本刊記者 邢 丹

治之于未亂,防患于未然。特別是隨著班輪聯(lián)盟化成為集運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展“新常態(tài)”的今天，中國(guó)必須手握航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管的“利器”，才能捍衛(wèi)航運(yùn)市場(chǎng)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

近日，美國(guó)司法部宣布，就日本郵船（NYK）伙同其他航運(yùn)公司，對(duì)進(jìn)出口美國(guó)汽車(chē)的運(yùn)費(fèi)操縱行為，處以5940萬(wàn)美元的罰金。這是繼歐盟之后美國(guó)在航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管方面的“亮劍”。相比之下，盡管我國(guó)在否決P3聯(lián)盟上小試牛刀，但也暴露出航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管的不足和問(wèn)題，特別是在班輪市場(chǎng)格局發(fā)生變化的今天，航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

“零”罰款紀(jì)錄的反思

據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士介紹，多年來(lái)，中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管方面無(wú)論是超份額罰單還是亂漲運(yùn)費(fèi)罰單，也無(wú)論是對(duì)國(guó)內(nèi)的還是國(guó)外的企業(yè)，都保持著“零”的記錄，就連鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的中日航線“負(fù)”運(yùn)價(jià)的問(wèn)題，也僅僅以“警告”作為處罰。更別說(shuō)如歐盟、美國(guó)那般，對(duì)違規(guī)企業(yè)動(dòng)輒處以幾億甚至幾十億的罰款了。有業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，我們的市場(chǎng)監(jiān)管太過(guò)“容忍”了。

目前，我國(guó)國(guó)際貿(mào)易海運(yùn)貨運(yùn)量近30 億噸左右，集裝箱吞吐量近1.8 億TEU。雖是運(yùn)量大國(guó)，也是運(yùn)力大國(guó)，但不是承運(yùn)大國(guó)。國(guó)輪承運(yùn)份額已從我國(guó)國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放以前的60% ～70%下降到目前的百分之十幾，外資班輪已占據(jù)我國(guó)國(guó)際貨運(yùn)市場(chǎng)百分之八十以上的份額。外資班輪進(jìn)入我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)后迅速搶占我國(guó)國(guó)際貨運(yùn)市場(chǎng)份額，形成壟斷優(yōu)勢(shì)地位后大肆亂漲價(jià)、亂收附加費(fèi)。究竟有多離譜？據(jù)中國(guó)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作企業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)蔡家祥介紹，海運(yùn)附加費(fèi)，從最早的三四種，飆升到今日的200 多種。我國(guó)外貿(mào)貨主每年要額外支付運(yùn)費(fèi)之外的各種不合理附加費(fèi)達(dá)2000 多億元，這是怪相之一。

由于份額被擠掉，班輪運(yùn)輸市場(chǎng)以馬士基為首的班輪公司占有主導(dǎo)權(quán)，肆意高漲海運(yùn)運(yùn)費(fèi)。大連海事大學(xué)教授劉斌說(shuō)，馬士基的“鉛封費(fèi)”就是典型的亂漲價(jià)，且無(wú)人約束。有業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，美國(guó)FMC 監(jiān)管的強(qiáng)悍作風(fēng)，使得從美國(guó)出來(lái)船舶的運(yùn)價(jià)相對(duì)穩(wěn)定，60美金，到了亞洲，運(yùn)價(jià)就漲到100美金，如同股市一般，上躥下跳。這是怪相之二。蔡家祥副會(huì)長(zhǎng)說(shuō)，這種不公平的現(xiàn)象，不但使得中國(guó)船東很受傷，我們六七十萬(wàn)家貨主企業(yè)也是水深火熱。如今四大聯(lián)盟形成，我們感覺(jué)非常高興，勢(shì)均力敵的競(jìng)爭(zhēng)可以讓他們之間相互制衡，讓我們多了一些選擇，好過(guò)以前的一家獨(dú)大。

如今，我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易世界第一，貨運(yùn)量也是世界第一，我國(guó)正在由海運(yùn)大國(guó)向海運(yùn)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，政策上的扶持力度是前所未有的，并且中國(guó)船隊(duì)的規(guī)模體量不小于馬士基，一些企業(yè)航線網(wǎng)絡(luò)布局也與馬士基不相上下，但是為什么截止今年，我國(guó)海運(yùn)服務(wù)業(yè)每年逆差都高達(dá)500 ～600億美元，是所有服務(wù)業(yè)赤字之首，這值得人深思。一位不愿意透露姓名的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家感慨道，建立海運(yùn)強(qiáng)國(guó)已經(jīng)被列為國(guó)家層面的戰(zhàn)略目標(biāo)，然而貨運(yùn)份額不夠大，何談強(qiáng)？顯然，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，創(chuàng)造公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，是建設(shè)航運(yùn)強(qiáng)國(guó)的應(yīng)有之義。

監(jiān)管力度緣何不足

據(jù)相關(guān)人士介紹，我國(guó)對(duì)國(guó)際班輪市場(chǎng)的監(jiān)管從來(lái)不缺法律依據(jù)，并且非常健全。如交通部2002年《國(guó)際海運(yùn)條例》、交通部2007年《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)班輪公會(huì)、運(yùn)價(jià)協(xié)議組織監(jiān)管公告》、交通部2009年《關(guān)于國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案實(shí)施辦法的公告》、上海航交所2009年《國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案操作指南》等。2013年，交通運(yùn)輸部還發(fā)布64號(hào)公告實(shí)施班輪運(yùn)價(jià)精細(xì)化備案，可以說(shuō)監(jiān)管措施還是比較全面的。但為何外界感覺(jué)監(jiān)管力度和處罰力度不足呢？

在記者采訪過(guò)程中，有人認(rèn)為，管理職能分散，應(yīng)該是造成中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管較“弱”的原因之一。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，價(jià)格壟斷行為的管理部門(mén)為國(guó)家發(fā)改委，國(guó)際班輪運(yùn)輸市場(chǎng)行為的管理部門(mén)為交通運(yùn)輸主管部門(mén)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中涉嫌壟斷的由商務(wù)部負(fù)責(zé)。三個(gè)部委職權(quán)劃分清晰，但也因此造成類(lèi)似“鐵路警察”各管一段的局面。事實(shí)上，盡管三個(gè)部門(mén)的監(jiān)管針對(duì)的對(duì)象是一致的，但有些問(wèn)題單從某個(gè)方面或角度看有時(shí)是不明顯或不越線的。就像P3聯(lián)盟，對(duì)價(jià)格壟斷的調(diào)查是發(fā)改委的職責(zé)，超出市場(chǎng)份額涉嫌壟斷是商務(wù)部的管轄范圍，但無(wú)論是價(jià)格壟斷還是份額壟斷，都需要交通部通過(guò)對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管提供壟斷開(kāi)始時(shí)間、壟斷范圍等具體數(shù)據(jù)作為依據(jù)，才能使商務(wù)部、發(fā)改委實(shí)施處罰。而我國(guó)反壟斷法規(guī)定的負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作的反壟斷委員會(huì)尚未成立，因此，航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管如何形成合力值得研究。

同時(shí)，監(jiān)管不夠深入也是造成市場(chǎng)監(jiān)管力度不強(qiáng)的原因之一，這一點(diǎn)可以從對(duì)運(yùn)價(jià)的監(jiān)管中看到。目前，受交通部委托，上海航運(yùn)交易所承擔(dān)運(yùn)價(jià)報(bào)備工作。從行業(yè)管理的角度來(lái)看，國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)（包括附加費(fèi)）是由市場(chǎng)決定的。報(bào)備中心作為受理機(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)也沒(méi)有義務(wù)對(duì)備案義務(wù)人提交的備案價(jià)格水平、備案材料的真實(shí)性予以評(píng)判。備案中心僅對(duì)接收到的運(yùn)價(jià)數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)完整性，以及對(duì)備案義務(wù)人提交的材料本身的完整性和一致性予以判斷。這就導(dǎo)致備案運(yùn)價(jià)有一定“水分”。據(jù)一位貨主介紹，在搶貨的時(shí)候，某些公司報(bào)給運(yùn)價(jià)備案中心的價(jià)格有可能是1500美元/標(biāo)箱，但實(shí)際偷偷降到1000美元/標(biāo)箱是常有的事。因此，中日航線零運(yùn)價(jià)時(shí)隱時(shí)現(xiàn)也就不足為奇了。另外，上海航運(yùn)交易所作為執(zhí)行運(yùn)價(jià)報(bào)備制度的委托機(jī)構(gòu)，并不具備懲罰的權(quán)利，在某種程度上也導(dǎo)致了監(jiān)管難以深入。有業(yè)內(nèi)人士建議，可考慮將報(bào)備、檢查、抽查、處罰權(quán)限一并交給備案中心，一旦出了問(wèn)題，問(wèn)責(zé)處罰。

另外，從監(jiān)管力量來(lái)看，我們現(xiàn)有的航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)人數(shù)較少，主要精力還是關(guān)注航線審批、航線掛靠，還有對(duì)貨代、理貨、無(wú)船承運(yùn)人的審批，而航運(yùn)監(jiān)管涉及的內(nèi)容比較多，梳理起來(lái)比較復(fù)雜。力量不足導(dǎo)致監(jiān)管難以面面俱到，或許也是監(jiān)管力度不夠的原因。

創(chuàng)新思路強(qiáng)化監(jiān)管

然而，市場(chǎng)格局的改變，還能留給中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管多少時(shí)間？2014年6月17日，由全球前三大集裝箱班輪公司馬士基航運(yùn)、地中海航運(yùn)和達(dá)飛輪船組建的P3聯(lián)盟，被中國(guó)商務(wù)部否決。首次將反壟斷法應(yīng)用在海運(yùn)領(lǐng)域。然而，市場(chǎng)聯(lián)盟化的進(jìn)程并沒(méi)有因?yàn)镻3的終止而放緩。目前，全球前20的班輪公司已有16家入盟，占班輪市場(chǎng)運(yùn)力總額的77.26%。班輪聯(lián)盟化成為集運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展的“新常態(tài)”。中國(guó)船東協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)張守國(guó)認(rèn)為，這樣高的集中度，一些航運(yùn)聯(lián)盟很有可能會(huì)不正當(dāng)?shù)乩脙?yōu)勢(shì)條件和地位操縱市場(chǎng)，從而對(duì)航運(yùn)業(yè)自身的發(fā)展造成傷害。因此，對(duì)航運(yùn)監(jiān)管提出了更高要求。他建議，政府需可以借助行業(yè)組織和民間力量加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)航運(yùn)聯(lián)盟以及沒(méi)有加入聯(lián)盟的航運(yùn)公司都實(shí)行運(yùn)價(jià)報(bào)備制度，密切監(jiān)督他們的市場(chǎng)份額和價(jià)格構(gòu)成、他們與同行之間的差異以及他們對(duì)貨主的運(yùn)輸要求。再就是各主要國(guó)家的航運(yùn)主管部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)合作、協(xié)同監(jiān)管。

“航運(yùn)聯(lián)盟監(jiān)管已經(jīng)到了法必責(zé)眾的時(shí)候，某些航運(yùn)公司不要再把這不當(dāng)回事了?！鄙虾：竭\(yùn)交易所總裁張頁(yè)在對(duì)航運(yùn)聯(lián)盟監(jiān)管這件事情的態(tài)度上更加嚴(yán)厲。他透露，隨著中國(guó)對(duì)航運(yùn)聯(lián)盟監(jiān)管的不斷加強(qiáng)，全國(guó)運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管中心有望建立。與此同時(shí)，歐美航運(yùn)相關(guān)部門(mén)和協(xié)會(huì)也都提出了對(duì)航運(yùn)聯(lián)盟實(shí)行監(jiān)管全球化的觀點(diǎn)。最近，歐洲托運(yùn)人理事會(huì)(ESC)就指出，航運(yùn)業(yè)需要一個(gè)全球性的管理機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管船舶共享聯(lián)盟(VSA)，因?yàn)檫@些聯(lián)盟對(duì)海上貨物自由運(yùn)輸市場(chǎng)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素。ESC認(rèn)為，全球市場(chǎng)將掌控于四大航運(yùn)巨頭的手中，如果競(jìng)爭(zhēng)管理當(dāng)局不對(duì)他們的運(yùn)營(yíng)施加嚴(yán)格規(guī)范，無(wú)論在價(jià)格上還是服務(wù)質(zhì)量上，對(duì)承運(yùn)人和托運(yùn)人都不是好事。ESC希望通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管系統(tǒng)公布每月的運(yùn)力、準(zhǔn)確的裝船率和每月每個(gè)TEU的平均收入等，費(fèi)率也應(yīng)該隨著運(yùn)力變化而變化。美國(guó)聯(lián)邦海事委員會(huì)（FMC）也意識(shí)到了航運(yùn)聯(lián)盟所帶來(lái)的潛在競(jìng)爭(zhēng)威脅，支持組織一個(gè)全球性的峰會(huì)，至少由來(lái)自美國(guó)、中國(guó)和歐洲的競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)構(gòu)參加。張頁(yè)透露，F(xiàn)MC最新觀點(diǎn)指出，承運(yùn)人全球化聯(lián)盟將迫使航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管全球化，也就是說(shuō)需要建立一個(gè)全球化的“監(jiān)管合作組織”，不再是單個(gè)國(guó)家的監(jiān)管，這樣至少能做到在證據(jù)、信息等方面的共享。

再有，就是建立嚴(yán)密的針對(duì)班輪公司進(jìn)出港的集裝箱運(yùn)量統(tǒng)計(jì)制度，嚴(yán)格監(jiān)控承運(yùn)人在某一航線的承運(yùn)份額是否觸犯海運(yùn)條例30%的底線。蔡家祥副會(huì)長(zhǎng)建議，這可以請(qǐng)各地的港口部門(mén)進(jìn)行配合。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)計(jì)一下航線，對(duì)每個(gè)公司每天進(jìn)出多少條船、吊上吊下多少個(gè)箱子的數(shù)據(jù)就統(tǒng)計(jì)出來(lái)了。

最后，也是當(dāng)務(wù)之急，就是建立一個(gè)跨部門(mén)的監(jiān)管合作機(jī)制對(duì)國(guó)際班輪企業(yè)涉嫌價(jià)格壟斷行為進(jìn)行監(jiān)管。有業(yè)內(nèi)人士建議，最好的辦法是由交通部主導(dǎo)，成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管部門(mén)，從“監(jiān)”到“管”落到實(shí)處。

治之于未亂,防患于未然。特別是隨著班輪聯(lián)盟化成為集運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展“新常態(tài)”的今天，中國(guó)必須將航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管鍛造成為一把“利器”，捍衛(wèi)航運(yùn)市場(chǎng)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。