董斌　王立杰

摘要：我國真正意義上的城市應(yīng)急綜合減災(zāi)難管理體系建立，始于上世紀90年代。尤其是美國“911”事件以后，城市層面的災(zāi)害應(yīng)急逐步受到了各級省、市級相關(guān)安全部分的重視。筆者結(jié)合實地調(diào)研，對城市應(yīng)急綜合減災(zāi)管理提出了具有實用性的獨到見解。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急綜合減災(zāi)；城市災(zāi)害；公共安全；

中圖分類號：F21 文獻標(biāo)識碼：A

近幾年來，城市設(shè)施如雨后春筍般密集地林立在各大、中型城市土地上。但相關(guān)的安全措施缺卻沒有配套到位，導(dǎo)致各界救援力量在災(zāi)難發(fā)生時手足無措。如震驚國內(nèi)的“上海靜安區(qū)高層大樓火災(zāi)”事件，就是典型的例子。城市因其建設(shè)的復(fù)雜性，可以說城市災(zāi)害幾乎涵蓋所有的災(zāi)害險情，充滿了復(fù)雜的規(guī)律性。那么城市應(yīng)急綜合減災(zāi)工作，如何跟隨城市發(fā)展建設(shè)與時俱進、深化完善？下面筆者談?wù)勛约旱姆治鲇^點：

一、我國城市災(zāi)害的災(zāi)情分析

根據(jù)國家建設(shè)部在上世紀90年代公布的《城市建筑綜合防災(zāi)技術(shù)政策綱要》內(nèi)容，認定火災(zāi)、水災(zāi)、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害為城市的主要災(zāi)害源。但在2003年蔓延全國的“SAS“病毒，與2013、2014年不斷發(fā)生的暴恐事件，再次更新了人們對現(xiàn)代城市災(zāi)害的認識。令人痛心慘劇提醒我們，現(xiàn)代城市的災(zāi)害不單局限于自然天災(zāi)、人為事故，更涉及病毒傳播、恐怖襲擊、及新生災(zāi)源。而我國各個城市因其地理環(huán)境、人文環(huán)境導(dǎo)致其各有不同的特點，如：北京災(zāi)源為極端氣象災(zāi)害，天津主要災(zāi)源為臺風(fēng)、風(fēng)暴潮，重慶為地震災(zāi)害，南疆為暴恐襲擊等。

二、城市綜合減災(zāi)管理改良方略：

城市綜合減災(zāi)管理作為政府推廣的一個公共產(chǎn)品，就需要建立與之完備的推廣渠道與社會網(wǎng)絡(luò)，在推進該公共產(chǎn)品不斷發(fā)展進步的同時，也要加快城市減災(zāi)產(chǎn)業(yè)化的步伐。筆者現(xiàn)針對城市綜合減災(zāi)應(yīng)急體系，提出管理改良方略如下：

（一）制定完備的應(yīng)急預(yù)案

從近幾年我國各地頻發(fā)的重大城市災(zāi)害中可以看出，災(zāi)情具有極大的破壞性、范圍性、其蔓延與擴散的速度遠遠超過了人們常識性范疇。我們要將減災(zāi)管理的重點放在災(zāi)難的預(yù)防階段，并將過去某種災(zāi)害相關(guān)管理部門的預(yù)防，提高到整個城市的預(yù)防層面。制定預(yù)案時，必須結(jié)合以下問題：①制定預(yù)案時要避免應(yīng)急，預(yù)案各個模塊之間的孤立與重復(fù)，并應(yīng)結(jié)合本城市的特點，考慮到抗災(zāi)救災(zāi)的時效性。 ②在預(yù)案的擬定設(shè)計中，要包含有預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，對救災(zāi)指揮機構(gòu)各級的職權(quán)、職責(zé)、協(xié)調(diào)方式方案，進行緊密銜接配置。③制訂一整套的城市綜合災(zāi)情應(yīng)急預(yù)案后，還應(yīng)根據(jù)本城市所處的自然環(huán)境、地域環(huán)境、人文環(huán)境進行風(fēng)險評估。結(jié)合預(yù)案之外的范圍考慮其他可能發(fā)生的災(zāi)難險情，擴展制訂應(yīng)急預(yù)案。并將風(fēng)險評估內(nèi)可能發(fā)生的險情，明確相應(yīng)的負責(zé)部門，增加城市對災(zāi)情的應(yīng)急功能。

（二）完善減災(zāi)體制建設(shè)

綜合減災(zāi)體制建設(shè)的危機管理模式核心是全面整合的模式，在原則上主要有三點：危機全局的管理、危機全過程的管理、危機管理的整合?？紤]到以上三點原則，筆者建議我國各城市在日常管理中要盡快將危機管理組織體系與相關(guān)責(zé)任各機構(gòu)，進行分工、協(xié)調(diào)、整合。從國務(wù)院、到省市級、再到基層單位，無論規(guī)格級別如何，都要有一整套綜合減災(zāi)管理戰(zhàn)略。此減災(zāi)戰(zhàn)略的完整機制包括：減災(zāi)管理、政策、規(guī)劃；各種災(zāi)害隱患的風(fēng)險評估；應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的預(yù)警、通信、組織、策略、協(xié)調(diào)；在日常時期的預(yù)防、安全教育、抗災(zāi)演習(xí)與培訓(xùn)；并且我們考慮到城市災(zāi)情的多樣性與特殊性，應(yīng)明確不同政府機構(gòu)的特定只能及統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的危機管理體制的整合。

（三）完善減災(zāi)機制建設(shè)

綜合減去災(zāi)機制建設(shè)核心，就是優(yōu)化管理系統(tǒng)的各個模塊，做到統(tǒng)一全局，兼顧細節(jié)的協(xié)調(diào)性運作模式。例如：在機制建設(shè)中將城市綜合減災(zāi)管理融入到城市日常管理模塊中去，災(zāi)難管理融入到行政管理中去等。但也應(yīng)做好減災(zāi)管理與專業(yè)災(zāi)害管理的協(xié)調(diào)工作，不可以建立機制為名，人為地擴招崗位。我們可以將工礦企業(yè)的安全人員進行災(zāi)害管理培訓(xùn)，當(dāng)災(zāi)情發(fā)生時，該企業(yè)的安全保障人員即可成為綜合減災(zāi)機制的應(yīng)急處理人員，不但了解當(dāng)?shù)毓さV企業(yè)情況，還具有相當(dāng)專業(yè)的災(zāi)情應(yīng)對技能。當(dāng)然，我們應(yīng)根據(jù)每個城市不同的實際情況去，完善機制建設(shè)，本著“統(tǒng)一高效，靈敏便捷”的原則；”平戰(zhàn)結(jié)合，以平備戰(zhàn)“的原則；“資源整合，逐步提升的”的原則，進行實地調(diào)研設(shè)計。

（四）完善綜合減災(zāi)法制建設(shè)

城市災(zāi)害的相關(guān)法律系統(tǒng)主要解決以下問題：對各級政府職能部門制定預(yù)案、落實預(yù)案的監(jiān)管、對相關(guān)部門動員調(diào)配資源、物資的支持、在災(zāi)害中以法律保障公民的生命財產(chǎn)安全、維持災(zāi)害中的管理秩序并保障正常生活恢復(fù)。由此可見，完善的公共應(yīng)急法律是城市綜合減災(zāi)系統(tǒng)最根本的基礎(chǔ)。筆者認為，各項應(yīng)急減災(zāi)法律之間應(yīng)是互相配合的關(guān)系，各級政府職能部門應(yīng)通過提案不斷完善各項救災(zāi)法律，如《緊急狀態(tài)法》、《救災(zāi)法》、《城市防災(zāi)法》，然后通過處理對應(yīng)險情的實際經(jīng)驗總結(jié)，通過提案的方式協(xié)同國家立法部門不斷理順各個單一災(zāi)難種類的法律體系。

三、結(jié)語

綜上所述，我國城市綜合減災(zāi)管理無論從應(yīng)急預(yù)案、體制建設(shè)、機制建設(shè)、法制建設(shè)上都應(yīng)與時俱進地不斷改良、擴充、完善，才能使公共安全職能緊隨時代發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)的步伐，從而為保障人民生命財產(chǎn)安全，構(gòu)建穩(wěn)定、安全、和諧的社會服務(wù)。

參考文獻：

1、國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案.中華人民共和國.2006-8-1

2、李益敏.災(zāi)害與防災(zāi)減滅. 氣象出版社.2010-3-12