宋慕齡

摘 要：水利勘測設計行業(yè)原屬于國家事業(yè)單位，現(xiàn)將根據(jù)國家事業(yè)單位改革要求，改制經營類事業(yè)單位。一些地方水利勘測設計單位已在成功改制的基礎上，結合水利勘測設計行業(yè)的公益性、營利性、服務性和高科技含量的特征，探索出了水利行業(yè)可能選擇的改革路徑。

關鍵詞：水利勘測；事業(yè)單位；行業(yè)定位；風險防范

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.06.001

在《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）、《國務院辦公廳關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37號）和《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》等文件的推動下，全國事業(yè)單位改革的步伐明顯加快。

1 事業(yè)單位改革的歷史背景

事業(yè)單位是黨的十一屆三中全會之后，黨中央在特殊的政治和經濟體制下對科研、教育、衛(wèi)生、文化單位作出的重要決策，目的是改變行政單位“大一統(tǒng)”的管理方式對科、教、文、衛(wèi)事業(yè)的束縛，推動政事分開，減少行政干預，推進科、教、文、衛(wèi)事業(yè)的長足發(fā)展，是一項帶有中國特色的探索機制。同時，根據(jù)經費來源渠道的不同，將事業(yè)單位分為經費自收自支、國家差額補助和國家全額撥款三類事業(yè)單位。之后，從黨的十六大提出的“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制，到2012年強調深化事業(yè)單位改革”可以看出，我國自改革開放以來，尤其是2000年加入WTO以后，市場經濟的發(fā)展對政府管理創(chuàng)新形成倒逼機制。事業(yè)單位改革是政府應對國際國內復雜經濟情況作出的重要決定，除了對原有事業(yè)單位編制的“鐵飯碗”進行剝離，還打破了幾十年來形成的黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)不同的養(yǎng)老保險等制度，目的是通過事業(yè)單位改革建立政事分明、企事分開、產權清晰、權責明確、科學管理的現(xiàn)代化事業(yè)制度，消除事業(yè)單位發(fā)展的體制障礙。

2 實行事業(yè)單位改革的必要性

2.1 水利勘測設計行業(yè)現(xiàn)狀

目前，省級水利勘測設計單位中，事業(yè)單位性質的比例約為60%，地市級水利勘測設計單位大多數(shù)還是保持事業(yè)單位性質，僅有少量的轉制為國有企業(yè)或改制為民營企業(yè)。水利勘測設計行業(yè)發(fā)展依然為粗放型發(fā)展方式，管理水平相對較低，經營模式滯后，創(chuàng)新能力不夠，信息化、標準化程度低，科研投入不受重視，高素質、高技術人才缺乏。

2.2 水利勘測設計行業(yè)定位

水利勘測設計的行業(yè)定位為：①兼具公益性和營利性。一方面，水利勘測設計單位承擔著水利勘測、技術服務等公益性職能，受國家政策導向和資金投入的影響大。水利基礎設施建設是國家的民生工程，例如2010年云南、貴州特大旱災后，國家加大了對小農水建設的投入。所以說，水利設施是解決局部地區(qū)的（重大）旱災災情的重要舉措；一些重大水利樞紐則需要區(qū)域間水利部門聯(lián)合，各地政府配合，因為重大水利樞紐的建設所需資金大、項目工期長，并非簡單融合私企資金能夠辦成。另一方面，水利勘測設計單位也體現(xiàn)了市場經營的性質，在為國家水利基礎設施建設提供設計之余，也以水利設計勞動成果換取資金，補充員工的收入，并以此作為發(fā)展資金，積極拓寬業(yè)務范圍。②具有服務行業(yè)和高科技含量的特征。作為技術服務行業(yè)，水利勘測設計單位必須提供讓項目業(yè)主滿意的服務。同時，由于設計成果科技含量高，因此必須加強技術研發(fā)，不斷提供滿足市場需求的服務和產品。

2.3 行業(yè)市場的變化

隨著水利水電市場的全面開放，區(qū)域間勘測設計單位面臨日趨嚴峻的市場競爭局面。作為固有的國家事業(yè)單位，一直以來由于受到國家政策的保護，缺乏轉型的緊迫感和改革創(chuàng)新的動力，加上對市場競爭預估不足，市場競爭能力呈下降趨勢，在市場競爭中亟需提高危機意識，主動采取措施。

2.4 畢節(jié)市勘測設計研究院基本情況

2.4.1 組織結構

畢節(jié)市勘測設計研究院的組織結構為層級結構與扁平化結構相結合。一方面，根據(jù)年初項目計劃，市場部將各個項目任務下達至相關技術部門，一個或多個技術部門通過任務的分配形成項目組。各項目組為扁平化結構，分為項目負責人、設計人員等，內部便于溝通協(xié)調，生產責任成本分配也根據(jù)實際設計合格產出為衡量指標。另一方面，后勤部門基本按照層級制管理。受政府政策因素的影響，按照安全生產、防汛抗旱等要求，隨時組成領導小組，形成一般由辦公室牽頭，其他部門配合的扁平化溝通機制。

畢節(jié)市勘測設計研究院擁有196名工作人員，實際在編人員163人，聘用人員33人，即編制外聘用人員約占所有職工的16.8%. 全院根據(jù)職能分為15個部門，其中，專業(yè)技術人員169人，正高級職稱1人，副高級以上職稱23人，水利造價師、一級結構師、巖土工程師等各類注冊工程師68人。

2.4.2 優(yōu)勢

畢節(jié)市勘測設計研究院的優(yōu)勢主要有：①相對健全的制度機制，例如考勤監(jiān)督制度、每周二學習制度；②相對完善的激勵機制，例如鼓勵職工提高技術水平，予以物質和精神獎勵等；③良好的競爭氛圍，通過每個項目形成項目組，形成競爭機制，提高整體的專業(yè)技術水平；④聘用人員與編制人員同工同酬，享受同等福利待遇，有利于調動聘用人員的積極性。

2.4.3 瓶頸

畢節(jié)市勘測設計研究院在發(fā)展過程中遇到的瓶頸主要有：①科研單位技術職能訴求高，行政管理職能訴求低，管理依附于上級部門的行政管理和黨支部的管理，管理理念以傳統(tǒng)的監(jiān)管為主、落實行政事務為輔；②相關政策規(guī)章及上級單位的政策管理過多，限制了技術人員的發(fā)展，不切實際的工期要求造成了設計質量下降；③事業(yè)單位改革政策導致人員流失，經驗豐富的技術骨干因保留事業(yè)單位養(yǎng)老待遇而選擇提前退休，部分年輕行政人員則考調進入公務員隊伍，加劇了單位新老職之中間銜接的斷層；④科層制對職工的不利影響，例如決策權威集中化造成管理的惡性循環(huán)，專業(yè)分工原則的扭曲，制式化對組織效能的影響，遏制組織學習，科層價值與民主價值的沖突，科層價值與人格成長的沖突等；⑤論資排輩、吃大鍋飯等保守思想的阻礙作用，專家辦公室淪落為不干事的員工養(yǎng)老辦公室。

3 可能選擇的改革路徑

按照中央、國務院事業(yè)單位改革的要求，水利勘測設計行業(yè)作為經營類事業(yè)單位，應轉化為企業(yè)。水利勘測設計行業(yè)的改革最重要的是擔負起水利事業(yè)發(fā)展的重任，從而能夠高效率地利用國家水利投資，以轉變經營發(fā)展方式為主導，推進業(yè)務模式創(chuàng)新，堅持技術創(chuàng)新，努力探索組織模式創(chuàng)新，提高人才資源效用，提升組織管理效率，建立組織文化內核，為新時期的水利事業(yè)發(fā)展貢獻一份力量。

實現(xiàn)水利勘測設計全行業(yè)的轉制目標迫在眉睫，目前已在一些地方成功轉制，其中可選擇的路徑主要有兩種，分別是國有企業(yè)和國有控股混合所有制企業(yè)。

3.1 國有企業(yè)

3.1.1 特征

國有企業(yè)是以國家的中央（地方）政府投資或參與控制的企業(yè)。政府的意志和利益決定了國有企業(yè)的行為，兼具營利法人和公益法人的特點。其營利性體現(xiàn)為追求國有資產的保值和增值，其公益性體現(xiàn)為國有企業(yè)的設立通常是為了實現(xiàn)國家調節(jié)經濟的目標，起著調和國民經濟各個方面發(fā)展的作用。

3.1.2 優(yōu)勢

國有性質決定了企業(yè)在運行過程中會受到國家政策照顧的天然優(yōu)勢，這有利于保障其民生工程設計工作的實現(xiàn)，例如借助地方政府的支持和協(xié)調配合更容易爭取到項目，可繼續(xù)受益于國家政策的保護；更容易實現(xiàn)身份轉換，例如與地方財政協(xié)調對接社保等的轉換，員工的抵觸心理（與轉換為混合所有制企業(yè)相比）相對較?。粐衅髽I(yè)高管年薪制可避免因高層與員工間收入差距過大而引起矛盾。

3.1.3 劣勢

國有性質同樣也將繼續(xù)沿襲行政管理的控制，這樣一來的劣勢主要有：①無法改變上級單位的行政管制現(xiàn)狀，無法避免單位職工“搭便車”的行為，不利于提升產品質量、提高組織的整體競爭力；②無法改變國有企業(yè)固有的行政級別，不利于提升企業(yè)實力和競爭力。

3.2 混合所有制企業(yè)

3.2.1 特征

混合所有制企業(yè)是指由公由資本（國有資本和集體資本）與非公有制資本（民營資本和外國資本）共同參股組建而成的新型企業(yè)形式?；旌纤兄破髽I(yè)不是國企，也不是私有企業(yè)，國有企業(yè)可通過控股、參股等形式，與其他性質的資本融合，引進多元化投資主體。

3.2.2 優(yōu)勢

混合所有制企業(yè)的優(yōu)勢在于：①有利于切實轉變事業(yè)單位運行模式不活、創(chuàng)新能力不高的局面，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度和市場化運作機制；②有利于國有產權的流動和重組，優(yōu)化資源配置，提高運營效率；③有利于吸納民間資本，有效放大公有資本對其他資本的輻射功能，提高行業(yè)控制力、影響力和帶動力；④有利于營造積極的競爭氛圍，能者上、庸者退，能進能出。

3.2.3 劣勢

混合所有制企業(yè)的劣勢在于：①有可能面臨改制過程中國有資產流失的問題；②改革阻力更大，不容易實現(xiàn)；③在激烈的市場競爭中更需要強化危機意識、創(chuàng)新意識、競爭意識，否則有可能受到沖擊。

3.3 宏觀環(huán)境的影響

3.3.1 國企改革

在推進國家事業(yè)單位改革的同時，中央同樣未停止國有企業(yè)改革的步伐。在西方，國有國企改革既是推動經濟發(fā)展、促進技術創(chuàng)新的重要手段，也是社會制度巨變的“經濟副產品”。同樣，國資委也需要一改從前既是婆婆又是老板的尷尬局面，由管企業(yè)轉化為管資本，成為國企改革的重要一環(huán)。國資委的身份轉換也將引起水利勘測設計單位改企后的身份變化。國企改革成果是否如人意，勢必對水利勘測設計行業(yè)路徑選擇產生重大影響。

3.3.2 配套措施

公務員、事業(yè)單位、國有企業(yè)的養(yǎng)老金等不平等待遇是事業(yè)單位改革的最大阻力。相關待遇以企業(yè)為1，則事業(yè)為2.82，機關為3.47，軍隊為4.5. 十年前實行的大刀闊斧的改革，意在實現(xiàn)政府的精簡、提高政府效率、砍斷冗員，但社會保障制度的不健全導致下崗人員生活沒有保障，改制中基層員工利益受到侵害，引起了社會的不穩(wěn)定。水利勘測設計行業(yè)是國家財政差額撥款的事業(yè)單位，按照事業(yè)單位改革方向，如何完善轉制中社會保障體系，構建全面的社會保障網(wǎng)絡，對事業(yè)單位改革有深遠影響。當年的改制隱患必須引以為戒，結合地方發(fā)展實際，為轉換身份的工作人員提供相關的物質保障、創(chuàng)造合適的就業(yè)（創(chuàng)業(yè)）環(huán)境，才有可能減少事業(yè)單位改革的阻力。

3.4 改革紅利

一項名為“改革”的事業(yè)要推進，必然要受到既得利益集團的阻撓。水利勘測設計行業(yè)為知識密集型行業(yè)，但也不能擺脫部分工作人員“搭便車”、享受特殊照顧的困境。但過于強調改革中的阻力，刻意忽略改制后企業(yè)作為市場細胞的靈活度，顯然過于保守。林毅夫先生指出，改革不是阻力大小的問題，而是判斷利弊的問題。水利勘測設計行業(yè)要突破發(fā)展瓶頸，沖破體制機制的障礙，就必須認識到水利勘測設計行業(yè)的特殊性及其發(fā)展動力所在。水利事業(yè)的民生性，必須依靠設計行業(yè)積極轉變經營發(fā)展模式，提升服務質量。只有打造一支高素質的科技人才隊伍，才能服務于民，才能為水利基礎設施建設提供堅實的后盾，才能實現(xiàn)提升行業(yè)競爭力和取得民心的共贏。

3.5 改制中必須注意的問題

3.5.1 清晰產權

不管是改制為國有企業(yè)，還是混合所有制企業(yè)，都必須建立清晰的產權關系，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，讓國家成為實實在在的（第一）產權人，分得紅利。這樣才能更有利于發(fā)揮公有制為主體的優(yōu)勢，讓國家更有效地利用國有資本收益建設基礎設施，推動東、中、西部協(xié)調發(fā)展。

3.5.2 加強監(jiān)管

如果改成混合所有制企業(yè)，要避免私有經濟對國有經濟的侵吞。必須加快推進相關法律法規(guī)的健全，財政部門要切實履行對事業(yè)單位國有資產的管理職能，建立健全國有資產的監(jiān)督管理體系。

3.5.3 堅持為民謀利

水利行業(yè)是民生行業(yè)?？辈煸O計行業(yè)主要是為提高設計人員的積極性、提升產品質量，同時起到拉開差距、優(yōu)化人力資源的作用。如果勘察設計單位為營利而營利，則會對國家的水利工程項目的建設產生極大的危害。如果說大禹治水是我國家喻戶曉的佳話，那么現(xiàn)代水利事業(yè)則遍及百姓生活的方方面面，大的例如南水北調工程，區(qū)域的例如河道治理、堤防建設，小的還有農村飲水安全工程、灌區(qū)節(jié)水改造與更新配套工程等，都與人們的日常生活息息相關。只有水利勘測設計與經濟社會發(fā)展緊密結合，才能創(chuàng)造出與自然和諧的高水平工程設計成果，取得較好的社會效益、經濟利益和生態(tài)效益。

4 在轉制中應做好的準備

水利勘察設計行業(yè)的改制勢在必行，在確定可行的改革路徑之前，還需要做好相關的準備，為順利轉制、成功實現(xiàn)企業(yè)制度的經營運轉做好鋪墊。

4.1 建立員工職業(yè)發(fā)展通道

水利勘測設計工作包括勘察、設計、咨詢、監(jiān)理、工程總承包等業(yè)務，因此，專業(yè)技術人才是支撐勘測設計單位的主導力量。下一步水利勘測設計單位要在市場競爭中作為市場主體自主經營、自負盈虧、適應市場需要，保持優(yōu)勢，必須依靠強大的人才資本。人力資源管理的核心應遵循曾國藩多次強調的“合眾人之私，以成一人之公”理念，滿足職工的多元化需求。只有這樣，才能從實質上實現(xiàn)畢節(jié)市勘測設計研究院的發(fā)展轉型。

設立多渠道發(fā)展通道，例如技術系列通道，助理設計師-中級設計師-高級設計師-技術專家-高級技術專家；科研系列通道，科研人員-科研課題負責人-學科帶頭人-市管專家或市級（以上）科研課題負責人-資深專家或國家級科研課題負責任；項目管理系列通道，業(yè)務員-專業(yè)負責任-項目經理-核心工程負責人；職能管理系列通道，職員-業(yè)務負責人-職能總管-總監(jiān)（財務總監(jiān)、市場總監(jiān)、人力資源總監(jiān)、行政總監(jiān)等）。打破固有的行政職務導向性，分好蛋糕，讓優(yōu)秀的專業(yè)人才有更廣闊的發(fā)展空間，避免傳統(tǒng)的“官本位”思維對設計業(yè)務能力和積極性的損傷。

同時，要完善學習交流制度。例如定期邀請專家名師開展學術講座，提高職工整體素質水平；完善老帶新制度，通過資深的專業(yè)技術人才傳授新進職工相關的經驗，加強成員間的聯(lián)系，建立紐帶關系，形成強大的人才動力；探索新政策環(huán)境下的培訓制度方案，通過培訓和職工的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃設計等增強員工的歸屬感、目標的一致性和組織凝聚力。

另外，還需要調動專業(yè)技術人才的積極性。根據(jù)馬斯洛需求理論，在滿足專業(yè)技術人才的基本福利需求外，還應探索如何創(chuàng)造積極和諧的競爭氛圍，使專業(yè)技術人才為組織提供可見且具有實際應用價值的創(chuàng)新成果，實現(xiàn)職工和組織的共同成長，從根本上提高整體的競爭力。

4.2 建立健全財務管理

要實現(xiàn)水利勘測設計單位的改企建制，必須建立與之配套的現(xiàn)代財務管理制度，不僅僅局限于成本核算和利潤追逐，還需關注單位的可持續(xù)健康發(fā)展，重視財務管理要的戰(zhàn)略導向職能。為此，可從以下幾個方面入手：①樹立切實可行的財務戰(zhàn)略目標，積極轉變財務管理觀念。根據(jù)單位發(fā)展戰(zhàn)略目標總要求，提出切實可行的財務戰(zhàn)略目標，并正確處理與單位戰(zhàn)略管理、績效評價等方面的關系。讓財務工作從財務會計向管理會計轉變，由具體煩瑣的會計實務為主轉移到事前預測、事中監(jiān)控、事后入賬、年終總結的管理決策上面去。②加強項目成本管理，促進項目成本優(yōu)化。成本費用管理是財務管理工作的核心，控制成本費用支出對提高單位的經濟效益十分重要?？睖y設計產品技術含量高，是技術密集型產品，人力資源成本是產品成本的主要構成部分，非人工成本比例較小且相對固定。例如目前畢節(jié)市勘測設計研究院免除誤休年休假補貼，已起到了積極節(jié)約成本的作用，有利于保障員工正常年休的權利，有利于提高員工工作積極性，也緩解了項目資金運轉的難題。因此，還需要繼續(xù)探索相關的項目成本責任，通過合理的資金控制實現(xiàn)項目成本的調節(jié)，促使單位成本優(yōu)化。③強化資金管理，完善融資渠道。由于受到地方政府挪用水利基礎設施建設專項資金的影響，資金到位率低已成為單位資金周轉的絆腳石。市場部、財務部等相關部門應在院領導的領導下，建立良好的融資渠道，制訂用款計劃，最大限度地盤活沉淀資金，提高資金利用率，加強應收賬款管理。④建立財務風險防控機制，避免財務危機的發(fā)生。財務風險是應對市場競爭的必然產物。畢節(jié)市勘測設計研究院必須根據(jù)自身情況采取回避風險、防控風險、轉移風險和分散風險等策略，積極防范財務風險，降低、化解財務風險，適應單位的發(fā)展，為單位的發(fā)展建立有力防御機制。

4.3 加強風險防范

應對復雜的市場環(huán)境，提高防御化解風險的能力，具體可從以下幾個方面入手：①加強風險防范，打破墨守成規(guī)和安于現(xiàn)狀的思維模式，提高對已知和未知風險的預警、研究、防范和化解的能力，科學決策；②結合人才培養(yǎng)機制的完善，積極提高資本在人才培養(yǎng)上的投入比例，大幅度提升自身科學技術水平，提高管理人員的風險防控意識；③完善合同管理，合理規(guī)避風險，加強項目合同的評審和風險評估，提高合同管理水平，維護自身權益；④繼續(xù)推進招投標風險防范，招投標的市場化為招投標項目的利益分析、存在的風險等提出了訴求，因此，在現(xiàn)實基礎上探索市場和利潤的平衡至關重要；⑤建立高效靈活的管理機制，突破現(xiàn)有的管理模式，開拓市場、站穩(wěn)腳跟、持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)技術領先、抵御市場風險。

4.4 完善技術創(chuàng)新體系

技術是水利勘察設計行業(yè)的核心。實現(xiàn)水利勘察設計事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須重視技術創(chuàng)新、加大技術投入。

4.4.1 建立技術創(chuàng)新平臺

畢節(jié)市勘測設計研究院要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須完善技術方面的激勵保障機制。例如徹底轉變專家辦公室作為養(yǎng)老部門的現(xiàn)狀，使其切實成為專業(yè)人才的聚集地；加強與發(fā)達地區(qū)水利勘察設計單位的合作與交流，吸收先進的科研技術，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢；重視對工程防災技術的創(chuàng)新引用，為公共安全應急保障提供重要支撐；鼓勵原創(chuàng)技術成果，重視前瞻性技術研發(fā)，加強技術原創(chuàng)能力，促進科研成果應用及轉化，實現(xiàn)產業(yè)化（工程化、產品化）發(fā)展，提高核心競爭力。

4.4.2 提升設計手段信息化水平

按照《工程勘察設計行業(yè)2011—2015年發(fā)展綱要》的精神，要推進信息化與工業(yè)化的深度融合，實現(xiàn)經濟發(fā)展方式轉變和工業(yè)轉型升級，促進信息化應用與設計成果在設計、建造過程中相融合，整合資源，提升設計的生產手段，提升大型工程的協(xié)同性，提高設計效率，推動技術的發(fā)展和應用的進展。

4.4.3 轉變管理方式

轉變后勤部門（市場部、計財部、辦公室、人力資源部、總工室）的職能，由監(jiān)督管理職能轉變?yōu)榉章毮堋：笄诓块T應秉持服務的態(tài)度，如同政府提倡建設服務型政府一樣，不管是對外工作，還是對內工作，都應該保持服務者的態(tài)度，了解技術人員的需求，為生產部門（水工設計室、綜合設計室、地勘部、項目管理部、試驗檢測中心、監(jiān)理部、測繪部）切實提供服務保障，讓生產部門解除后顧之憂，減少生產部門對后勤部門的不滿，從而形成技術部門與服務部門的共贏，為全院的發(fā)展共同奉獻力量。

參考文獻

[1]張學和，宋偉，方世建.組織環(huán)境對和知識型員工個體創(chuàng)新績效影響的實證研究[J].中國科技論壇，2012（10）.