趙弘　張靜華

剛剛結(jié)束的黨的十八屆五中全會，是我國在全面建成小康社會進(jìn)入決勝階段召開的一次極為重要的會議。習(xí)近平總書記的重要講話，深刻分析了全面建成小康社會決勝階段的形勢，系統(tǒng)闡釋了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，確定了到2020年全面建成小康社會的目標(biāo)，科學(xué)回答了事關(guān)黨和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的一系列重大理論和實(shí)踐問題，為謀劃“十三五”乃至更長時期的發(fā)展提供了科學(xué)行動指南。會議的召開，對于堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義，實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

當(dāng)前，北京正處在落實(shí)“四個中心”城市戰(zhàn)略定位、有序疏解非首都功能、加快治理“城市病”的攻堅(jiān)階段，落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃也進(jìn)入深入推進(jìn)的重要時期。十八屆五中全會的召開，為北京謀劃“十三五”及未來一個時期發(fā)展理清了思路、指明了方向。北京要全力打好治理“城市病”的攻堅(jiān)戰(zhàn)，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵問題精準(zhǔn)發(fā)力，努力在全面建成小康社會中走在前列，在國家創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展中走在前列，樹立標(biāo)桿，形成示范。

堅(jiān)持首都城市戰(zhàn)略定位不動搖，打好疏解非首都功能、治理“城市病”的攻堅(jiān)戰(zhàn)

五中全會全面謀劃了國家“十三五”的戰(zhàn)略思路，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是我國未來發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。對北京來說，落實(shí)好“四個中心”的戰(zhàn)略定位是“十三五”發(fā)展的重中之重。要圍繞全面建成小康社會目標(biāo)要求，保持戰(zhàn)略定力，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，著重處理好治病與發(fā)展的關(guān)系，以適應(yīng)新常態(tài)、落實(shí)新定位、邁向新目標(biāo)為重點(diǎn)，走高端發(fā)展、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展道路。

首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在取得良好成績的同時，也面臨著交通擁堵、人口集聚、功能過多、環(huán)境污染等一系列“城市病”的困擾。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃明確提出要疏解北京非首都功能、加快治理“大城市病”，為首都科學(xué)發(fā)展提供了重要思路，帶來了寶貴機(jī)遇。全面建成小康社會，北京能不能走在全國前列，關(guān)鍵在于打好治理“城市病”的攻堅(jiān)戰(zhàn)。要深入落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅(jiān)持“四個中心”的城市戰(zhàn)略定位不動搖，舍得做減法，守得住底線。特別要處理好存量和增量的關(guān)系，嚴(yán)控新增資源在城六區(qū)聚集，堅(jiān)守2020年全市總?cè)丝?300萬和中心城常住人口下降15%的“人口底線”。

從根本上治理“城市病”，還要創(chuàng)新城市發(fā)展理念，建設(shè)“可持續(xù)城市”。其中，最為核心的是把握以下四個關(guān)鍵點(diǎn)：

一是空間布局可持續(xù)。一個城市要持續(xù)發(fā)展首先要解決好集聚與效率的矛盾。一方面保障對城市的資源集聚有很強(qiáng)的接納能力，另一方面要通過城市合理的空間布局，保證城市具有高效的運(yùn)營效率，克服“攤大餅”式空間布局所帶來的效率損失弊病。北京早期的城市規(guī)劃中，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)引入“邊緣集團(tuán)”、“衛(wèi)星城”等概念，如1983版規(guī)劃了13個衛(wèi)星城，1993版規(guī)劃了14個衛(wèi)星城和10個邊緣集團(tuán)，在今天看來都是很符合城市規(guī)律的空間布局。北京要通過科學(xué)的城市規(guī)劃，加快市行政副中心、新城、新區(qū)建設(shè)，形成“主城-新城”、“主城-衛(wèi)星城”的分散化、網(wǎng)絡(luò)化、多中心的城市空間布局。

二是交通結(jié)構(gòu)可持續(xù)。城市集聚大量的人口資源，采取什么樣的交通結(jié)構(gòu)以滿足城市的交通需求，是一個關(guān)系到城市能否克服交通擁堵問題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。城市空間資源有限，交通需求量巨大，因此必須采取具有很強(qiáng)承載能力、高效運(yùn)營、綠色低碳的交通工具。據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)顯示，不同的交通方式在等量的空間資源條件下，其運(yùn)輸能力是不一樣的。如小汽車一小時只能運(yùn)輸3000人，公共汽車一小時能運(yùn)輸3000到6000人，輕軌交通一小時能運(yùn)輸1到3萬人，地鐵一小時則能運(yùn)輸3萬人以上。

根據(jù)對國外城市的研究，交通解決比較好的城市重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是通過科學(xué)合理的軌道交通體系建設(shè)來承載城市的主要交通出行需求，一般都在70%到80%以上。比如，瑞典首都斯德哥爾摩人口只有200萬，中心城區(qū)人口不到100萬，除有多條地鐵線路以外，還有5條輕軌線和城市鐵路，每條線又有多條分支延伸到市郊的6個衛(wèi)星城和各個大型社區(qū)，形成了一張四通八達(dá)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

對國外城市研究中還發(fā)現(xiàn)，軌道交通建設(shè)和城市其他功能建設(shè)的順序也是值得我們學(xué)習(xí)借鑒的。如瑞典第三大城市馬爾默，其中一個衛(wèi)星城——“瓦拉中樞”建設(shè)的順序就是先建火車站，再建醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，最后建設(shè)住宅樓。這樣的建設(shè)順序，使衛(wèi)星城具有成本優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢，有很強(qiáng)的吸引力，能夠充分發(fā)揮公共交通、公共服務(wù)對于城市分散化布局的引導(dǎo)作用。

目前，北京交通擁堵的重要原因之一就是沒有建立起與城市規(guī)模、結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的軌道交通體系，而主要依靠公路交通（主要是小汽車和公共汽車）。根據(jù)近十年北京新增人口的空間布局，也可以印證北京軌道交通建設(shè)的滯后，對于城市空間優(yōu)化沒有發(fā)揮出引導(dǎo)作用，而是產(chǎn)生了不合理的疊加效應(yīng)。2003-2012年，北京常住人口增量主要分布在朝陽、海淀、豐臺等城市功能拓展區(qū)以及昌平、大興、通州等城市發(fā)展新區(qū)，占全市常住外來人口增量的83.5%，遠(yuǎn)郊區(qū)縣難以吸引到人口集聚。因此，要借鑒東京、倫敦等國際大城市經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)以軌道交通體系為主的大容量、低碳化公共交通，減少小汽車使用。其中，重中之重是做好軌道交通建設(shè)，規(guī)劃理念要從“線跟人走”向“線引人走”轉(zhuǎn)變，從根本上擺脫北京軌道交通補(bǔ)課式、被動式發(fā)展局面。

三是生態(tài)環(huán)境可持續(xù)。要通過城市合理的空間布局，使主城、衛(wèi)星城之間，衛(wèi)星城與衛(wèi)星城之間留下大尺度的綠色生態(tài)空間，城市群落“鑲嵌”于田野、森林、綠地之中，為城市創(chuàng)造優(yōu)美舒適的生態(tài)環(huán)境。

四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)。城市要持續(xù)發(fā)展，要把實(shí)體經(jīng)濟(jì)包括高科技產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等作為城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。要克服許多城市簡單通過出讓土地、發(fā)展房地產(chǎn)作為政府財(cái)力的重要來源，將城市化建立在扎扎實(shí)實(shí)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。

對于可持續(xù)城市建設(shè)，北京還有許多工作要做：一要加快城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動通州北京市行政副中心建設(shè)，打破“單中心”格局，大幅度提升北京空間結(jié)構(gòu)資源的承載力；二要彌補(bǔ)北京交通結(jié)構(gòu)的短板，加密中心城區(qū)地鐵密度，努力實(shí)現(xiàn)500-600米可以到達(dá)地鐵站口的目標(biāo)，同時加快到達(dá)郊區(qū)縣和周邊河北一些城市的“一站式”市郊鐵路建設(shè)；三要在市郊鐵路通達(dá)、能夠形成“1小時交通圈”的前提下加大公共服務(wù)資源向新城、衛(wèi)星城的集中疏解，快速提升區(qū)域的吸引力和承載力；四要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對接，形成北京與周邊區(qū)域的創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈合作。

全面落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

過去多年，發(fā)展的不協(xié)調(diào)造成了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和群體之間的差距，導(dǎo)致各種經(jīng)濟(jì)社會矛盾。十八屆五中全會提出要堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷增強(qiáng)發(fā)展整體性。強(qiáng)調(diào)指出“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”。此次全會把“協(xié)調(diào)發(fā)展”放在僅次于創(chuàng)新的優(yōu)先位置，足見協(xié)調(diào)在“十三五”時期發(fā)展中的重要性。

由于京津冀三省市之間所處的發(fā)展階段不同，資源條件不同，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，客觀上造成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難度大。北京已進(jìn)入后工業(yè)社會，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平高，居民收入水平高，政府財(cái)政實(shí)力強(qiáng)，因而對公共服務(wù)投入大，公共服務(wù)水平高。而河北的多數(shù)城市還處于工業(yè)化中期或初期階段，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平還不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年北京小學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)是河北的4.4倍，天津是河北的3.2倍；高等教育階段北京生均教育經(jīng)費(fèi)是河北的5.1倍。由于經(jīng)濟(jì)社會特別是公共服務(wù)水平落差大，北京、天津客觀上與河北形成一種“馬太效應(yīng)”，對河北形成強(qiáng)勁的“虹吸效應(yīng)”——周邊區(qū)域的人才與優(yōu)勢資源過多地被吸引到北京、天津，從而使河北發(fā)展更加困難，出現(xiàn)所謂的“燈下黑”現(xiàn)象。

這種經(jīng)濟(jì)社會落差大的另一種表現(xiàn)則是京津冀區(qū)域未能形成真正意義上的產(chǎn)業(yè)集群。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)特別是高端制造業(yè)發(fā)展對產(chǎn)業(yè)環(huán)境提出很高的要求，而產(chǎn)業(yè)環(huán)境中產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境更為企業(yè)所關(guān)注。由于歷史的、自然的、政策的等多方面的原因，京津冀地區(qū)與長三角、珠三角相比，國有經(jīng)濟(jì)占比高，民營經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)。根據(jù)全國第二次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)，京津冀地區(qū)國有企業(yè)資產(chǎn)總額占全國的比重高達(dá)62.8%；2014年中國民營企業(yè)500強(qiáng)中，京津冀地區(qū)有44家企業(yè)入圍，而長三角地區(qū)則有249家。正是由于沒有發(fā)達(dá)的民營經(jīng)濟(jì)，更沒有建立起民營經(jīng)濟(jì)企業(yè)之間相互關(guān)聯(lián)、相互配套所形成的完整的產(chǎn)業(yè)鏈和真正意義上的產(chǎn)業(yè)集群，因此，京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)配套成本高，很多企業(yè)寧愿到長三角、珠三角進(jìn)行投資或成果轉(zhuǎn)化，而沒能將投資項(xiàng)目落在京津冀地區(qū)。北京的科技優(yōu)勢未能通過在京津冀地區(qū)的成果產(chǎn)業(yè)化而轉(zhuǎn)變成為京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢。比如，中關(guān)村2014年流向廣東省的技術(shù)合同成交額占流向外省市技術(shù)交易額的6%，而流向津冀地區(qū)的技術(shù)合同成交額僅占4.2%。河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以煤炭、鋼鐵、建材等為主，這些產(chǎn)業(yè)能耗高、消耗大、污染嚴(yán)重，這也是京津冀區(qū)域環(huán)境問題比較突出的重要原因之一。

推動京津冀協(xié)同發(fā)展，要把重點(diǎn)放在解決周邊交通、公共服務(wù)的短板上，通過政府有目的的引導(dǎo)，加快產(chǎn)業(yè)環(huán)境的優(yōu)化提升，不斷提高對創(chuàng)新資源、產(chǎn)業(yè)資源的吸納和集聚能力，從而使北京科技創(chuàng)新的優(yōu)勢能夠轉(zhuǎn)化為京津冀區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。

目前，河北、天津承接非首都功能疏解的積極性很高，但考慮到資源有限、發(fā)展階段差異等因素，資源疏解也不能過于分散。現(xiàn)階段要點(diǎn)面結(jié)合、以點(diǎn)為主、突出重點(diǎn)，打造一批產(chǎn)城融合的特色新城、衛(wèi)星城，集中承接，形成示范。一要突出完善區(qū)域交通體系。倫敦、紐約、東京和巴黎等世界城市的市郊鐵路都很發(fā)達(dá)，分別達(dá)到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京現(xiàn)在基本上還沒有真正意義上的市郊鐵路。今后，要著重打通北京與河北、天津的斷頭路，加強(qiáng)大容量、便捷式地鐵、市郊鐵路建設(shè)，努力形成“一小時通勤圈”城市群。二要針對京津冀區(qū)域公共服務(wù)落差大的現(xiàn)實(shí)，探索名院建分院、名校辦分校、醫(yī)聯(lián)體、校際聯(lián)盟等多種方式，結(jié)合新城、衛(wèi)星城建設(shè)，定向、定點(diǎn)導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，一方面促進(jìn)公共服務(wù)有序疏解、均衡布局，另一方面快速提升這些新城、衛(wèi)星城的公共服務(wù)水平，提升對產(chǎn)業(yè)、功能疏解的吸引力。三要加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與對接合作。積極探索體制創(chuàng)新與政策突破，切實(shí)解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中面臨的用地指標(biāo)、污染物排放總量控制、高科技企業(yè)政策銜接與資質(zhì)互認(rèn)等瓶頸問題，使企業(yè)“出得去”、“留得下”、“發(fā)展得好”，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，帶動區(qū)域發(fā)展。

突出創(chuàng)新引領(lǐng)，加快建設(shè)全國科技創(chuàng)新中心

五中全會提出：“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風(fēng)?！弊?013年以來，國家相繼出臺了許多推動自主創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的政策措施，推動形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的新格局。五中全會把創(chuàng)新提到非常重要的位置，并將創(chuàng)新貫穿于黨和國家的一切工作，這是前所未有的?？梢灶A(yù)見，“十三五”及未來一段時期，互聯(lián)網(wǎng)+、高鐵、通信、航天等高端制造業(yè)與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)將得到蓬勃發(fā)展，創(chuàng)新驅(qū)動中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的格局也將加快形成。

北京是全國創(chuàng)新資源最為豐富、科技人才資源最為密集、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍最為濃厚的地區(qū)。當(dāng)前，北京科技創(chuàng)新已走在全國前列，具備引領(lǐng)和服務(wù)全國科技創(chuàng)新發(fā)展的條件。以中關(guān)村為例，2014年中關(guān)村新創(chuàng)辦科技型企業(yè)就超過1.3萬家，聚集了各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)800余家；園區(qū)企業(yè)在京外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)9624家，遍布全國所有省級行政區(qū)；輸出技術(shù)合同成交額2259億元，占全市的72%、全國的26.3%，率先形成了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”新局面。

下一步，北京要主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，加快建設(shè)全國科技創(chuàng)新中心，打造引領(lǐng)全國、輻射周邊的創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略高地。一方面，突出原始創(chuàng)新，重點(diǎn)支持互聯(lián)網(wǎng)+、新一代信息技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域的創(chuàng)新，突破一批核心、共性和基礎(chǔ)性技術(shù)。另一方面，大力支持中關(guān)村創(chuàng)建國家全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)，努力打造國家自主創(chuàng)新的重要源頭和原始創(chuàng)新的主要策源地。同時，還要積極推進(jìn)科技投融資、科技成果轉(zhuǎn)化、科技資源共享、創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺等服務(wù)體系建設(shè)，營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

著力民生改善，提高社會治理能力現(xiàn)代化水平

五中全會強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)，充分體現(xiàn)了黨和國家重視民生的初衷?！靶】挡恍】担P(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，改善民生就是發(fā)展，而且是發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

北京作為首都，是展示國家形象的重要窗口，無論城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還是城市管理與服務(wù)水平，都走在全國前列。當(dāng)前，北京的“城市病”問題非常突出，環(huán)境污染、交通擁堵等許多與“城市病”相關(guān)的詞語，都引起了社會的廣泛關(guān)注與重視，這都是由北京當(dāng)前所處的城市發(fā)展階段所決定的。今天北京所面臨的各種城市問題，其他城市在以后的發(fā)展中也可能會遇到。因此，北京要率先探索，創(chuàng)新城市治理新模式，以期對全國其他城市形成示范與借鑒。

2014年，北京的人均GDP已達(dá)到16278美元，城鄉(xiāng)居民收入比也從2005年的2.25縮小為2014年的2.17，城鄉(xiāng)收入差距略有改善但仍明顯存在，城市公共服務(wù)能力與社會治理水平還有較大的提升空間。因此，“十三五”及未來一段時期，北京要按照五中全會“讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民”的要求，以民生為發(fā)展導(dǎo)向，以做好城市服務(wù)為核心，不斷創(chuàng)新思路，深入推進(jìn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等民生領(lǐng)域的體制改革與政策突破。要按照“健康中國”建設(shè)的新要求，積極推進(jìn)公立醫(yī)院綜合改革，大力推行醫(yī)藥分開、分級診療制度。同時，還要前瞻性、系統(tǒng)性地開展好特大城市治理機(jī)制、模式創(chuàng)新工作，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，加快服務(wù)型政府、法治型政府建設(shè)，加快形成與“四個中心”的城市戰(zhàn)略定位相匹配的全民共建共享的社會治理新格局，努力在實(shí)現(xiàn)社會治理能力現(xiàn)代化方面走在全國前列。

（作者單位：北京市社科院，北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院）

責(zé)任編輯：譚 丁