摘 要：建立健全反腐倡廉制度是做好黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要保證。十八屆中紀委五全會著重闡述了加強反腐倡廉制度建設(shè)的重要性和緊迫性。近年來，檢察機關(guān)積極探索執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的新途徑，以重點部門、重點案件、重點人員為監(jiān)督對象，在群眾最不滿、最關(guān)切、最盼望的地方來推進，從制度上規(guī)范檢察權(quán)在陽光下運行。其中，檢察干警執(zhí)法檔案制度從誕生到發(fā)展，在進一步規(guī)范干警執(zhí)法行為中發(fā)揮著越來越重要的作用。筆者籍此對其進行探討，意在戳戳其在反腐倡廉建設(shè)中的缺失之痛，并希望對其功能完善與構(gòu)建有所裨益。

關(guān)鍵詞：檢察；執(zhí)法檔案；內(nèi)部監(jiān)督；

文章編號：1674-3520（2015）-12-00-02

一、檢察干警執(zhí)法檔案制度的內(nèi)涵

檢察干警執(zhí)法檔案制度的涵義可以從三個方面闡釋：一是“檢察干警”，體現(xiàn)其對象的針對性與具體性，在實際操作中范圍有所限定，指檢察機關(guān)重點部門的重點人員，包括反貪、反瀆、公訴、偵監(jiān)、監(jiān)所等業(yè)務(wù)部門的辦案人員。二是“執(zhí)法檔案”，突出其存在性質(zhì)與載體，它是以執(zhí)法考核表的形式，對干警的執(zhí)法過程、執(zhí)法作風(fēng)、執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法效果全面準確地記錄。三是“制度”，表明其是一個綜合性的概 念，實行的是一人一檔、專人負責、定期檢查的機制。多年來，檢察機關(guān)堅持“以人定檔、定期檢查、動態(tài)管理、跟蹤考核”的原則，重點監(jiān)督初查后決定不立案的具有較大影響的職務(wù)犯罪案件、偵查機關(guān)或者偵查部門持有異議的不予逮捕或者不予起訴的刑事案件等9類重點案件，將反貪、反瀆、公訴、偵監(jiān)、控申、民行、監(jiān)所、案管等8個部門的執(zhí)法干警全部納入為考核對象，層層建立目標責任制，形成較具體系的檢察干警執(zhí)法檔案檢查考評機制。

二、檢察干警執(zhí)法檔案制度的缺陷

檢察機關(guān)干警執(zhí)法檔案制度規(guī)范了執(zhí)法行為，促進了辦案質(zhì)量，強化了內(nèi)部監(jiān)督，實現(xiàn)了由個案監(jiān)督向人案共同監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。但對執(zhí)法檔案的履行通常以自覺為基礎(chǔ)，執(zhí)法人員的素質(zhì)成為關(guān)鍵的影響因素。另外，作為一項制度，它缺乏與其它制度必要而緊密的銜接與聯(lián)動，所以在推行過程中，存在某些缺失之處。

（一）從存在的載體看：過于單一

檢察干警執(zhí)法檔案以執(zhí)法考核表為存在形式，通常以一、兩張紙質(zhì)訂本，易造成丟失和污損，且往往導(dǎo)致規(guī)范執(zhí)法辦案的制度體系成為流于形式的填表行為。因此，這樣過于單一的存在載體，對于規(guī)范執(zhí)法辦案工作需時時重視、處處提示的要求來說，所能起到的警示、規(guī)范作用并不能充分展示。

（二）從記述的內(nèi)容上看：范圍較窄

檢察干警執(zhí)法檔案重點記錄辦理9類重點案件過程中的執(zhí)法作風(fēng)、執(zhí)法質(zhì)量等情況，未能實現(xiàn)全方位監(jiān)督模式，如執(zhí)法人員在辦案過程中的廉潔自律情況、被舉報投訴情況等未一并列入執(zhí)法檔案范圍。

（三）從落實的程度上看，執(zhí)行乏力

檢察干警執(zhí)法檔案制度在實際操作過程中易出現(xiàn)三大病害：有制難依、執(zhí)制不嚴、違制不究。通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)該現(xiàn)象的原因有很多，概括而言有以下三種：一是工作積極性、主動性缺乏。執(zhí)法檔案制度只是寫在文件上、喊在口頭上，而沒有落實在行動上，相關(guān)部門的有些工作人員甚至不了解其內(nèi)容；二是責任追究制度流于形式。有的院未出臺相應(yīng)責任追究實施意見，即使有相應(yīng)制度也未能與其緊密銜接，存在不愿追究、不善追究、不敢追究的問題。三是程序制度建設(shè)的嚴重滯后。有的院只有實體性制度，沒有相配套的程序性制度，一旦違反，由誰管？通過怎樣的程序來管？沒有明確的規(guī)定以作為執(zhí)行該項制度的依據(jù)，造成制度形同虛設(shè)的不良局面。

（四）從考核的運用上看：效果較差

事實上，檢察干警執(zhí)法檔案是考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果將運用于對所在部門、干警整體情況的評價中，作為年終考核、評先、晉升、晉級的重要依據(jù)。然而有些院對檔案的管理不夠到位，填寫主體不符合要求，應(yīng)有部門填寫的內(nèi)容交給干警自己填寫，或者由某個干警突擊填寫，內(nèi)容千篇一律，為考核而考核，無法真實反映干警的執(zhí)法動態(tài)。同時，執(zhí)法檔案考核部門事多人少的現(xiàn)狀不僅使“一案一表、一事一表、每季一評、年度綜合考評”制度難以達到全面落實，更使得執(zhí)法檔案在干警考核中的作用大打折扣。

三、檢察干警執(zhí)法檔案制度的完善

黨的十七大明確提出要“形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權(quán)力運行監(jiān)控機制?！笔舜罄^續(xù)強調(diào)反腐倡廉制度完善的重要意義。我們認為，作為內(nèi)部監(jiān)督產(chǎn)物的執(zhí)法檔案制度要得到充分運行，就要以“健全和完善教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”為制度創(chuàng)新和改革的導(dǎo)向，作進一步完善和發(fā)展。

（一）增強警示教育功能，規(guī)范執(zhí)法行為

一是將執(zhí)法檔案分為考核表和附件兩部分，其中考核表以電子檔案的形式存檔，按部門、干警和案件分別建檔，對執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)和辦案流程進行跟蹤；附件為對執(zhí)法人員行為規(guī)范的具體規(guī)定和相關(guān)黨紀國法選摘，增強其教育功能。二是充分利用檢察機關(guān)黨組中心組學(xué)習(xí)、四季度廉政教育、支部討論等平臺，運用典型案例和有關(guān)素材，定期開展集中教育?？傊?，以執(zhí)法檔案的填寫為契機，加強思想道德教育，筑牢拒腐防變的思想道德防線。

（二）構(gòu)建廉政制度體系，重視制度執(zhí)行

在加強制度執(zhí)行中，要十分注重加強銜接配套，著力解決“制度博弈”問題，既要重視執(zhí)法檔案制度的建設(shè)，又要健全和完善違紀違法線索初核備案、情況分析、案件剖析和重大違紀違法案件通報等制度，做到執(zhí)法檔案實體性制度與程序性制度的配套，形成有機整體，發(fā)揮制度體系的集合效應(yīng)和整體功能。一是加強執(zhí)法檔案制度執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)。各級院黨組要充分認識執(zhí)法檔案制度建設(shè)的重要性和必要性，領(lǐng)導(dǎo)支持該項工作的開展；反貪等辦案部門要克服執(zhí)法檔案“無用論”和紀檢部門“多事論”的錯誤思想，糾正以偵查保密為由概不填寫執(zhí)法檔案的不良行為；紀檢監(jiān)察部門也要熟悉掌握執(zhí)法檔案內(nèi)容，增強工作積極性，確保制度真正落到實處。二是加強執(zhí)法檔案制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查。以檢務(wù)督察為契機，加強日常督查和專項檢查，并把制度執(zhí)行情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制檢查考核和領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉內(nèi)容。三是加強違反執(zhí)法檔案制度行為的查處。教育引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)制度、嚴格執(zhí)行制度、自覺維護制度，在執(zhí)行制度上率先垂范，對貫徹落實執(zhí)法檔案制度措施不得力、問題長期得不到有效解決的部門，根據(jù)具體情況追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責任。四是加強執(zhí)法檔案登記表的限時填寫。要求執(zhí)法干警在辦結(jié)案件之后的10日內(nèi)，及時填報材料，對不及時填報資料的干警予以督促，對少數(shù)不按期辦理的干警及時通報批評，以點帶面，以點促面，著力提高干警建立執(zhí)法檔案管理的認識。

（三）加大執(zhí)法監(jiān)督力度，前移監(jiān)督關(guān)口

制度建立后，其落實過程應(yīng)當成為一種有效的動態(tài)過程，這種過程，僅靠自覺是不夠的，必須有一種強制力和推動力，而經(jīng)常性的監(jiān)督檢查就成為一種關(guān)鍵手段。一是拓寬監(jiān)督渠道。一方面，加強內(nèi)部監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門是反腐倡廉制度的專門監(jiān)督部門，要加強對執(zhí)法檔案制度的落實情況的督促檢查，逐步完善懲處機制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違反制度、破壞制度的行為，堅決維護該項制度的嚴肅性。另一方面，引進外部監(jiān)督。積極接受和依靠群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督及社會各界的監(jiān)督，及時向社會公開受“違規(guī)”處理的人員及情況，提高執(zhí)法人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的重視度。二是轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式。針對執(zhí)法辦案部門實行網(wǎng)上辦案的情況，及時建立干警執(zhí)法辦案電子檔案，在各部門負責人對干警執(zhí)法情況進行初評提出等次建議，紀檢監(jiān)察部門對執(zhí)法辦案紀律進行評價，考核組綜合評定后，將干警的執(zhí)法辦案情況分部門存入到院檔案室。同時，充分利用電子執(zhí)法檔案對執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)和辦案流程進行跟蹤，將考核、評估、監(jiān)督、檢查結(jié)果向執(zhí)法部門和執(zhí)法人員反饋和予以公示，從而實現(xiàn)對干警辦案的考核由過去的階段性考核變?yōu)榻?jīng)常性考核，對執(zhí)法活動的監(jiān)督由過去的事后監(jiān)督變?yōu)橥奖O(jiān)督。

在當前新形勢下，抓制度建設(shè)就是從源頭上防止腐敗，執(zhí)法檔案制度作為對執(zhí)法辦案活動監(jiān)督的新舉措，以后往哪個方向走，建議上級檢察機關(guān)在積累各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有一個戰(zhàn)略上的統(tǒng)籌考慮。在此，也希望在運用執(zhí)法檔案上能褪盡“虛華”，真正擔負起監(jiān)督之責，在推進檢察機關(guān)自身反腐倡廉建設(shè)的道路上越走越遠。