◎文/張婷婷

天津市環(huán)境規(guī)制績效評價(jià)研究

◎文/張婷婷

本研究報(bào)告為課題“天津市環(huán)境規(guī)制績效評價(jià)研究”的最終成果，本報(bào)告基于天津市環(huán)保局4個(gè)月調(diào)研考察所獲取的數(shù)據(jù)。首先，對天津市環(huán)境規(guī)制績效進(jìn)行客觀評價(jià)；其次，展示環(huán)境管理的成效的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)影響天津市環(huán)境規(guī)制績效的因素；再次，充分借鑒日本提高環(huán)境規(guī)制效率的經(jīng)驗(yàn)；最后，以規(guī)制者角度提出提高天津環(huán)境規(guī)制效率的具體對策。

環(huán)境；規(guī)制；績效

新中國成立六十多年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，取得了舉世矚目的成績，特別是改革開放后的三十年里，GDP年平均增長率達(dá)到了9.8%，中國的綜合國力不斷增強(qiáng)，人民生活水平也得到很大改善。但與此同時(shí)，環(huán)境問題也隨之而來，津京霧霾、太湖藍(lán)藻事件、長江洪水泛濫等，這些都危及到社會大眾的身體健康安全和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2010年環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院發(fā)布的 《中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算報(bào)告》中提到，2008年我國生態(tài)環(huán)境退化成本達(dá)12745.7億元，占當(dāng)年GDP的3.9%，其中環(huán)境污染成本為8947.5億元，比2007年增加了1613.5億元，增幅達(dá)22%，遠(yuǎn)高于GDP的增長水平；環(huán)境治理成本達(dá)5043.1億元，占當(dāng)年GDP的1.54%；和2004年相比，環(huán)境退化成本增長了74.8%，虛擬治理成本增加了75.4%。由這些數(shù)據(jù)可以看出，環(huán)境保護(hù)刻不容緩。

天津市作為京津冀協(xié)同發(fā)展中的重要一環(huán)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已經(jīng)遇到霧霾等一系列具有地方特點(diǎn)的環(huán)境問題，天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，很大程度上取決于天津市環(huán)境規(guī)制的程度。本課題正是立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境規(guī)制的關(guān)系研究，基于調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)，在分析天津市環(huán)境規(guī)制績效的基礎(chǔ)上，提出提高天津市環(huán)境規(guī)制績效的具體對策。

一、天津市環(huán)境規(guī)制的績效

本課題將考察天津市水環(huán)境質(zhì)量、大氣環(huán)境質(zhì)量、聲環(huán)境質(zhì)量、固體物質(zhì)處理和環(huán)境治理投入資金這五個(gè)方面，采用年度環(huán)境公告和調(diào)研所得數(shù)據(jù)，在構(gòu)建天津市環(huán)境指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，對該體系進(jìn)行分析，得出天津市環(huán)境規(guī)制的績效廉政價(jià)結(jié)果。

（一）天津市環(huán)境規(guī)制指標(biāo)體系的構(gòu)建

本指標(biāo)體系將天津市環(huán)境規(guī)制的收益項(xiàng)目定為水環(huán)境質(zhì)量、大氣環(huán)境質(zhì)量、聲環(huán)境質(zhì)量和固體物質(zhì)處理四個(gè)方面。同時(shí)，將天津市環(huán)境規(guī)制的成本項(xiàng)目定為用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)污染源治理、新建改建擴(kuò)建項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理能力建設(shè)等環(huán)境保護(hù)投入資金，這些可以構(gòu)成具體的指標(biāo)體系表（見表1）。

（二）數(shù)據(jù)分析

對以上數(shù)據(jù)采用成本彈性分析法，現(xiàn)將2008年作為基年，通過對后幾年成本和收益的變化率進(jìn)行比較，可以得出，2008—2013年各年相對于2008年的各成本和收益指標(biāo)的變化量ΔAi，i=1，2，3；ΔBi，i=1，2，…4；ΔCi，i=1，2；ΔDi，i=1，2。其中ΔAi，ΔBi，ΔCi，ΔDi表示各收益指標(biāo)的變化量，ΔXj表示各成本指標(biāo)的變化量，可以得到表2。

表1 天津市環(huán)境規(guī)制指標(biāo)體系表

表2 相對于2008年的各年指標(biāo)變化量

其中，A1、A3不具有對比性，因此，刪除該二項(xiàng)。對成本和收益的各指標(biāo)賦予相同的權(quán)重，求出各年的環(huán)境規(guī)制收益成本彈性。公式為：

其中，l代表年份，即l=2009，2010，…2013，A2i008，X2008分別表示2008年的各個(gè)收益及成本指標(biāo)值。經(jīng)過計(jì)算得出2009年到2013年的彈性系數(shù) （見表3及圖1）。

表3 2009—2013年天津市環(huán)境規(guī)制收益的成本彈性

（三）結(jié)果分析

彈性e=1是表明環(huán)境規(guī)制是否有效的分界線。如果各年的彈性曲線高于該曲線則為環(huán)境規(guī)制收益的成本彈性比較高。反之，如果低于此線則為環(huán)境規(guī)制收益的成本彈性比較低。從表3可以看出，除了2012年，各年的成本彈性都小于1，甚至為負(fù)值，2012年以后，天津市的環(huán)境規(guī)制彈性才大于零，但是，隨后的2013年就小于1。因此，天津市目前的環(huán)境規(guī)制績效是非常低的。

二、日本提高環(huán)境規(guī)制效率的經(jīng)驗(yàn)

（一）環(huán)境保護(hù)可能置于地方政府諸多職能的首位

在日本，環(huán)境保護(hù)職能是日本地方政府的一項(xiàng)重要職能。樹立環(huán)保優(yōu)于一切的理念，把環(huán)境保護(hù)置于地方政府各種職能的優(yōu)先位置；地方政府的環(huán)保部門在職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、資金、物質(zhì)條件等方面得到充分的保證；選民把政府環(huán)保方面的績效作為衡量當(dāng)?shù)卣兊氖滓獦?biāo)準(zhǔn)，形成了地方政府的環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民自覺配合保護(hù)環(huán)境的良性互動的行政文化和社會文化。

（二）地方政府在環(huán)境管理體系中居于重要地位

縱觀日本的環(huán)境管理體系，從中央到地方，再到企業(yè)都有比較完備的組織機(jī)構(gòu)。這種垂直型的組織結(jié)構(gòu)，把環(huán)境保護(hù)的責(zé)任分解到每一層級，而且地方政府和企業(yè)的職能分工與管理關(guān)系的劃分也比較明確和合理。這樣的結(jié)構(gòu)既減輕了中央政府的管理負(fù)擔(dān)，降低了行政成本，又保證了環(huán)境政策在各個(gè)層級的順利實(shí)施。此外，地方政府在國家和企業(yè)之間起著承上啟下的作用。一方面，地方政府向上擔(dān)負(fù)著貫徹和執(zhí)行中央有關(guān)環(huán)境政策的任務(wù)；另一方面，地方政府向下緊密聯(lián)系各個(gè)企業(yè)。

（三）地方政府在環(huán)境管理中享有高度自治權(quán)

日本地方政府享有較高程度的自治權(quán)，特別是預(yù)算、立法和發(fā)展自主權(quán)。日本的環(huán)境管理體制是一種地方主導(dǎo)與自主型的垂直結(jié)構(gòu)，即地方政府對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量全面負(fù)責(zé)，地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及企業(yè)環(huán)境管理組織是全國環(huán)境管理行為的主導(dǎo)力量。更重要的是，地方政府的率先行動為中央政府進(jìn)行全國規(guī)模的污染防治實(shí)踐提供了理論、政策和技術(shù)上的準(zhǔn)備。

（四）各級地方政府與企業(yè)建立環(huán)境合作關(guān)系機(jī)制

日本政府非常重視建立同企業(yè)在環(huán)保方面的合作關(guān)系，開展各級政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間對話和發(fā)展建設(shè)性的關(guān)系。建立政府—企業(yè)環(huán)境合作關(guān)系機(jī)制，一方面使地方政府的環(huán)境政策具有公開性，企業(yè)能及時(shí)了解當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃與意圖；另一方面，地方政府能與產(chǎn)業(yè)界磋商，提高環(huán)境計(jì)劃的可行性。日本各級地方政府在實(shí)施環(huán)境管理的同時(shí)，還經(jīng)常為企業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)和人員服務(wù)，同時(shí)企業(yè)也經(jīng)常給政府提供環(huán)保技術(shù)信息來幫助地方政府制定合理的排放標(biāo)準(zhǔn)。

（五）地方政府擁有科學(xué)的環(huán)境管理手段和民主的決策機(jī)制

科學(xué)的管理手段是日本環(huán)境保護(hù)效果明顯的重要原因之一。日本政府從1972年開始，就把環(huán)境影響評價(jià)作為一種政策來實(shí)施，規(guī)定新建項(xiàng)目必須進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并由專業(yè)的環(huán)境評價(jià)單位來進(jìn)行。在污染治理上，上一級地方政府經(jīng)常派出專家為低一級的地方政府提供解決污染防治的最新技術(shù)。在污染物控制上，日本有一套科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測體系與標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范各種污染物的排放量。在決策機(jī)制上，日本各級地方政府的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)中都有專門的審議和咨詢部門，由專家和不同利益團(tuán)體代表組成。這些專家和代表一方面代表了一部分公眾的意愿，另一方面又充當(dāng)著政府與公眾的橋梁和紐帶。這樣的決策一般具有較強(qiáng)的科學(xué)性和廣泛的民主性，對政策的有效實(shí)施意義重大。

（六）地方政府是公眾環(huán)境參與的直接組織者和引導(dǎo)者

公眾參與是日本環(huán)境保護(hù)中的一個(gè)重要法寶，公眾始終是環(huán)境保護(hù)運(yùn)動中的一支重要力量。在日本公害問題日益嚴(yán)重時(shí)期，正是公眾運(yùn)動促進(jìn)了國家和地方政府對環(huán)境問題的認(rèn)識，推動了各級政府和企業(yè)采取有效措施對環(huán)境污染進(jìn)行控制，并最終取得了防治污染斗爭的勝利。日本還通過環(huán)境投資、環(huán)境教育、環(huán)境學(xué)習(xí)等方法向全社會推行并進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)意識，提高公眾參與環(huán)境管理與保護(hù)的能力。

三、提高天津環(huán)境規(guī)制效率的對策

根據(jù)對天津環(huán)?？冃У脑u價(jià)，結(jié)合對日本環(huán)境規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對于天津市環(huán)保局的工作，提出以下7個(gè)指導(dǎo)意見：

（一）環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)制改革措施

1.實(shí)行“全天候”行政審批開門服務(wù)，繼續(xù)加大審批權(quán)限下放力度。發(fā)布《關(guān)于落實(shí)清新空氣清水河道行動強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的通知》，提出嚴(yán)格的環(huán)保審批和驗(yàn)收的要求。

2.要通過以新帶老、總量控制、審批公示制度等措施，有效控制新污染源。

3.要逐一嚴(yán)格地對已經(jīng)竣工項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收工作。

（二）加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度

1.落實(shí)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，環(huán)保、公安部門聯(lián)合開展嚴(yán)打環(huán)境污染犯罪建設(shè)美麗天津行動，重拳出擊，鐵腕治污，要在全市形成對環(huán)境違法犯罪的高壓打擊態(tài)勢。

2.加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)。合理布局各級環(huán)保機(jī)構(gòu)，并對政府環(huán)境規(guī)制人員提供一些學(xué)習(xí)環(huán)保法律、法規(guī)與條例的機(jī)會以使他們執(zhí)行環(huán)境保護(hù)任務(wù)時(shí)能夠更為科學(xué)、更為合理。除此之外，政府環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)吸取一些環(huán)境規(guī)制的復(fù)合型專業(yè)人才與創(chuàng)新型人才，以提高環(huán)保隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

（三）完善環(huán)境監(jiān)測

1.全面加強(qiáng)大氣監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè)。完善現(xiàn)有的環(huán)境空氣質(zhì)量GIS發(fā)布平臺建設(shè)，實(shí)時(shí)發(fā)布PM2.5等6項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測數(shù)據(jù)和AQI評價(jià)結(jié)果，完善手機(jī)wap版，方便公眾查詢。開展未來24小時(shí)、48小時(shí)空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警。完善環(huán)境空氣中重金屬等大氣特殊項(xiàng)目的監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測能力全覆蓋。利用遙感監(jiān)測車對道路行駛機(jī)動車進(jìn)行尾氣排放檢測。

2.全面加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè)。全面啟動于橋水庫監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)項(xiàng)目；完成引灤水質(zhì)全部109項(xiàng)指標(biāo)的監(jiān)測；對46家污水處理廠實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)測。

3.全面加強(qiáng)主要污染物總量減排監(jiān)測體系建設(shè)。大力推進(jìn)國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源自動監(jiān)控設(shè)施建設(shè)、監(jiān)測信息公開和數(shù)據(jù)有效性審核。

4.加強(qiáng)環(huán)境污染事故應(yīng)急監(jiān)測與處置。迅速反應(yīng)、科學(xué)應(yīng)對，及時(shí)消除了由于交通運(yùn)輸、安全生產(chǎn)等事故引發(fā)的次生突發(fā)環(huán)境安全隱患。

（四）加大環(huán)境宣傳教育

1．市、區(qū)兩級人大要對《天津市環(huán)境教育條例》實(shí)施情況開展集中檢查。加強(qiáng)對環(huán)境宣傳的教育工作，完善天津自然博物館、中上元古界國家自然保護(hù)區(qū)、市環(huán)境監(jiān)測中心3個(gè)市級環(huán)境教育示范基地的創(chuàng)建。

2.組織世界環(huán)境日紀(jì)念宣傳等活動并開展一系列環(huán)保公益活動，深入到學(xué)校等機(jī)構(gòu)，加大環(huán)保宣傳力度，力求從兒童抓起，樹立全民環(huán)保的意識。

（五）加大環(huán)境科技投入力度

1.完善全國首家“節(jié)能環(huán)保技術(shù)超市”，篩選儲備各類節(jié)能環(huán)保技術(shù)及產(chǎn)品。

2.要與國內(nèi)外知名企業(yè)進(jìn)行節(jié)能環(huán)保技術(shù)交流并進(jìn)行展覽，搭建污染治理技術(shù)需求單位與環(huán)保產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)的對接平臺。

3.建立更多的環(huán)保研究機(jī)構(gòu)，尤其是高校等機(jī)構(gòu)中的研究所，完善對于環(huán)境治理方法、經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律的研究。

（六）增加環(huán)境信息公開

1.積極主動的公開信息環(huán)境信息，增加各種信息的公開數(shù)量；增加受理信息數(shù)量。

2.完善市環(huán)保局網(wǎng)站現(xiàn)有的環(huán)境空氣質(zhì)量GIS系統(tǒng)，及時(shí)公布污染源環(huán)境監(jiān)管信息，增加環(huán)保要聞等欄目。

3.完善在新浪、騰訊平臺已經(jīng)開通的“天津環(huán)保發(fā)布”政務(wù)微博，積極回應(yīng)網(wǎng)民關(guān)注。

（七）認(rèn)真受理環(huán)境信訪與提案辦理

1.認(rèn)真受理群眾來信、來訪和來電，杜絕重大環(huán)境事件。

2.應(yīng)認(rèn)真承辦市人大建議和政協(xié)提案，辦理工作應(yīng)做到辦復(fù)率、與代表委員見面率、滿意率、落實(shí)率四個(gè)100%。

3.注重12369環(huán)保舉報(bào)熱線的投訴案件，提高辦理率。

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責(zé)任編輯：趙琳慧

X821

A

1006－1255－（2015）06－0012-04

天津科委項(xiàng)目（14ZLZLZF00069）。

張婷婷（1978—），天津外國語大學(xué)國際商學(xué)院經(jīng)濟(jì)系。郵編：300270