摘要：隨著全面建成小康社會進(jìn)程的不斷加快，生態(tài)移民建設(shè)也在小康社會建設(shè)中得到長足發(fā)展。貴州作為全面建成小康社會任務(wù)最為艱巨的省份，生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是其當(dāng)前發(fā)展最為突出的現(xiàn)實(shí)問題。因此，貴州在實(shí)施生態(tài)移民過程中，必須牢牢守住生態(tài)與發(fā)展兩條底線，以“科學(xué)發(fā)展，后發(fā)趕超”為指引，結(jié)合貴州實(shí)際，積極融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，在保護(hù)與發(fā)展中開展生態(tài)移民。本文以貴州畢節(jié)為例，對該地區(qū)近年來生態(tài)移民所取得的成效、出現(xiàn)的問題進(jìn)行全面分析，進(jìn)而提出制度建設(shè)、資金籌集等對策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)移民；成就；問題；對策

中圖分類號：F123.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-864X（2015）02-0012-03

生態(tài)移民是指把生產(chǎn)生活在自然條件惡劣、不具備基本生存條件地區(qū)的人口搬遷到生存環(huán)境適宜地區(qū)所實(shí)施的一項(xiàng)人口遷移活動(dòng)，[1]是人與自然和諧發(fā)展的結(jié)晶，對人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會可持續(xù)發(fā)展有著重大意義。這不僅有利于改善當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件，提高群眾收入水平，而且有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和改善。從目的和原因可將生態(tài)移民分為自發(fā)生態(tài)移民和政府主導(dǎo)生態(tài)移民。[2]政府主導(dǎo)的生態(tài)移民是指政府為了提高人民生活水平、保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境而采取移民政策將自然保護(hù)區(qū)或生態(tài)惡化的人口遷移到適宜居住區(qū)的政府行為，[3]而各國所采用的生態(tài)移民方式大多都是以政府為主導(dǎo)的生態(tài)移民。

2012年，貴州響應(yīng)國家號召，開始實(shí)施生態(tài)移民，自2012年貴州省全面實(shí)施生態(tài)移民工程以來，累計(jì)完成移民搬遷42萬人，其中僅2014年，就完成移民搬遷17.2萬人，投入資金達(dá)到37.11億元。本文以貴州畢節(jié)為例，從當(dāng)前貴州畢節(jié)實(shí)施生態(tài)移民效果的情況和存在的問題進(jìn)行分析，為更好的實(shí)施生態(tài)移民提出建議。

一、貴州畢節(jié)生態(tài)移民概況

貴州畢節(jié)地處貴州西北部，總面積26853平方公里，高原山地占93.3%，是典型的喀斯特地質(zhì)地貌區(qū)。由于自然環(huán)境惡劣，1986年被聯(lián)合國教科文組織評價(jià)為不適合人類居住的地方。受歷史、自然地理?xiàng)l件等因素的影響，畢節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期較為滯后，人民生活水平也極端低下。1987年全區(qū)常住人口562.75萬，貧困人口就達(dá)到345萬，人口自然增長率達(dá)到19.47‰，而森林覆蓋率僅為14.94%，水土流失占總面積52.6%，落后的經(jīng)濟(jì)條件、巨大的人口壓力和脆弱的生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，并形成惡性循環(huán)。為了改變這種面貌，國務(wù)院于1988年在畢節(jié)成立了“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”試驗(yàn)區(qū)；2001年開始實(shí)施易地移民試點(diǎn)工作；2012年5月，畢節(jié)開始進(jìn)行生態(tài)移民工作，以“搬得出、留得住、能就業(yè)、有保障”為工作目標(biāo)，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，采取“政府引導(dǎo)、群眾自愿”模式，[4]依托小城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)等形式，對居住在生態(tài)環(huán)境脆弱、生產(chǎn)生活條件落后、石漠化嚴(yán)重、交通條件差等貧困群眾實(shí)施零星搬遷、集中安置，轉(zhuǎn)變“山里人”小家難移、故土難離的傳統(tǒng)思想，并計(jì)劃于2012-2020年，實(shí)施生態(tài)移民搬遷32萬人，包括占地區(qū)人口總數(shù)28.78%的少數(shù)民族群眾9.2萬人。[5]

二、畢節(jié)生態(tài)移民政策實(shí)施情況及效果

（一）畢節(jié)實(shí)施生態(tài)移民情況。

自畢節(jié)實(shí)施生態(tài)移民工程以來，共完成生態(tài)移民13077戶，其中：2012年完成生態(tài)移民2707戶，共1.2萬余人，建設(shè)生態(tài)移民安置點(diǎn)19個(gè)；2013年完成生態(tài)移民4671戶，共20309人；2014年完成生態(tài)移民5699戶。并計(jì)劃于2015年完成生態(tài)移民3000戶，到2020年，累計(jì)完成生態(tài)移民32萬人。

（二）效益分析。

1.生態(tài)效益。

自實(shí)施生態(tài)移民工程以來，畢節(jié)始終堅(jiān)持長遠(yuǎn)目標(biāo)，通過土地流轉(zhuǎn)、集中安置等形式，結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)需要，科學(xué)合理選擇安置建設(shè)點(diǎn)，將移民安置點(diǎn)與農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、旅游景區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，有效地促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善。如黔西縣馱煤河、納雍縣王家寨鎮(zhèn)、金沙縣西洛鄉(xiāng)陽燈、織金縣桂果鎮(zhèn)貓場村、黔西縣鐵石鄉(xiāng)、七星關(guān)區(qū)生機(jī)鎮(zhèn)、百里杜鵑普底鄉(xiāng)石牛角、威寧縣草海鎮(zhèn)銀龍村這8個(gè)安置點(diǎn)，移民通過土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)土地697畝用于種植經(jīng)果林，既改善了生態(tài)環(huán)境，又增加了經(jīng)濟(jì)收入。

2.經(jīng)濟(jì)效益。

畢節(jié)生態(tài)移民使得資源得到合理利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，出現(xiàn)就業(yè)機(jī)會增加，收入穩(wěn)步增長的趨勢。如百里杜鵑管理區(qū)石牛村，通過生態(tài)移民與旅游發(fā)展相結(jié)合，在規(guī)劃時(shí)優(yōu)先選擇高速公路出口地段作為安置點(diǎn)，安置在該地的陳紅品夫婦，結(jié)束了長年外出打工的生涯，利用自己分得的房屋開起了農(nóng)家餐館，既改善了生活條件，又照顧了家庭，每月毛收入1.5萬元，純利潤近萬元。

3.社會效益。

畢節(jié)生態(tài)移民使得移民的生產(chǎn)生活配套基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，物質(zhì)文明和精神文明也得到了顯著提高，為子女入學(xué)、就醫(yī)等方面提供了便利。由于長期生活條件比較艱苦，受傳統(tǒng)觀念的影響，移民對搬遷的信念不堅(jiān)定并對生態(tài)移民工作產(chǎn)生懷疑，通過政府的不斷引導(dǎo)，部分搬遷群眾對實(shí)施生態(tài)移民所帶來的利益進(jìn)行宣傳，逐漸鼓舞了移民搬遷的信心，促進(jìn)了生態(tài)移民工作的有序開展。移民為了更好的適應(yīng)生產(chǎn)生活環(huán)境，積極參與各種科技培訓(xùn)，努力接受新鮮事物，在追求物質(zhì)生活的同時(shí)，不斷豐富精神生活。

三、畢節(jié)生態(tài)移民政策效果的制約因素及對策建議

（一）存在的問題。

目前畢節(jié)生態(tài)移民在一定程度上取得了較大的成績，但由于種種原因，還存在一些不足，一定程度上制約了生態(tài)移民工作的推進(jìn)。

1.移民搬遷資金缺口大。

畢節(jié)生態(tài)移民規(guī)模大，人口數(shù)量多，在移民安置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，除了上級部門的資金扶持外，還需要地方匹配一定的資金才能保障建設(shè)需求，導(dǎo)致畢節(jié)地區(qū)在財(cái)政收入總量較小的情況下還需籌集大量資金來保障移民工作，加重了畢節(jié)地區(qū)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；在安置過程中還需要移民出資參與建設(shè)，在新的生存環(huán)境里還需重新購置生產(chǎn)生活必備品。由于實(shí)施生態(tài)移民搬遷的群眾庭經(jīng)濟(jì)條件也極為困難，導(dǎo)致移民出現(xiàn)高利貸等民間借貸行為，造成了極大大的生活壓力。

2.搬遷人口規(guī)模大、任務(wù)重。

當(dāng)前畢節(jié)政府主要采取部分搬遷與整體搬遷用的方式進(jìn)行生態(tài)移民，并計(jì)劃在2012—2020年的8年時(shí)間，對32萬人實(shí)施生態(tài)移民，給畢節(jié)政府造成巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，且搬遷后需要為移民提供必要的生產(chǎn)生活條件，在一定程度上加大了移民搬遷工作的難度。

3.移民思想瓶頸難以打開，阻礙生態(tài)移民搬遷進(jìn)程。

在生態(tài)移民工程中，受傳統(tǒng)觀念的影響，群眾普遍不認(rèn)可移民搬遷這一政府行為，認(rèn)為移民搬遷就是忘本、是一種背井離鄉(xiāng)的行為，由于生態(tài)移民搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且不能及時(shí)到位，社保制度也不健全，移民對國家政策產(chǎn)生了懷疑，對移民搬遷后的生活來源產(chǎn)生畏懼，嚴(yán)重阻礙了生態(tài)移民工作。

4.基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)不完善，后續(xù)保障措施不健全。

隨著移民生活水平的不斷提高和實(shí)施生態(tài)移民后移民思想意識的不斷轉(zhuǎn)變，移民對現(xiàn)有的安置設(shè)施也呈現(xiàn)出較高的要求，但在實(shí)施生態(tài)移民過程中，沒有相應(yīng)的資金切塊進(jìn)行跟進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)保障資金也較為匱乏。尤其是受到移民后移民生產(chǎn)用地的落實(shí)及生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變這兩個(gè)因素的影響，在一定程度上制約了移民的安居樂業(yè)，在實(shí)施生態(tài)移民后，移民又對現(xiàn)有的生產(chǎn)生活條件不適應(yīng)，對生產(chǎn)生活需求缺乏制度保障。

（二）對策建議。

1.加大資金投入力度，多渠道籌集生態(tài)移民資金。

建立穩(wěn)定的資金投入機(jī)制，加大各級政府對生態(tài)移民工程的資金投入力度，將生態(tài)移民工程與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村危房改造、一事一議等項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合起來，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會各界參與生態(tài)移民工程建設(shè)，通過多方籌措資金，逐步建立多元化的資金投入機(jī)制，有效緩解生態(tài)移民建設(shè)工程資金短缺問題。

2.充分發(fā)揮生態(tài)移民地區(qū)群眾的主觀能動(dòng)性。

對畢節(jié)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱的改革試驗(yàn)區(qū)來說，生態(tài)移民工程必須充分調(diào)動(dòng)移民的積極性，讓移民切身感受到生態(tài)移民工程所帶來的紅利，充分發(fā)揮移民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，尊重移民的主體地位和首創(chuàng)精神，在生產(chǎn)生活上給予移民物資與精神上的支持。

3.制定和完善生態(tài)移民保障措施。

一方面，政府要建立專門的生態(tài)移民機(jī)構(gòu)，繼續(xù)加大簡政放權(quán)力度，切實(shí)解決在生態(tài)移民過程中出現(xiàn)的多頭管理和多審批環(huán)節(jié)，在布置生態(tài)移民工作時(shí)結(jié)合生態(tài)移民工作實(shí)際，賦予基層更大的自主權(quán)；另一方面，要完善生態(tài)移民政策措施，尤其要在移民后期扶持、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上出臺相關(guān)法律法規(guī)，使移民在制度上得到保障，全身心參與到生態(tài)移民建設(shè)事業(yè)上來。

4.科學(xué)合理規(guī)劃、完善基礎(chǔ)設(shè)施。

充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，對移民工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排和全面部署，在生態(tài)移民工程的設(shè)計(jì)和建設(shè)過程中，將移民的生產(chǎn)生活和農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，做到長遠(yuǎn)規(guī)劃、合理布局，完善相關(guān)配套設(shè)施，為移民的長期發(fā)展創(chuàng)造條件。

創(chuàng)新生態(tài)移民服務(wù)體系和工作思路。

把生態(tài)移民工程作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，積極探索移民轉(zhuǎn)型后的發(fā)展路子，為移民提供創(chuàng)業(yè)與就業(yè)條件，采取多重方式對移民實(shí)施就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，并將移民子女進(jìn)入中高職業(yè)教育作為地方政府考核目標(biāo)。以理念創(chuàng)新、思路調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級為主生態(tài)移民工程的新常態(tài)，扎實(shí)開展生態(tài)移民工作，促進(jìn)移民地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善和人民生活水平的提高。

總之，生態(tài)移民工程任務(wù)艱巨，前景美好，我們要站在新的歷史條件下，積極適應(yīng)新常態(tài)，以嶄新的思維去實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民地區(qū)的科學(xué)發(fā)展、后發(fā)趕超，將人與自然結(jié)合起來，牢牢守住生態(tài)與發(fā)展兩條底線，科學(xué)合理部署移民安置小區(qū)建設(shè)，加快移民創(chuàng)新工作步伐，促進(jìn)生態(tài)移民工作的有序開展和人民生活水平的提高。

參考文獻(xiàn)：

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[3]孫燕一、王振洲、劉懿、崔麗、韓瑾.政府主導(dǎo)型生態(tài)移民的實(shí)效、問題及對策[J].西部論壇，2013（2）.

[4]劉子富.攻堅(jiān)——畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)紀(jì)實(shí)[M].北京：新華出版社，2005.

[5]畢節(jié)市扶貧生態(tài)移民工程規(guī)劃[EB/OL]，http：//www.bijie.gov.cn/bj0001/doc/2014/7/3524.shtml.2014-7-25.

作者簡介：

唐小瓊，（1987年——），貴州盤縣人，貴州民族大學(xué)研究生，研究方向：民族地區(qū)反貧困問題.

劉凡，（1987年——），湖北武漢人，貴州民族大學(xué)研究生，研究方向：生態(tài)移民權(quán)利保障.

陳錦浩，（1987年——），廣東珠海人，貴州民族大學(xué)研究生，研究方向：民族經(jīng)濟(jì)法制.

基金項(xiàng)目：貴州民族大學(xué)2013年科研基金資助項(xiàng)目“貴州生態(tài)移民實(shí)施效果調(diào)研——以畢節(jié)地區(qū)為例”。