■ 萬 荃

美國存款保險制度誕生于1933年大蕭條期間，為充分保障存款人對美國金融體系的信心，同時有序處置9000多家暫停經(jīng)營或倒閉的銀行，美國國會通過1933年的銀行法案，創(chuàng)建了聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），賦予其擔(dān)任問題銀行接管人、清算人的職責(zé)，以實施問題銀行的快速、有序處置，從而確立了FDIC作為美國處置當(dāng)局的地位。從美國的風(fēng)險處置實踐來看，F(xiàn)DIC均成為事實上唯一的接管人、清算人，特別是在儲貸危機和次貸危機期間，F(xiàn)DIC通過及時采取收購與承接等市場化方式實施有序處置和清算，有效應(yīng)對危機并維護了公眾對銀行體系的信心。

一、儲貸危機中FDIC的風(fēng)險處置實踐

伴隨20世紀80年代的監(jiān)管放松，美國大量儲貸機構(gòu)開始高息攬儲并從事高風(fēng)險、高收益業(yè)務(wù)。20世紀80年代末至90年代初，美國銀行業(yè)面臨自大蕭條以來最嚴重的金融危機——儲貸危機。1980～1994年間美國倒閉了2912家存款類金融機構(gòu)，相當(dāng)于每隔一天就有1家倒閉，倒閉機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模達到9240億美元，相當(dāng)于每天需處置1.68億美元資產(chǎn)。

盡管儲貸行業(yè)風(fēng)險已日益暴露，美國儲貸機構(gòu)監(jiān)管部門掌握全行業(yè)的風(fēng)險狀況，但仍然采取讓問題儲貸機構(gòu)繼續(xù)經(jīng)營的寬容和拖延政策，而此時聯(lián)邦儲貸保險公司（FSLIC）由于缺乏對問題投保機構(gòu)的早期識別和干預(yù)措施，難以做到及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、及時糾正風(fēng)險，風(fēng)險處置多數(shù)屬于 “被動救火”。1988年，F(xiàn)SLIC的保險基金出現(xiàn)赤字750億美元，所有受保存款損失率達到1.48%。由于FSLIC的存款保險基金入不敷出以及儲貸機構(gòu)的持續(xù)不景氣，1989年美國國會通過《金融機構(gòu)改革、復(fù)興和強化法》（FIRREA）撤銷了FSILC，由聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）對儲貸機構(gòu)實施存款保險，同時成立臨時性聯(lián)邦機構(gòu)——處置信托公司（RTC），由FDIC領(lǐng)導(dǎo)處置風(fēng)險。

（一）FDIC的風(fēng)險處置方式比較

從1980年至1994年，在FDIC處置的1617家問題投保機構(gòu)中，涉及資產(chǎn)為3026億美元，存款規(guī)模為2332億美元。從危機不同階段看，收購與承接（P&A）一直是FDIC處置風(fēng)險的首選方式，但在80年代末期隨著危機程度加深，金融市場上合格的投保機構(gòu)接盤意愿較低，F(xiàn)DIC逐步開始建立過橋銀行接盤以避免危機期間賤賣資產(chǎn)，并且開始啟用現(xiàn)金和非現(xiàn)金對重要的投保機構(gòu)進行經(jīng)營中救助。

一是FDIC普遍采取收購與承接（P&A）的方式處置問題投保機構(gòu)。P&A方式是FDIC在市場上通過招投標方式尋找合格金融機構(gòu)，收購或承擔(dān)問題投保機構(gòu)全部或部分的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負債，并在遵循處置成本最小化原則的前提下，由FDIC使用存款保險基金為接盤機構(gòu)開展P&A的資金缺口提供支持。P&A方式能夠確保處置問題投保機構(gòu)期間經(jīng)營不關(guān)門、關(guān)鍵金融服務(wù)不中斷。此外，與RTC更多選擇出售其接管或清算資產(chǎn)有所不同，F(xiàn)DIC多數(shù)情況下的資產(chǎn)處置策略是將問題機構(gòu)資產(chǎn)最大限度轉(zhuǎn)移至接盤金融機構(gòu)。在1617家被處置的問題投保機構(gòu)中，66.4%是通過P&A方式處置的，涉及37.7%的資產(chǎn)和43.0%的存款集中在以P&A處置的問題機構(gòu)中。

圖1 FDIC不同階段處置方式分布情況

圖2 FDIC處置方式分布情況

二是過橋銀行（BB）方式①1987年《銀行公平競爭法案》出臺，過橋銀行正式成為FDIC在處置結(jié)構(gòu)復(fù)雜、面臨倒閉的大型銀行過程中的重要處置方式。主要用于處置規(guī)模較大且結(jié)構(gòu)復(fù)雜的問題投保機構(gòu)。BB方式一般是在風(fēng)險處置過程中，市場上暫時缺少愿意接盤的金融機構(gòu)，而直接清算又會導(dǎo)致較低資產(chǎn)清收效率、影響當(dāng)?shù)亟鹑诜?wù)水平的情況下較多采用。BB一般是由FDIC出資設(shè)立的具有存續(xù)期限的臨時性金融機構(gòu)，與FDIC簽訂收購與承接問題投保機構(gòu)的協(xié)議并協(xié)助開展處置，同時負責(zé)持續(xù)運營、提供原問題投保機構(gòu)的有關(guān)金融服務(wù)，1987～1994年FDIC僅有10次運用BB方式，建立32家過橋銀行，接收了114家倒閉的投保機構(gòu)，盡管數(shù)量上僅占7.1%，但涉及資產(chǎn)占比卻達到29.7%，在10次運用BB方式中有7次資產(chǎn)金額超過10億美元，其中資產(chǎn)最大的德克薩斯第一共和銀行，處置資產(chǎn)達到334億美元?？紤]到設(shè)立過橋銀行（BB方式）作為問題投保機構(gòu)的接盤機構(gòu)，本質(zhì)上仍然屬于P&A方式，總體來看，F(xiàn)DIC采取P&A方式（含BB方式）處置問題機構(gòu)占比為73.5%，涉及的資產(chǎn)和存款規(guī)模分別進一步提升至67.4%和69.2%。

三是存款償付方式主要用于缺乏P&A價值且直接關(guān)閉清算成本較低的小型投保機構(gòu)。FDIC通常較少采用存款償付的方式，僅在問題投保機構(gòu)采取P&A方式的成本較高、經(jīng)營場所較小且存款結(jié)構(gòu)較為簡單時使用。在存款償付方式下，未受保債權(quán)人將從清算人處按比例從清算資產(chǎn)收益中受償。儲貸危機期間，僅有18.3%的處置采用存款償付方式，涉及的資產(chǎn)和存款規(guī)模更小，只有5.3%的資產(chǎn)和6.1%的存款集中在存款償付處置的問題投保機構(gòu)中。在實踐中，F(xiàn)DIC委托合格投保機構(gòu)代為償付存款處置倒閉機構(gòu)數(shù)量明顯多于直接償付。相較直接償付方式，采取委托償付方式有利于降低存款保險的管理成本，代理機構(gòu)向倒閉機構(gòu)存款人開立“轉(zhuǎn)移存款專用賬戶”后，有機會通過提供優(yōu)良的金融服務(wù)挽留存款人，因此，F(xiàn)DIC盡量通過受保存款轉(zhuǎn)移（即委托償付）方式開展存款償付，如FDIC委托償付占為10.9%，而直接償付占比僅為7.4%和12.3%。

四是經(jīng)營中救助（OBA）方式僅在處置少數(shù)向地方提供重要金融服務(wù)的問題投保機構(gòu)時使用。OBA通常由FDIC向問題投保機構(gòu)提供貸款、存款、損失分擔(dān)、資助等資金支持，問題機構(gòu)仍保留大部分資產(chǎn)，但會按FDIC要求更換高管人員、進行資本補充、減少股東股份等。通常情況下，OBA方式啟動條件為基金使用方案成本最低，僅在防范系統(tǒng)性風(fēng)險時可偏離成本最小原則。FDIC很少采取OBA方式，僅在儲貸危機高峰期間有所增加。儲貸危機期間只有8.2%的問題投保機構(gòu)是通過OBA方式處置的，其中主要集中于1987～1988年完成，從1989年開始，F(xiàn)DIC較少使用OBA方式，1989～1992年只使用7次OBA方式進行風(fēng)險處置。20世紀80年代早期，F(xiàn)DIC主要用來處置互助儲蓄銀行，但80年代中后期，更加頻繁運用OBA維持因地區(qū)性經(jīng)濟問題陷入困境的大型銀行維持營業(yè)，因此OBA方式處置涉及的資產(chǎn)和存款分別高達27.3%和576億美元。

（二）FDIC風(fēng)險處置成本分析

1980～1994年間，F(xiàn)DIC處置了1617家問題投保機構(gòu)，總資產(chǎn)高達3026億美元，處置成本363億美元，處置成本占資產(chǎn)比重平均為11.98%。20世紀80年代，F(xiàn)DIC每年處置成本隨著銀行倒閉事件的增多穩(wěn)步上升，1987～1992年期間成本尤為高昂，該期間FDIC處置成本平均超過20億美元，1988年更是達到68.7億美元的高峰，1989年和1991年處置成本也超過60億美元的界線。儲貸危機期間，在小型投保機構(gòu)的倒閉事件中，即總資產(chǎn)低于5億美元的投保機構(gòu)中，處置成本相當(dāng)于投保機構(gòu)資產(chǎn)的20%左右，隨著銀行資產(chǎn)規(guī)模的上升，該比例穩(wěn)步下降，對于資產(chǎn)大于50億美元的投保機構(gòu)，該比例在6%左右。

圖3 FDIC不同階段處置成本變化

圖4 FDIC處置成本占被處置資產(chǎn)比重

對比FDIC不同的處置方式，P&A（含BB）的處置成本占資產(chǎn)比重在10～15%之間，相當(dāng)于存款償付方式（25%～30%）的一半左右，處置效率明顯高于后者。特別是在危機較為嚴重的時期，存款償付的處置成本往往會進一步提高，如1989年FDIC共9次采用存款償付方式，平均成本甚至高達44%。此外，盡管OBA處置方式成本相對較低（6.15%），但這主要是因為OBA方式往往是針對資產(chǎn)規(guī)模較大的銀行，并且OBA方式還容易引發(fā)救助問題銀行的爭議。

二、次貸危機中FDIC的風(fēng)險處置實踐

2007年美國次貸危機爆發(fā)，2007年至2013年下半年，美國共有488家投保機構(gòu)倒閉，其中418家投保機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模小于10億美元，占倒閉投保機構(gòu)數(shù)量的85.7%。與儲貸危機相比，短短不到7年時間，倒閉金融機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模達到7080億美元，已經(jīng)達到儲貸危機期間破產(chǎn)金融機構(gòu)規(guī)模76.6%，風(fēng)險釋放速度明顯加劇；并且涉及存款規(guī)模達到5136.2億美元，是儲貸危機期間的2.33倍，隨著美國銀行業(yè)規(guī)模擴大，次貸危機爆發(fā)對金融穩(wěn)定的影響進一步加大。

圖5 FDIC不同處置方式的處置成本

從次貸危機發(fā)展過程看，2009～2010年期間倒閉投保機構(gòu)數(shù)量明顯較多，由于2008年美國最大的按揭貸款銀行IndyMac和美國Washington Mutual銀行倒閉，兩家資產(chǎn)規(guī)模分別達到320億美元和3070億美元，合計占當(dāng)年風(fēng)險處置資產(chǎn)規(guī)模的90.72%，綜合考慮倒閉投保機構(gòu)的數(shù)量和涉及資產(chǎn)估摸，次貸危機影響在2009年最大，當(dāng)年倒閉投保機構(gòu)涉及資產(chǎn)規(guī)模達到峰值1845.7億美元。

（一）FDIC風(fēng)險處置方式分布

從總體來看，從2007年至2013年，在FDIC處置的488家問題投保機構(gòu)中，總資產(chǎn)為7080億美元，總存款規(guī)模為5136.2億美元。與儲貸危機相比較，F(xiàn)DIC在次貸危機中更加廣泛的運用P&A處置方式，由于次貸危機中除少數(shù)大型銀行倒閉以外，多數(shù)屬于中小銀行，因此運用P&A方式處置的破產(chǎn)機構(gòu)在數(shù)量、資產(chǎn)和存款規(guī)模上均達到90%以上，并且次貸危機期間，各種處置方式運用占比較為平穩(wěn)，整體更加突出通過市場化的手段來應(yīng)對危機。

一是賦予FDIC早期糾正職責(zé)以確保及時接管處置風(fēng)險。與儲貸危機相比，此時FDIC不僅處置經(jīng)驗更豐富，更為關(guān)鍵的是，1991年美國出臺《聯(lián)邦存款保險改進法》進一步賦予FDIC早期糾正職能，明確當(dāng)問題投保機構(gòu)資本充足率低于2%，就由FDIC強制接管開展風(fēng)險處置；次貸危機期間，使得風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早糾正、早處置。

二是P&A在FDIC處置問題投保機構(gòu)方式中占比大幅提升。次貸危機期間，在462家被處置的問題投保機構(gòu)中，94.5%是通過P&A方式處置的，較儲貸危機時該比例整體提升了28.1個百分點。以P&A處置的問題投保機構(gòu)涉及的資產(chǎn)和存款規(guī)模分別為6458.6億美元和4681.8億美元，均大幅提升至91.2%，較儲貸危機時期分別提升了53.5和48.2個百分點。盡管在次貸危機期間，F(xiàn)DIC僅采用BB方式處置的11家問題投保機構(gòu)，占處置總數(shù)的2.3%，但總體來看，F(xiàn)DIC采取P&A方式（含BB方式）處置問題機構(gòu)占比進一步提升至96.8%，涉及的資產(chǎn)和存款規(guī)模分別達到97.40%和99.1%。結(jié)合風(fēng)險處置的“五一機制”（即周五關(guān)閉問題機構(gòu)、周一重新營業(yè)），F(xiàn)DIC在風(fēng)險處置中分別通過BB和P&A方式快速、有序處置了IndyMac銀行和Washington Mutual銀行。

圖6 FDIC處置方式分布情況

圖7 FDIC處置方式分布情況

相應(yīng)的，存款償付方式占比較儲貸危機期間進一步下降。次貸危機期間，僅有15家（3.1%）問題投保機構(gòu)采用存款償付方式，較儲貸危機時該比例降低了15.2個百分點。涉及的資產(chǎn)和存款規(guī)模分別為60.8億美元（0.9%）和52.5億美元（1.0%），較儲貸危機時期分別降低了4.4和5.1個百分點。

三是按照OBA思路應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險整體效果較好。2008年11月23日，美國政府宣布對處于困境的花旗集團實施一攬子救助計劃，為花旗集團提供包括住房抵押貸款、商業(yè)房地產(chǎn)貸款在內(nèi)的總計3060億美元債務(wù)的擔(dān)保。對花旗集團的整體處置方案遵循了FDIC經(jīng)營中救助（OBA）的思路。具體措施包括：花旗290億美元以內(nèi)的損失將由花旗集團全部自行承擔(dān)，超過290億美元的損失由美國政府承擔(dān)90%，花旗集團負擔(dān)剩余10%的損失。FDIC與美國財政部分別對花旗銀行不良資產(chǎn)提供100億和50億美元擔(dān)保，美聯(lián)儲對剩余資產(chǎn)損失提供無追索權(quán)貸款，貸款總額為損失總額的10%。作為獲得政府擔(dān)保的對價，花旗集團發(fā)行70億美元優(yōu)先股，其中40億美元由美國政府認購，30億美元由FDIC認購。

（二）FDIC風(fēng)險處置成本分析

2007～2013年間，F(xiàn)DIC處置了488家問題投保機構(gòu)，總資產(chǎn)高達7080億美元，處置成本816.6億美元，處置成本占資產(chǎn)比重平均為11.53%，如果考慮2008年對花旗銀行按照OBA思路實施救助，涉及花旗2萬億美元的總資產(chǎn)，F(xiàn)DIC整體處置成本將會進一步降低。2008～2011年，隨著美國倒閉投保機構(gòu)數(shù)量不斷增加并達到峰值，F(xiàn)DIC的每年處置成本連續(xù)超過60億美元的界線，2009年更是達到363.4億美元的峰值，是儲貸危機峰值68.7億美元的5.29倍。

圖8 FDIC在次貸危機期間處置成本變化

圖9 按資產(chǎn)規(guī)模排列FDIC的處置成本

FDIC在次貸危機期間，短期內(nèi)（7年）對于不同資產(chǎn)規(guī)模的處置成本，明顯低于儲貸危機中RTC在其存續(xù)期內(nèi)（6年）的處置成本，其中P&A方式的處置成本是RTC的45.4%，降低了將近一半；即便是與儲貸危機中FDIC在長期內(nèi)（14年）采用P&A方式的成本相比，也僅為其成本的1.05倍。這從側(cè)面反映出FDIC作為專業(yè)風(fēng)險處置平臺在處置效率方面的提高。

圖10 FDIC不同處置方式的處置成本

從不同方法處置成本變化看，2007～2013年，F(xiàn)DIC的P&A處置成本與過橋銀行和存款償付相比，具有較大優(yōu)勢，分別低10.0和20.1個百分點；與儲貸危機期間，F(xiàn)DIC和RTC運用P&A方式的處置成本相比，分別低4.43和9.14個百分點。以上進一步說明,在風(fēng)險處置過程中，隨著專業(yè)處置經(jīng)驗的積累和處置水平的提升，P&A方式的處置成本較低，并且處置過程符合存款保險基金 “取之于市場、用之于市場”的原則，特別是P&A方式的承接金融機構(gòu)一般承擔(dān)所有的存款義務(wù)從而使存款人繼續(xù)得到全面的保護。整體來看，由FDIC擔(dān)任接管人并采取P&A等市場化方式處置風(fēng)險，有利于維護存款和存款保險基金的安全，實現(xiàn)金融機構(gòu)市場化退出。

三、結(jié)論

一是明確存款保險及時接管條件有利于及時處置風(fēng)險。賦予FDIC早期糾正職責(zé)，同時明確及時接管問題投保機構(gòu)的標準 （如資本充足率低于2%即強制接管等），能夠避免延誤處置時機，有利于及時糾正風(fēng)險、處置風(fēng)險。

二是由存款保險擔(dān)任接管人主導(dǎo)風(fēng)險處置符合“激勵相容”機制。從FDIC的處置實踐看，F(xiàn)DIC作為金融風(fēng)險處置成本的主要承擔(dān)者，具有內(nèi)在動力追求處置成本最小化。在FDIC成立之前，美國聯(lián)邦層平均大約需要6年才能清算一家銀行，最長的清算程序甚至花了21年，但在FDIC建立后，這一過程大大縮短。為此，美國立法使得FDIC成為銀行業(yè)的“破產(chǎn)法庭”，有權(quán)獨立決定、實施風(fēng)險處置，同時由FDIC擔(dān)任接管人、清算人主導(dǎo)處置，有利于做好接管與清算工作的銜接，有利于提高處置效率，促進金融機構(gòu)快速、有序市場化退出等。

三是風(fēng)險處置的核心是快速、平穩(wěn)、高效，最大程度維護存款人對銀行體系的信心，這需要風(fēng)險處置工具和手段的創(chuàng)新。尤其是在1980年的儲貸危機中，F(xiàn)DIC進一步優(yōu)化了其風(fēng)險處置流程，施行風(fēng)險處置“五一機制”，將風(fēng)險處置過程縮短到一個周末，基本實現(xiàn)了對市場無影響，從而極大提高了風(fēng)險處置效率，維護存款人對銀行體系的信心。對比美國的儲貸危機和次貸危機的風(fēng)險處置實踐，收購與承接都是FDIC普遍使用的處置方式，從涉及的機構(gòu)數(shù)量、資產(chǎn)規(guī)模和存款規(guī)?？?，收購與承接的處置方式所占比重高達90%以上，與直接關(guān)閉清算問題投保機構(gòu)并直接償付存款相比，收購與承接等市場化處置方式有利于優(yōu)化市場資源配置、降低處置成本，確保處置問題投保機構(gòu)期間經(jīng)營不關(guān)門、關(guān)鍵金融服務(wù)不中斷，提升存款人和市場對銀行體系的信心。

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