張寶軍

(1.民政部國家減災中心，北京 100124；2.全國減災救災標準化技術委員會，北京 100124)

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我國自然災害情況統(tǒng)計制度與標準化進展*

張寶軍1,2

(1.民政部國家減災中心，北京 100124；2.全國減災救災標準化技術委員會，北京 100124)

我國自然災害形勢的嚴峻性和災害管理工作的系統(tǒng)性和復雜性，對災情統(tǒng)計與標準化提出了新的要求。目前，我國已建立了較為完善的自然災害情況統(tǒng)計制度，制定了特別重大自然災害損失統(tǒng)計制度，發(fā)布實施了自然災害情況統(tǒng)計相關的國家和行業(yè)標準，災情統(tǒng)計指標、統(tǒng)計方法和統(tǒng)計手段基本實現了標準化。未來我國自然災害情況統(tǒng)計與標準化發(fā)展趨勢主要表現在常規(guī)災害災情統(tǒng)計指標及標準的精細化、巨災災情調查統(tǒng)計與評估標準的完備化、災情報送手段與管理的數字化以及災情統(tǒng)計制度與標準的協(xié)調化，這將進一步推動我國自然災害情況統(tǒng)計工作的科學化、標準化和數字化進程。

自然災害；災情統(tǒng)計；統(tǒng)計制度；標準；標準化

中國作為世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災情客觀上已經成為十分重要的國情[1]。災情是啟動國家或地方救助應急響應，開展應急救援、緊急救助、災后救助和恢復重建等減災救災工作的依據和基礎，災情的時空分布特征是制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、進行生態(tài)文明建設布局和加強綜合防災減災能力建設的重要參考因子[2-3]。面對嚴峻的災害形勢，如何提升災情管理的水平和成效，是我國自然災害管理現階段亟需解決的問題。自然災害情況統(tǒng)計報送工作的基本要求就是及時、準確、規(guī)范地反映自然災害的損失情況和救災工作的開展情況[4-5]。自然災害情況統(tǒng)計制度是規(guī)范災情統(tǒng)計報送的政策性指導文件，災情統(tǒng)計標準是解決災情指標一致、災情信息共享、應急響應銜接和應急過程協(xié)同等問題的技術基礎之一，只有自然災害情況統(tǒng)計制度與標準協(xié)調發(fā)展，才能引導自然災害情況統(tǒng)計和報送工作向更加及時、準確、規(guī)范的方向發(fā)展。

1 自然災害情況統(tǒng)計制度

1.1 自然災害與災情統(tǒng)計管理現狀

根據國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會于2012年10月12日共同發(fā)布的《自然災害分類與代碼》國家標準，我國自然災害可分為氣象水文災害、地質地震災害、海洋災害、生物災害和生態(tài)環(huán)境災害5大類39小類[6]。災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重是我國自然災害的主要特點[7]。

1989年，我國政府積極響應聯合國關于開展國際減災十年活動的號召，成立了中國國際減災十年委員會[8]，2000年10月更名為中國國際減災委員會[9]，2005年4月更名為國家減災委員會，主要任務是研究制定國家減災工作的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調開展重大減災活動，指導地方開展減災工作，推進減災國際交流與合作[10]。國家減災委員會包括35個成員單位，具體工作由民政部承擔。我國的自然災害災情由民政部負責組織核查并統(tǒng)一發(fā)布、管理，目前已經逐步建立起由民政部統(tǒng)一領導，地方各級民政部門分級負責的自然災害災情管理體系[11]。

根據民政部統(tǒng)計核定的年度全國自然災害災情統(tǒng)計數據，1990-2013年24年間，我國平均每年因各類自然災害造成近4億人次受災，死亡(含失蹤)人口7 000多人，緊急轉移安置1 000多萬人次，農作物受災面積7 000萬hm2多，其中絕收面積1 000萬 hm2多，倒塌房屋300多萬間，損壞房屋800多萬間，直接經濟損失2 700多億元。災情已經成為我國國情的重要組成部分，1990-2013年期間年均因災直接經濟損失占國內生產總值的比例約為2.2%?！秶揖C合防災減災規(guī)劃(2011-2015年)》提出“十一五”期間我國“年均因災直接經濟損失占國內生產總值的比例控制在1.5%以內”[12]，2011-2013年期間的該項比例約為0.8%。

1.2 自然災害情況統(tǒng)計制度發(fā)展進程

新中國成立以來，我國政府高度重視自然災害情況統(tǒng)計工作，不斷完善自然災害情況統(tǒng)計制度，建立了災情會商機制，開發(fā)了國家自然災害災情管理系統(tǒng)，目前已經形成災種門類齊全、統(tǒng)計指標明確、統(tǒng)計內容豐富、統(tǒng)計流程規(guī)范、統(tǒng)計時效較強的自然災害情況統(tǒng)計制度。

我國自然災害情況統(tǒng)計工作的發(fā)展進程大致可以劃分為以下三個階段：

第一階段是1949-1995年，標志著我國自然災害情況統(tǒng)計工作向制度化邁進。建國初期，我國的產業(yè)活動主要集中在農村，災情統(tǒng)計調查的內容也主要以農村自然災害損失為主。1993年，我國發(fā)布實行了《農村自然災害情況統(tǒng)計年報表》,1995年對其修訂并第一次頒布了《自然災害情況統(tǒng)計制度》，1996年開始實行[13-14]。

第二階段是1996-2008年，標志著我國自然災害情況統(tǒng)計工作正式走向了制度化。1996年起正式實施的《自然災害情況統(tǒng)計制度》，有效期為5年，其目的還是為了準確地掌握我國農村自然災

害的損失情況。為了及時、客觀地掌握自然災害損失情況，適應災害管理科學化、標準化的要求，我國于2004年修訂了《自然災害情況統(tǒng)計制度》，統(tǒng)計的受災對象也不再單一集中在農村。2008年，民政部根據《國家自然災害救助應急預案》的有關規(guī)定，再次修訂了《自然災害情況統(tǒng)計制度》。

第三階段是2009至今，標志著我國自然災害情況統(tǒng)計工作已經在制度化的基礎上邁向了信息化和標準化。2009年9月30日，《自然災害災情統(tǒng)計 第1部分：基本指標》國家標準正式發(fā)布。同年，國家自然災害災情管理系統(tǒng)在全國上線運行，為全國基層災害信息員提供開展災情統(tǒng)計上報的統(tǒng)一信息化業(yè)務平臺[11]，更進一步推動了災情統(tǒng)計上報工作向科學化、規(guī)范化邁進。2011年國務院頒布實施《自然災害救助條例》，民政部修訂《自然災害情況統(tǒng)計制度》。2012年《自然災害災情統(tǒng)計 第2部分：擴展指標》和《自然災害災情統(tǒng)計 第3部分：分層隨機抽樣統(tǒng)計方法》國家標準正式發(fā)布。2013年，民政部對《自然災害情況統(tǒng)計制度》再次進行了修訂，災情統(tǒng)計報表體系和災情指標體系更加完善。2014年6月17日，由民政部和國家減災委員會辦公室制定，國家統(tǒng)計局批準的《特別重大自然災害損失統(tǒng)計制度》正式印發(fā)[15]，為及時、全面、科學地開展特別重大自然災害損失與綜合評估工作提供了依據。我國《自然災害情況統(tǒng)計制度》制定及歷次修訂信息詳見表1。

表1 我國《自然災害情況統(tǒng)計制度》制修訂信息

2 自然災害情況統(tǒng)計標準化

2.1 災情統(tǒng)計標準化現狀

早在20世紀90年代，高慶華等就對自然災害災情統(tǒng)計標準化工作開展了研究[16]。進入21世紀以來，為了更加規(guī)范、高效、協(xié)同地開展防災減災救災工作，關于制定自然災害災情統(tǒng)計標準，推進防災減災標準體系建設的呼聲越來越高[2-3]，“完善災情統(tǒng)計標準，建立我國自然災害災情統(tǒng)計體系”寫入了《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》，“建設防災減災技術標準體系，提高防災減災的標準化水平”是《國家綜合防災減災規(guī)劃(2011-2015年)》中關于加強防災減災科技支撐能力建設的重要內容[12]。

2006年，國家標準化管理委員會將《自然災害情況統(tǒng)計》國家標準項目列入2006年度國家標準制修訂計劃，標志著自然災害情況統(tǒng)計國家標準的編制工作正式啟動。2009年9月30日，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會共同發(fā)布了《自然災害災情統(tǒng)計 第1部分：基本指標》國家標準，規(guī)范了自然災害災情統(tǒng)計的28項基本指標和統(tǒng)計單位[17]；2011年12月30日發(fā)布了《災區(qū)農戶住房倒塌或損壞數量抽樣核查方法》國家標準，規(guī)范了核定自然災害造成災區(qū)農戶住房倒塌或損壞數量抽樣核查方法[18]；2012年12月31日發(fā)布了《自然災害災情統(tǒng)計 第2部分：擴展指標》國家標準，規(guī)范了涉及災害時空特征、人口受災、房屋受災、農林牧漁業(yè)受災、工礦企業(yè)受災、基礎設施受災、社會事業(yè)受災和其他損失等8類116個擴展指標和統(tǒng)計單位[19]；2012年10月12日發(fā)布了《自然災害災情統(tǒng)計 第3部分：分層隨機抽樣統(tǒng)計方法》國家標準，規(guī)范了開展自然災害災情統(tǒng)計的分層隨機抽樣統(tǒng)計方法，包括分層隨機抽樣層的確定與樣本選擇、抽樣調查與結果推算等方面的內容[20]。為配合開展自然災害災情統(tǒng)計、核查與評估工作，民政部于2013年發(fā)布實施了《暴雨型洪澇災害災情預評估方法》、《自然災害損失現場調查規(guī)范》、《房屋受災損壞程度現場識別》和《冬小麥旱災程度現場識別》四項民政行業(yè)標準。我國現行自然災害災情統(tǒng)計國家標準和民政行業(yè)標準詳見表2。

2008年，我國經歷了南方低溫雨雪冰凍災害和汶川8.0級特大地震兩場巨災[21]，2010年又經歷了青海玉樹7.1級地震和舟曲特大泥石流等重特大自然災害，2013年四川蘆山又遭受了7.0級強烈地震，2014年云南魯甸發(fā)生了6.5級地震，這些災害均造成了嚴重的經濟損失和人員傷亡，未來的重特大自然災害風險難以準確預見也更加不容忽視，嚴峻的災害形勢對我國災情管理工作提出了更高的要求。隨著我國經濟社會的發(fā)展和重特大自然災害事件的頻繁發(fā)生，防災減災救災工作對災情統(tǒng)計的及時性、準確性和規(guī)范性等提出了更高要求。在實際的工作中，也迫切需要各部門、各地區(qū)、各層級按照統(tǒng)一的標準開展自然災害情況的統(tǒng)計、上報和發(fā)布工作等，這也有利于災害管理各行為主體對災情形成統(tǒng)一認識并協(xié)同開展自然災害救助工作。在這樣的背景下，大力開展自然災情情況統(tǒng)計標準研究與制定工作，建立健全自然災害情況統(tǒng)計標準體系，對于推進自然災害科學研究、災情統(tǒng)計上報、災情數據存儲管理和災情管理信息系統(tǒng)建設等方面具有十分重要的現實意義。

2.2 災情統(tǒng)計指標的標準化

2.2.1 災情統(tǒng)計基本指標

《自然災害災情統(tǒng)計 第1部分：基本指標》的核心內容是規(guī)范了災情統(tǒng)計的28項指標，主要涉及人口受災、房屋受災、農業(yè)受災、基礎設施受災和經濟損失5類27項基本指標，同時將社會影響較大、關注度較高的停課學校數量也列為災情統(tǒng)計的基本指標。自然災害災情統(tǒng)計基本指標如表3所示[17]。

根據2011年修訂的《國家自然災害救助應急預案》，死亡人口、失蹤人口、傷病人口、緊急轉移安置人口、被困人口、飲水困難人口、倒塌房屋數量、損壞房屋數量等基本指標是啟動國家自然災害救助應急響應的重要指標。同時，人口受災、房屋受災、 農作物受災和直接經濟損失等方面的基本指標也是開展日常災情統(tǒng)計和災情信息發(fā)布的核心指標。

表2 我國現行自然災害災情統(tǒng)計國家標準與民政行業(yè)標準

表3 自然災害災情統(tǒng)計基本指標

表4 自然災害災情統(tǒng)計擴展指標

2.2.2 災情統(tǒng)計擴展指標

國家標準《自然災害災情統(tǒng)計 第2部分：擴展指標》規(guī)范了除災情統(tǒng)計基本指標外的其他116個擴展指標。除了擴充人口受災、房屋受災、農業(yè)(農林牧漁業(yè))受災、基礎設施受災4類指標外，補充增加了災害時空特征、工礦企業(yè)受災、社會事業(yè)損失和其他損失4類指標。自然災害災情統(tǒng)計擴展指標如表4所示[19]。

隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，社會財富的集聚效應不斷凸顯，自然災害對社會經濟的影響也日漸突出。因此，不管是從災情統(tǒng)計的全面性出發(fā)，還是從重特大自然災害綜合評估的科學性出發(fā)，由基本指標和擴展指標組成的自然災害災情統(tǒng)計指標無疑能在促進災情統(tǒng)計和災害評估的科學化、規(guī)范化和標準化方面發(fā)揮重要作用。

2.3 災情統(tǒng)計方法的標準化

自然災害發(fā)生后，除了按照《自然災害情況統(tǒng)計制度》開展自下而上的災情統(tǒng)計、匯總和上報外，為了核查上報災情的準確性，還需要到災害現場開展實地調查和評估工作。尤其是重特大自然災害的影響范圍往往很廣，為了快捷、高效地開展災情統(tǒng)計與核查工作，規(guī)范的自然災害現場調查和災情核查方法能夠在這方面發(fā)揮重要作用。

國家標準《自然災害災情統(tǒng)計 第3部分：分層隨機抽樣統(tǒng)計方法》規(guī)范了利用分層隨機抽樣統(tǒng)計方法統(tǒng)計或評估自然災害損失，規(guī)定了分層隨機抽樣層的確定與樣本選擇、抽樣調查與結果推算兩個核心步驟，給出了統(tǒng)計或評估自然災害損失所需的調查與結果推算表[20]。國家標準《災區(qū)農戶住房倒塌或損壞數量抽樣核查方法》規(guī)定了核定自然災害造成災區(qū)農戶住房倒塌或損壞數量抽樣核查方法。民政行業(yè)標準《自然災害損失現場調查規(guī)范》規(guī)定了自然災害損失現場調查的術語與定義、調查原則、調查內容、調查方法、工作程序和調查報告撰寫要求，是開展自然災害損失現場調工作的基礎性技術標準?！斗课菔転膿p壞程度現場識別》和《冬小麥旱災程度現場識別》兩項民政行業(yè)標準對如何開展房屋受災損壞程度及冬小麥旱災程度現場識別進行了規(guī)范。這幾項標準有機組合，形成了自然災害災情統(tǒng)計的方法體系，大大增強了災害現場調查、核查和災情統(tǒng)計的科學性和規(guī)范化。

2.4 災情統(tǒng)計手段的標準化

隨著互聯網、多媒體、移動通信等技術的發(fā)展，為提高自然災害災情統(tǒng)計上報的及時性、準確性和規(guī)范性提供了更加有力的手段。2009年，國家自然災害災情管理系統(tǒng)在全國正式上線運行，目前已經實現了縣級以上(含縣級)民政部門全覆蓋，并且在河北、江蘇、江西等省實現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋[11]。國家自然災害災情管理系統(tǒng)嚴格遵循《自然災害情況統(tǒng)計制度》的各項要求建設，實現了災情信息收集、匯總、審核、報送和管理等業(yè)務環(huán)節(jié)和流程的標準化定制，以及與《自然災害情況統(tǒng)計制度》的無縫銜接[11]。同時，通過設立24小時災情報送服務熱線、開展全國災情報送業(yè)務培訓、災害信息員職業(yè)資格鑒定、建立災情報送評估通報制度等手段，有力保障了國家自然災害災情管理系統(tǒng)的應用推廣，有效提高了災情統(tǒng)計手段的規(guī)范化和標準化水平，顯著增強了災情統(tǒng)計報送的及時性和準確性。

3 自然災害情況統(tǒng)計及標準化發(fā)展趨勢

我國在防災減災領域尚沒有建立起完整的標準體系，涉及不同災種、不同災害管理內容的標準體系建設工作正在積極推進[22]，自然災害災情統(tǒng)計標準是我國防災減災領域標準體系的有機組成部分。目前，我國已經頒布實施的自然災害災情統(tǒng)計相關國家標準和行業(yè)標準，在一定程度上促進了我國自然災害災情統(tǒng)計工作的規(guī)范化和標準化，并給《自然災害情況統(tǒng)計制度》提供了技術支撐。但是，我國自然災害災情統(tǒng)計標準化尚處于起步階段，為了更好地促進災情統(tǒng)計工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化和高效化，需要制定和實施的災情統(tǒng)計標準還有很多，筆者認為未來我國自然災害情況統(tǒng)計及標準化發(fā)展趨勢主要表現在常規(guī)災害災情統(tǒng)計指標及標準的精細化、巨災災情調查統(tǒng)計與評估標準的完備化、災情報送手段與管理的數字化、災情統(tǒng)計制度與標準的協(xié)調化。

3.1 常規(guī)災害災情統(tǒng)計指標及標準的精細化

目前，災情統(tǒng)計指標的種類、數量等還不能完全適應自然災害災情管理的需要。隨著人類對自然災害認識的不斷加深和對自然災害管理成效的要求不斷提高，對災情統(tǒng)計的精細化程度要求也會不斷提升。為了構建更加科學、合理和完備的自然災害災情統(tǒng)計指標體系，勢必結合自然災害分類、致災因子分類和承災體分類等因素，不斷補充完善自然災害災情統(tǒng)計指標體系，促進災情統(tǒng)計基本指標與擴展指標之間的動態(tài)演變，為災情統(tǒng)計的精細化提供技術支撐。

3.2 巨災災情調查統(tǒng)計與評估標準的完備化

國內外至今尚無相對公認的、統(tǒng)一的巨災定義及劃分標準[21]，但是巨災的影響卻是有目共睹。2008年，我國經歷了汶川8.0級特大地震，當時還沒有建立起完備的巨災災情統(tǒng)計或評估標準，原有的《自然災害情況統(tǒng)計制度》還難以應對如此巨大的災害。汶川特大地震的發(fā)生，暴露出了我國在災情統(tǒng)計標準化方面的短板，同時也在一定程度上推動了自然災害災情統(tǒng)計指標體系特別是巨災統(tǒng)計指標體系的完善。雖然現有災情統(tǒng)計基本指標和擴展指標的總數已經達到了144個，但是與《特別重大自然災害損失統(tǒng)計制度》相配套的災害現場調查、承災體受災情況識別與統(tǒng)計、災害綜合評估方法等方面的標準還十分匱乏，已有標準之間的協(xié)調性也比較差。因此，需要加強巨災災情調查統(tǒng)計與評估標準的頂層設計，通過系統(tǒng)設計巨災災情調查統(tǒng)計與評估標準體系并制定系列標準來推進巨災災情調查統(tǒng)計與評估標準的完備化。

3.3 災情報送手段與管理的數字化

隨著國家自然災害災情管理系統(tǒng)的成功上線和運行，我國長期主要借助電話、傳真等傳統(tǒng)手段上報災情的手段得以實現質的跨越，促使災情報送的時效性顯著提高、災情報送的規(guī)范性明顯改善、災情處理的效率大幅提高、災情的信息服務更加及時，基本實現了災情報送與管理的數字化。同時，為了方便災害信息員從災害現場及時統(tǒng)計上報災情，國家自然災害災情管理系統(tǒng)還推出了移動版軟件，方便災害信息員使用手機、PDA等移動智能終端報送災情[11]。隨著移動互聯網、云計算、智聯網、遙感、導航定位等技術的發(fā)展，自然災害災情報送的技術手段將更加先進，加強自然災害災情管理系統(tǒng)建設、災害現場信息采集、災情數據傳輸上報、災情數據管理分析、災情數據發(fā)布服務等方面的標準規(guī)范，將加速推進我國自然災害災情管理向移動化、高效化和數字化方向發(fā)展。

3.4 災情統(tǒng)計制度與標準的協(xié)調化

自然災害災情統(tǒng)計標準既要在遵循《自然災害情況統(tǒng)計制度》的前提下制定，又要支撐《自然災害情況統(tǒng)計制度》。因此，一方面需要隨著《自然災害情況統(tǒng)計制度》的修訂及時復審和修訂相關的自然災害災情統(tǒng)計標準，以促進災情統(tǒng)計標準中相應的統(tǒng)計指標與《自然災害情況統(tǒng)計制度》相適應。另一方面，從規(guī)范與自然災害災情統(tǒng)計相配套的災害現場調查、承災體受災情況識別、巨災評估、災害影響評估等方面的標準，對《自然災害情況統(tǒng)計制度》中的有關內容提供技術和方法支撐?？傊?，需要根據《自然災害情況統(tǒng)計制度》的要求，結合當前技術發(fā)展現狀和趨勢，做好自然災害災情統(tǒng)計標準體系的規(guī)劃和建設，重點研究制定災情統(tǒng)計急需的關鍵技術標準，建立和完善標準宣傳和實施評價機制，推進按需制定標準，促進災情統(tǒng)計制度與標準制定相協(xié)調。

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Advance in System and Standardization of Natural DisastersInformation Statistics in China

Zhang Baojun1,2

(1.NationalDisasterReductionCenterofChina,Beijing100124,China; 2.NationalTechnicalCommitteeonNaturalDisasterReductionandReliefofStandardizationofChina,Beijing100124,China)

Wehaveputforwardnewandhigherrequirementaboutthenaturaldisastersinformationstatisticsonthebackgroundofgrimsituationofnaturaldisaster,thesystematicnessandcomplexityofnaturaldisastersmanagement.Atpresent,Chinahasestablishedarelativelyperfectsystemofnaturaldisastersinformationstatistics,formulatedasystemofspecialseriousnaturaldisasterslossinformationstatistics,issuedandimplementedsomenationalandindustrystandards,basicallyrealizedstandardizationaboutstatisticalindicators,statisticalmethodsandstatisticalmeans.Infuture,thedevelopmentthatnaturaldisastersinformationstatisticsandstandardizationbasicallyisbehavedinrefinementofinformationstatisticalindicatorsandstandardsfornormalnaturaldisasters,completenessofinvestigationandassessmentstandardsforcatastrophe,digitizationofdisastersinformationreportandmanagement,andcompatiblewithininformationstatisticssystemandstandards,whichwillfurtherpromotethedevelopmentprocessofscientific,standardizationanddigitizationaboutnaturaldisastersinformationstatisticsinChina.

naturaldisaster;disasterinformationstatistics;statisticssystems;standard;standardization

2015-02-28

2015-03-31

國家自然科學基金(91024008, 91324006)；國家質檢公益性行業(yè)科研專項項目(201510211)

張寶軍(1981-)，男，甘肅靖遠人，副研究員，主要研究方向為自然災害管理和減災救災標準化. E-mail: zhangbaojun@ndrcc.gov.cn

X43

A

1000-811X(2015)03-0150-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2015.03.027

張寶軍. 我國自然災害情況統(tǒng)計制度與標準化進展[J].災害學, 2015,30(3):150-155. [Zhang Baojun. Advance in system and standardization of natural disasters information statistics in China[J]. Journal of Catastrophology, 2015,30(3)：150-155.]