丁伯超　韓慧玲

摘 要：20世紀90年代以來，我國倡導的“政府主導型”旅游發(fā)展戰(zhàn)略，不僅獲得各旅游主體的普遍認可，也為我國旅游業(yè)的發(fā)展帶來十分可觀的經(jīng)濟效益。這種模式的發(fā)展，同時也伴隨一些值得思考的問題。。本文通過介紹政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的概念、利弊、發(fā)展趨勢來對此戰(zhàn)略進行分析。

關(guān)鍵詞：政府主導型；旅游；發(fā)展戰(zhàn)略；發(fā)展趨勢

政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，是指在以市場為基礎(chǔ)配置資源的前提下，充分、合理地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能，通過產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)標準等措施，積極引導和規(guī)范各旅游主體的經(jīng)營行為，以實現(xiàn)旅游資源的配置達到或接近最優(yōu)狀態(tài)。目前，我國旅游業(yè)的發(fā)展尚不平衡，不同的經(jīng)濟體制下的旅游行政管理的主要職能和內(nèi)容也有所不同。為此，應(yīng)該發(fā)揮政府與市場的雙向作用，理順政府與市場的互動關(guān)系，以尋求更加有效的發(fā)展途徑，科學地促進我國旅游業(yè)的和諧繁榮。

1 政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的涵義

學者們從不同的角度對政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的涵義進行定義。王大悟與魏小安（1998） 指出：“政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略就是按照旅游業(yè)自身的特點，在以市場為主要配置資源的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府的主導作用，爭取旅游業(yè)更大的發(fā)展”；鐘海生（1999） 認為：“在旅游業(yè)范圍內(nèi)，政府主導的含義包括，通過政府的領(lǐng)導和推動，不僅使旅游業(yè)能夠得到健康、快速、持續(xù)的發(fā)展，也推動旅游業(yè)充分發(fā)揮其社會功能，盡力減少發(fā)展中帶來的負面影響?！?陳曦（2007）指出政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，是指政府在尊重旅游經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的前提下，通過產(chǎn)業(yè)政策對旅游業(yè)加以倡導和規(guī)范，通過發(fā)布信息對旅游業(yè)進行引導和調(diào)控，樹立旅游業(yè)形象，擴大市場占有率的政策法規(guī)性整合行為。

總體來看，學者對政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的認識大致一樣，只是側(cè)重點不同。但值得強調(diào)的是該戰(zhàn)略的前提條件是以市場為基礎(chǔ)配置資源。其資源的優(yōu)化，經(jīng)濟效率的提高，都離不開前提條件。因此，旅游業(yè)發(fā)展模式也要植根于市場，依靠市場的機制進行調(diào)節(jié)，并進一步明確政府與市場二者的定位和分工，以發(fā)揮各自優(yōu)勢，各盡所能。

2 政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的積極作用

自我國實施政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略以來，取得的積極影響主要在以下幾個方面：

第一，促進旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟增長。旅游業(yè)作為新的經(jīng)濟增長點，對拉動國民經(jīng)濟發(fā)展的作用日益顯現(xiàn)。但在20世紀末，我國的旅游產(chǎn)業(yè)因為缺乏資金積累和規(guī)模，其自發(fā)生長的周期較長。采取政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，可以利用政府的行政體制動員所掌握的經(jīng)濟資源，迅速形成旅游產(chǎn)業(yè)較大的規(guī)模和供給能力。其次，可通過頒布的一系列法規(guī)條例，對我國旅游業(yè)的健康運行起到良好的推動作用。除此，政府主導還能協(xié)調(diào)社會各方面力量，對國家整體形象進行宣傳，改善旅游大環(huán)境。

第二，形成大力發(fā)展旅游的新型社會風氣。政府通過制訂一系列鼓勵旅游發(fā)展的政策，加強各類新聞媒體對旅游的輿論導向等方式推動百姓參與旅游，形成發(fā)展旅游的新型社會風氣。

第三，確立旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位。1986年，政府在國家計劃中提出“要大力發(fā)展旅游業(yè)，增加外匯收入，促進各國人民之間的友好往來”，標志著旅游產(chǎn)業(yè)的地位得到國家的肯定。同時，旅游業(yè)也被各省市列為新的支柱產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點。

第四，增強國際旅游競爭力，確立其在世界市場的重要地位。在中央政府的調(diào)控下，外聯(lián)旅行社由最初的兩三家增加至現(xiàn)在的幾千家；旅游促銷手段也由常規(guī)與傳統(tǒng)的宣傳發(fā)展到主題宣傳階段。這表明中央各部門與各地政府部門、旅游企事業(yè)單位齊心協(xié)力，大力宣傳和樹立中國旅游業(yè)的整體形象。

第五，保證旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的社會公平與穩(wěn)定。為避免依靠市場來發(fā)展經(jīng)濟造成的社會收入分配不公、貧富差距懸殊等社會公平問題，政府需發(fā)揮積極作用，如促進旅游社會化進程；擴大對外開放，增進中外交流；協(xié)調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的利益分配，保證社會公平與社會穩(wěn)定。

3 政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的消極作用

雖然政府主導型發(fā)展模式對我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作用巨大，但也給旅游產(chǎn)業(yè)帶來消極影響。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，在某種程度上，壓抑了旅游市場的發(fā)育，阻礙了旅游經(jīng)濟的發(fā)展。“政府主導”沿用了計劃經(jīng)濟下高度集權(quán)的指揮模式，其關(guān)涉面廣，行政管卡多，地域限制嚴，這導致長官意志盛行。并且，由于決策失誤造成很多華而不實的 “面子工程”、“賠錢工程”。

第二，政府的不恰當干預造成旅游市場的不正當競爭。政府有時因過分強調(diào)發(fā)展的任務(wù)，會形成一些差別性的政策，這會導致旅游產(chǎn)業(yè)各構(gòu)成部分之間的不公平競爭，在一定程度上加劇了中國旅游市場某些領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象。

第三，政府直接參與微觀層面的生產(chǎn)經(jīng)營活動，容易產(chǎn)生一些普遍的負效應(yīng)。如導致政企難分，產(chǎn)權(quán)不明，現(xiàn)代企業(yè)制度改革推進緩等。并且，行政干預過多，旅游企業(yè)缺乏獨立自主的經(jīng)營權(quán)，缺乏內(nèi)外競爭向上的蓬勃生氣。

第四，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護、社會公平之間的不平衡。由于旅游企業(yè)的發(fā)展對經(jīng)濟的拉動作用明顯，因此，對政府有關(guān)部門來說，促進企業(yè)發(fā)展的沖動比約束企業(yè)保護環(huán)境和保障消費者權(quán)益的動力要強。因此，政府的干預未必就能有效地保障消費者利益，防止資源過度利用。

4 實施政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢

政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢共有三種：長期堅持這種“政府主導型”；逐步消退；階段性實施。由于“政府主導型”取得的顯著成就和與此同時的各種弊端。所以，要正確處理這個戰(zhàn)略就顯得尤為重要。筆者認為，在不同的發(fā)展階段，應(yīng)按照實際情況采取不同的模式。在發(fā)展的初級階段，由于旅游業(yè)發(fā)展的固有特點，應(yīng)當采取政府主導型的發(fā)展模式；在發(fā)展的中期階段，由于旅游市場經(jīng)濟有了相應(yīng)的發(fā)展，應(yīng)采取政府干預型的發(fā)展模式；在發(fā)展的成熟階段，市場機制的作用已經(jīng)大大發(fā)揮出來，則應(yīng)當采取市場主導型的發(fā)展模式。

政府主導型發(fā)展模式是以旅游業(yè)發(fā)展調(diào)節(jié)機制為出發(fā)點對旅游經(jīng)濟發(fā)展模式做出的選擇。任何一種經(jīng)濟發(fā)展模式都具有階段性。隨著條件的成熟，經(jīng)濟發(fā)展模式也需有所調(diào)整。實際上，政府與市場作為配置資源的兩種方式是博弈關(guān)系。政府主導型戰(zhàn)略本質(zhì)上是市場經(jīng)濟條件下的政府行為。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，政府與市場的關(guān)系也必將隨之改變。

根據(jù)中國旅游業(yè)目前狀況和發(fā)展趨勢判斷，21世紀的前15年到前20年，我國應(yīng)仍繼續(xù)完善與鞏固政府主導型戰(zhàn)略。雖然政府干預與市場規(guī)律之間存在內(nèi)在矛盾，單方面提倡政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略不利于發(fā)揮市場經(jīng)濟規(guī)律的作用，但純粹的市場經(jīng)濟同樣有其弊端。因此，在旅游業(yè)的發(fā)展中，要科學確定政府和市場之間的關(guān)系。

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作者簡介

丁伯超（1983-），男，天津武清，工程碩士，主要研究方向為項目管理。

韓慧玲（1982-），女，江蘇如東，工程碩士，主要研究方向為物流管理。