zhì)調(diào)查局——大區(qū)、地科院項目辦——承擔單位三級管理體系；加強對項目承擔單位的管理體系建設，加大項目承擔單位的優(yōu)選力度；完善質(zhì)量管理體系；加強成果管理，建立激勵機制，充分發(fā)揮實施單位和承擔單位的積極性[1]。

2 地質(zhì)調(diào)查項目預算管理存在的主要問題

經(jīng)過15年的改革與發(fā)展，國家公益性地質(zhì)工作建立了中國地質(zhì)調(diào)查局——大區(qū)、地科院項目辦——承擔單位三級管理體系；建立了項目聯(lián)系，業(yè)務指導運行機制；地質(zhì)調(diào)查項目預算管理逐步走向規(guī)范化、科學化、精細化。盡管如此，從近年來中國地質(zhì)調(diào)查局內(nèi)外部審計結(jié)果來看，地質(zhì)調(diào)查項目的預算管理仍然存在著諸多問題。

2.1 項目立項環(huán)節(jié)

首先表現(xiàn)在地質(zhì)調(diào)查項目的設置上。地質(zhì)調(diào)查工作的內(nèi)涵是隨國家政策和關注焦點而變化的，決不是簡單的技術工作類型劃分。長期以來，隨著國民經(jīng)濟發(fā)展進程對基礎性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)工作的需求以及自然災害的頻發(fā)，中國地質(zhì)調(diào)查局在地質(zhì)調(diào)查工作的規(guī)劃和計劃上按照專業(yè)設置項目并不斷調(diào)整。專業(yè)的調(diào)整影響著項目的設置，項目的設置影響著預算的安排。項目設置在專業(yè)之間反復平衡，導致專業(yè)劃分愈來愈細，項目規(guī)模愈來愈小，預算安排越來越困難。

其次表現(xiàn)在項目立項的目的上。許多地質(zhì)調(diào)查項目承擔單位的基本支出預算難以維持財政供養(yǎng)人員費用。在這種背景下，各承擔單位對地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費的申請不僅僅是做業(yè)務出成果，還隱藏著項目支出預算彌補基本支出預算的目的。雖然地質(zhì)調(diào)查專項經(jīng)費要求?？顚Ｓ茫粉檰栃?，并嚴格規(guī)范預算費用科目和內(nèi)容，但是截留、挪用、擠占、轉(zhuǎn)移屢查屢犯，更有甚者肆意擴大相關經(jīng)費開支范圍，項目經(jīng)費預算虛假、謊報等現(xiàn)象時有發(fā)生[2]。

2.2 預算編制環(huán)節(jié)

一是立項預算編制缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。地質(zhì)調(diào)查項目“一上”預算編制時間為每年的9月底10月初，編制時間緊、任務重，承擔單位難以系統(tǒng)組織論證和編制，單位技術、預算、設備、財務等相關管理部門各自為戰(zhàn)，溝通不夠，協(xié)調(diào)不足。預算編制的依據(jù)、參加項目的人員、擬使用和購置的設備、委托業(yè)務費用等都難以統(tǒng)籌規(guī)劃。

二是有的單位預算編制質(zhì)量較差。由于一些單位擁有預算資質(zhì)的人員少，或者有資質(zhì)的人員調(diào)離了業(yè)務崗位，不愿意編制預算。個別項目預算由一般業(yè)務人員編制后，加蓋預算編制人和預算審核人的名章，預算的初審流于形式。

三是預算審查不理想。中國地質(zhì)調(diào)查局尚未出臺地質(zhì)調(diào)查工作預算專家管理辦法，一直以來重視專家的遴選，忽視專家的培訓、考核。有些專家對政策和要求學習不夠，理解不深，出現(xiàn)同樣的問題不同的解釋，被審查單位難以辨析；個別專家審查不負責任，只注重預算形式而忽視內(nèi)容的審查。

四是審查結(jié)果不落實。按照規(guī)定，《地質(zhì)調(diào)查項目立項（評估）預算審核意見書》和《地質(zhì)調(diào)查項目設計預算審核意見書》交項目承擔單位和組織審查單位，但是沒有要求項目承擔單位附在提交到大區(qū)、地科院項目備案設計中，大區(qū)、地科院項目辦也不出示接收證明。在財務檢查和經(jīng)費驗收時發(fā)現(xiàn)，有的項目承擔單位提供的設計并非是按照專家意見修改后的版本，給單位的財務檢查和審計工作帶來不必要的麻煩和風險。

五是預算實施方案粗放。每年預算下達以后，國土資源部要求所屬單位上報項目預算實施方案，大部分單位沒有細化預算方案，而是簡單地將設計預算直接上報，費用開支沒有時限和時間安排，資金支付隨意，致使預算執(zhí)行難以預測和控制。

2.3 預算執(zhí)行環(huán)節(jié)

首先是誤解法人負責制。地質(zhì)調(diào)查項目管理實行的是法人負責制。有的單位片面理解這一責任制度，自行制定資金管理政策，將專項資金視為對外創(chuàng)收資金進行管理，計提管理費用、工會經(jīng)費、職工福利費，列支獎勵支出、房改支出，將專項資金凈結(jié)余視為利潤進行分配等。有的單位財務報賬采取領導“一支筆”審批，項目負責人只管業(yè)務，不管經(jīng)費，結(jié)果是隨意列支費用，尤其是難以確認具體支出對象的費用，如辦公費、水暖電費、交通費、專用材料和燃料費、維修費、設備購置費、公務接待費等，地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費成了單位開支的一個渠道，直至花光為止。有的單位將預算劃分為單位控制經(jīng)費和項目組控制經(jīng)費，項目組控制經(jīng)費由項目負責人管理，常常是自己花錢、自己審批，導致支出的不合規(guī)，甚至出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。

其次是隨意調(diào)整、突破預算。根據(jù)《預算法》和《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項資金管理辦法》）的要求，預算批準生效后如果沒有經(jīng)過合法程序，不得隨意改變用途，不得擴大支出范圍，不得擅自調(diào)整預算內(nèi)容。然而在實際工作中，有的單位忽視預算嚴肅性。歷年審計都發(fā)現(xiàn)，地質(zhì)調(diào)查項目核算存在列支無預算、超預算的費用。其主要原因是有的單位業(yè)務、預算、核算相分割，預算編制后束之高閣，經(jīng)費支出和預算調(diào)整隨意，報賬把關不嚴[3]。

最后是預算執(zhí)行考核指標脫離實際。地質(zhì)調(diào)查項目分布在全國各地，東北、華北、西北受氣候的影響，野外工作時間一般是4-9月份，當年的10月到第二年的3月份為室內(nèi)工作時間。每年出野外時是借款的高峰期，進入野外工作區(qū)域后，受環(huán)境條件影響人員進出相當困難，按月報賬無法實現(xiàn)，所以一律要求預算的序時均衡考核不切合實際。項目承擔單位為了完成序時考核指標，有些采取非正當?shù)拇胧?，如將項目資金大量借出轉(zhuǎn)到個人銀行卡上，委托業(yè)務費一次撥出，零余額賬戶款巧立用途轉(zhuǎn)到基本賬戶，大量采購物質(zhì)積壓不用等。為個人腐敗、委托業(yè)務質(zhì)量失控、資金挪用、資產(chǎn)浪費等提供了條件。

3 加強地質(zhì)調(diào)查項目預算管理的對策建議

2014年8月31日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》。修訂后的《預算法》具有三大亮點：其一，確立全口徑預算體系，明確政府的全部收入和支出都應當納入預算。其二，建立預決算公開透明制度。要求預算公開貫穿工作的全過程，從預算編制到執(zhí)行、調(diào)整、決算以及最后的審計，所有的內(nèi)容全部公開。其三，健全政府的債務管理制度。這三大亮點，對于地勘單位來講，全口徑預算體系和預決算公開透明制度必將貫穿于單位預算管理的全過程，成為地質(zhì)調(diào)查項目預算管理今后改革的主要方向和內(nèi)容。

3.1 科學設置項目

聚焦需求，綜合部署。中國地質(zhì)調(diào)查局新一屆領導班子，提出地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價工作要堅定不移地堅持中央公益性地質(zhì)工作的地位、堅定不移地圍繞國家重大需求和國土資源中心工作開展規(guī)劃部署、堅定不移地加強項目和資金監(jiān)督管理。地質(zhì)調(diào)查遵循地質(zhì)工作規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，按照“計劃——工程——項目——子項目”的層次體系部署安排，在計劃下設立若干工程、工程下設項目、項目下設子項目，逐級分解目標任務，統(tǒng)籌推進，匯總集成重大成果。已經(jīng)完成地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項的頂層設計，編制了《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項2015—2020年方案》和中國地質(zhì)調(diào)查局28個直屬單位的業(yè)務職責，從而確定28個單位的規(guī)模、專業(yè)結(jié)構(gòu)、隊伍建設，為今后地質(zhì)礦產(chǎn)評價調(diào)查專項項目

設置和預算安排奠定基礎，改變項目年年變、預算年年改、目標成果不確定的狀態(tài)。

3.2 優(yōu)化單位收支結(jié)構(gòu)

公益性地勘單位基本支出不足是現(xiàn)狀，項目資金的?？顚Ｓ檬且蟆Ｄ壳暗乜眴挝灰３挚沙掷m(xù)發(fā)展，必須兼顧社會效益和經(jīng)濟效益。通過干好地質(zhì)調(diào)查工作實現(xiàn)社會效益，提升業(yè)務能力；通過開拓地質(zhì)市場實現(xiàn)經(jīng)濟效益，擴大服務領域，以對外創(chuàng)收來彌補基本支出的不足。各單位每年要超前謀劃，編制全口徑預算，制定年度財政收入和對外創(chuàng)收目標，優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟管理的調(diào)控能力。

3.3 加強預算編制和審查

一是取消項目預算控制數(shù)的做法。項目預算編制的方法應該是零基預算法。預算確認程序為：承擔單位編制預算——預算專家審核預算——財政部下達預算。建議取消立項時先行下達預算控制數(shù)的做法，使項目預算更加科學、準確。子項目應該設置備選項目和待定項目，當項目預算有結(jié)余時，安排備選項目；當項目預算不足時，取消待定項目。

二是強化預算編制的統(tǒng)籌規(guī)劃。項目承擔單位要加強對項目預算的統(tǒng)一組織和領導。預算、設備、財務等相關部門必須相互協(xié)作，與項目承擔處室（項目組）共同完成項目預算編制。單位業(yè)務主管部門和人事部門統(tǒng)一負責提供參與項目的人員、工作時間、費用標準；財務部門負責提供預算編制的基本依據(jù)和續(xù)作項目以前年度的收支情況；物業(yè)服務部門負責提供水暖電和通訊費的數(shù)量和單價；網(wǎng)絡管理部門負責提供網(wǎng)點數(shù)量和費用標準。

三是加強預算編制工作。項目負責人必須參與預算的編制，通過預算編制來優(yōu)化技術方案；項目預算必須由具有預算資質(zhì)的人員來編制；預算要經(jīng)過由財務人員參加的初審；財務負責人必須總體把關，嚴格審核項目預算。

四是建議中國地質(zhì)調(diào)查局對預算評審專家?guī)鞂嵭袆討B(tài)管理，建立和完善評審專家的遴選、回避、信用、問責、退出制度。

五是建議中國地質(zhì)調(diào)查局完善對項目立項（評估）、設計方案的預算審查和確認。具體程序為：申請單位提交立項（評估）、設計預算——預算審核——申請單位修改預算——大區(qū)、地科院項目辦出具《預算審核意見書》——承擔單位提交備案材料（附《預算審核意見書》）——大區(qū)、地科院項目辦審核確認備案材料——大區(qū)、地科院項目辦出具接受備案立項、設計證明材料。

3.4 嚴格控制預算執(zhí)行

首先細化項目預算實施方案。項目預算實施方案應該根據(jù)工作計劃進行細化，內(nèi)容包括費用項目、單位、標準、數(shù)量、執(zhí)行預算、用款計劃（要填寫到用款月份）。對于設備購置、參加項目人員工作情況、外協(xié)經(jīng)費、出國經(jīng)費需編制明細表。

其次加強法規(guī)政策和預算標準的培訓。目前競爭性優(yōu)選項目承擔單位工作的開展和優(yōu)選項目范圍進一步擴大，這就要求對承擔單位進行不同層次、不同內(nèi)容的政策法規(guī)和預算定額的培訓，讓他們熟悉地質(zhì)調(diào)查項目和經(jīng)費管理辦法，嚴格執(zhí)行政策法規(guī)。改變目前只重視項目申請，不重視項目管理；只重視業(yè)務開展、不重視經(jīng)費管理；只重視任務完成，不重視項目績效的現(xiàn)象。

最后合理設置預算執(zhí)行考核指標。建議由項目承擔單位根據(jù)自身年度項目工作計劃，填報預算執(zhí)行指標，大區(qū)、地科院項目辦審核后報中國地質(zhì)調(diào)查局批準。項目承擔單位嚴格執(zhí)行經(jīng)批準的預算執(zhí)行指標，有序安排地質(zhì)調(diào)查工作。

3.5 堅持預算管理問責制

項目負責人的考核，必須堅持業(yè)務和經(jīng)濟雙重考核。對于虛報冒領財政資金、任意調(diào)整、突破預算、違反規(guī)定隨意開支、偽造和捏造經(jīng)濟事項騙取資金等行為，要對項目負責人問責。只有堅持權(quán)責對等、獎罰分明，預算管理才能收到成效。

[1]羅曉玲,王楠,黃龍,等．地質(zhì)調(diào)查項目管理發(fā)展趨勢研究[J]．中國礦業(yè),2014(S1)：67-72．

[2]王香萍．國家公益性地質(zhì)工作財政投入的研究[D]．北京：北京師范大學,2012．

[3]王香萍．關于地質(zhì)事業(yè)單位預算管理的探討[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2008(10)：41-43,48．

Research into Countermeasures for Enhancing Efforts to Manage Geological Survey Project Budget

ZHANG Heng1, LUO Xiaoling2, CHENG Bo1
(1.Xi’an Center of Geological Survey, CGS, Xi’an, Shaanxi 710054, China; 2.Development Research Center of Chinese Geological Survey, Beijing 100037)

This paper points out that the main problems we face in our efforts to promote geological survey project budget management include the following. At the stage of start-up project, the problems are reflected in: project setting has influence on budget plan; the purpose for the project is implicit; and using project money to make up basic expenditures. While at the stage of budget making, the main performances include: lacking of overall planning, poor quality of budget planning, unsatisfactory examination, being failure to fulfill review result, and extensive budget implementation plan. At the stage of budget enforcement, the problems are represented in: misunderstanding the responsibility system of a legal person, adjusting and exceeding the budget at will, and unrealistic budget evaluation index. On account of this, this paper offers some measures for stepping up our efforts to manage geological survey project budget from the following aspects: setting up the project in a scientific manner, optimizing the unit balance structure, strengthening the budget preparation and review, imposing rigorous controls on budget execution, and sticking to the budget management accountability.

geological survey project; budget management; problem; countermeasures and suggestions

F407.1

C

1672-6995（2015）03-0066-04

2014-10-13；

2014-10-26

張恒（1963-），男，山西省夏縣人，中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心高級會計師，大學本科，主要從事地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)濟管理研究。