【摘 要】 公共服務(wù)民營(yíng)是政府職能外包的一項(xiàng)重要舉措，受制條件眾多，存在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)底線問(wèn)題。本文擬從政府職責(zé)、成本效益、公共服務(wù)質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)程度和扶持社會(huì)組織五個(gè)分析維度，以政府職責(zé)分類、公共服務(wù)分類出發(fā)清單列舉的方式界定公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)底線及規(guī)避的建構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)；民營(yíng)；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

一、問(wèn)題提出

政府公共服務(wù)民營(yíng)學(xué)界又稱政府公共服務(wù)采購(gòu)或政府公共服務(wù)職能外包。2003年《政府采購(gòu)法》以及相關(guān)法規(guī)政策的頒布實(shí)施，政府外包或采購(gòu)行動(dòng)全面展開(kāi)，同時(shí)推動(dòng)公共服務(wù)走向民營(yíng)化。黨十八屆三中全會(huì)決定明確提出：推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬于事務(wù)性管理實(shí)務(wù)，原則上都要進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)?？梢钥闯?，政府外包或采購(gòu)包括公共服務(wù)已在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，公共服務(wù)民營(yíng)的序正式開(kāi)啟。

公共服務(wù)民營(yíng)或外包作為我國(guó)管理體制一項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制，既要看到政府外包采購(gòu)公共服務(wù)的優(yōu)越性，也要認(rèn)識(shí)到其存在的風(fēng)險(xiǎn)，壟斷競(jìng)爭(zhēng)、機(jī)會(huì)主義、偽劣供應(yīng)商等問(wèn)題，應(yīng)該清楚把控民營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的底線。所以，提出公共服務(wù)民營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)底線原則、構(gòu)建規(guī)避框架成為當(dāng)下的重要任務(wù)。

二、政府公共服務(wù)民營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)底線原則

政府外包或采購(gòu)公共服務(wù)，最初目的在于減少政府財(cái)政壓力、經(jīng)濟(jì)節(jié)約、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，是理論界和實(shí)踐部門(mén)的共識(shí)。作為一項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制，政府對(duì)其要有一個(gè)理性認(rèn)知，如果過(guò)度或無(wú)底線，則必然背離其初衷，甚至走向反面。

1.不同學(xué)者政府公共服務(wù)民營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)底線觀點(diǎn)

政府公共服務(wù)外包或民營(yíng)是有風(fēng)險(xiǎn)底線問(wèn)題則成為學(xué)者們的關(guān)注焦點(diǎn)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于地方政府而言，所有的政府職能都可以外包，都可以交由市場(chǎng)并由政府買(mǎi)單。反對(duì)者認(rèn)為，并非所有政府的職能都可以通過(guò)合同外包或民營(yíng)，或稱通過(guò)向市場(chǎng)采購(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。美國(guó)學(xué)者波士頓強(qiáng)調(diào)：政府的政策制定和規(guī)劃、執(zhí)法和應(yīng)急管理等眾多職能則不能民營(yíng)，否則是無(wú)底線政府。

一些發(fā)達(dá)國(guó)家一直存有對(duì)政府外包的指責(zé)。有批評(píng)學(xué)者認(rèn)為外包或民營(yíng)并不一定發(fā)展或促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，最終歸宿是合格的非營(yíng)利組織退出。具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題還表現(xiàn)為：如何克服市場(chǎng)的無(wú)序與不發(fā)達(dá)、供應(yīng)商能力不足、政府合同管理水平低下等種種風(fēng)險(xiǎn)。即使市場(chǎng)是發(fā)達(dá)的、有序的，也同樣不能過(guò)于依賴市場(chǎng)。競(jìng)爭(zhēng)本身不會(huì)明白告訴政府誰(shuí)應(yīng)該是供應(yīng)商，市場(chǎng)也無(wú)法防范利益壟斷沖突問(wèn)題，采購(gòu)不能確保政府買(mǎi)到合意的東西。換句話說(shuō)，政府要想成為一個(gè)精明的采購(gòu)者，甚至要付出比自己生產(chǎn)和提供的代價(jià)更高。

2.政府公共服務(wù)民營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)底線理論解析

不難看出，政府公共服務(wù)外包或民營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)底線是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。民營(yíng)化理論認(rèn)為：公共服務(wù)有三個(gè)基本參與者：即消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或者提供者。消費(fèi)者直接獲得或接受公共服務(wù)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)；服務(wù)安排者或者提供者是指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者、指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或者選擇服務(wù)生產(chǎn)者的組織。服務(wù)提供者或安排者與服務(wù)生產(chǎn)者之間的區(qū)別非常重要，也是政府外包或采購(gòu)公共服務(wù)的核心，也是界定政府角色的基礎(chǔ)。

而在考慮政府是否要外包或采購(gòu)公共服務(wù)時(shí)，維持和管理行政運(yùn)行的成本，選擇和管理生產(chǎn)者而增加的交易成本，兩種成本的相對(duì)價(jià)值比決定著安排和生產(chǎn)功能是否要分開(kāi)。所以，公私合作伙伴關(guān)系絕不意味著公共部門(mén)可以無(wú)限度、無(wú)底線、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)地向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。一是對(duì)于政府而言，絕不意味著可以以“節(jié)約資金、提高效率”等為借口毫無(wú)限制地放棄自己生產(chǎn)或安排公共服務(wù)，而完全依賴市場(chǎng)。而政府固有職能是不可以向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)，只能由政府部門(mén)自己提供；二是政府績(jī)效的要求。政府部門(mén)必須對(duì)一項(xiàng)政府職能是否適合外包進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。而績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)就是“成本—效益”，同時(shí)還要考慮市場(chǎng)上的可獲得性、質(zhì)量的可控性等條件。

對(duì)于中國(guó)而言，政府進(jìn)行公共服務(wù)民營(yíng)范圍的大小還要直接和能否發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用、能否實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化、能否推動(dòng)事業(yè)單位改革相關(guān)聯(lián)。所以，只有建立起多維度的分析框架和標(biāo)準(zhǔn)，才能進(jìn)一步確立公共服務(wù)民營(yíng)范圍的原則和邊界。

三、政府公共服務(wù)民營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)底線分析框架

發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)民營(yíng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：應(yīng)該建立起政府進(jìn)行公共服務(wù)民營(yíng)的分析框架，或者給政府部門(mén)一個(gè)可以評(píng)估是否要向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)體系。

1.政府公共服務(wù)民營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)底線框架維度

我國(guó)政府公共服務(wù)分析框架可以考慮從政府職權(quán)的性質(zhì)、公共服務(wù)的成本效益、公共服務(wù)的質(zhì)量、引入競(jìng)爭(zhēng)的程度、支持社會(huì)組織的情況五個(gè)維度展開(kāi)。第一，政府職權(quán)性質(zhì)維度。政府職權(quán)的法定性應(yīng)該成為公共服務(wù)民營(yíng)化的基本邊界。首先要分析該項(xiàng)職權(quán)是否屬于憲法和組織法規(guī)定的范圍。如果是，原則上不得民營(yíng)；反之，則可以考慮。第二，成本效益維度。公共服務(wù)民營(yíng)有效節(jié)約供給成本，是衡量公共服務(wù)的核心指標(biāo)。公共服務(wù)成本以及承包商競(jìng)標(biāo)成本在一定范圍內(nèi)低于政府內(nèi)部供給成本，民營(yíng)才物有所值。第三，公共服務(wù)質(zhì)量維度。保證承包商供給的公共服務(wù)質(zhì)量可靠，符合政府部門(mén)及群眾需求。第四，引入競(jìng)爭(zhēng)的程度維度。要鼓勵(lì)多元組織，企業(yè)、社會(huì)組織、事業(yè)單位等參與競(jìng)爭(zhēng)公共服務(wù)。在公平、正義、透明競(jìng)爭(zhēng)下保障公共服務(wù)展開(kāi)，抑制腐敗、提升質(zhì)量。第五，支持社會(huì)組織的發(fā)展維度。要求政府要有意識(shí)地向社會(huì)組織傾斜，支持它們的發(fā)展。一項(xiàng)政府公共服務(wù)民營(yíng)項(xiàng)目能否促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展也應(yīng)該成為重要的分析維度。

2.政府公共服務(wù)民營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)底線框架分析

我們也可以嘗試著根據(jù)政府職位類別，確定政府公共服務(wù)民營(yíng)底線的分析框架?；凇秶?guó)家公務(wù)員法》中的職位分類，再根據(jù)上述的底線原則及分析維度，筆者建議如下：行政執(zhí)法類職位，即法律法規(guī)授權(quán)的各級(jí)政府部門(mén)行政執(zhí)法的職權(quán)則只能依據(jù)法律的明確規(guī)定行使，不可以推向社會(huì)，也不得委托政府以外部門(mén)行使；專業(yè)技術(shù)類職位顯然屬于事務(wù)類管理，除涉及國(guó)家安全或國(guó)家秘密外，可以推向市場(chǎng)進(jìn)行服務(wù)；綜合管理類職位中的規(guī)劃、咨詢、內(nèi)部管理等事務(wù)除涉及國(guó)家安全、企業(yè)和公民權(quán)利外，可以推向市場(chǎng)進(jìn)行公共服務(wù)。而該類職務(wù)中的決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等管理性事務(wù)則不可以推向市場(chǎng)。

四、規(guī)避政府公共服務(wù)民營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)底線的建議

不論從政府職責(zé)分類的角度、或是公共服務(wù)項(xiàng)目分類的層面，每一個(gè)政府部門(mén)通過(guò)特定的分析框架來(lái)確定其職責(zé)范圍內(nèi)管理事項(xiàng)的底線、或者能夠確定所要提供的公共服務(wù)是否可以通過(guò)外包的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上通過(guò)法定程序和要求有序進(jìn)行。為此，還需要在以下方面做出努力：

1.細(xì)化職位分類和政府職責(zé)，采取外包權(quán)力清單方式列舉政府公共服務(wù)邊界

公共部門(mén)的職位分類的細(xì)化是明確政府外包公共服務(wù)邊界的基礎(chǔ)工作。而政府職能的內(nèi)容則由具體政府職責(zé)或政府職權(quán)得以體現(xiàn)，所以，通過(guò)權(quán)力清單列舉方式則被經(jīng)常采用。

2.結(jié)合政府采購(gòu)預(yù)算項(xiàng)目，重新梳理公共服務(wù)目錄

從需求管理流程出發(fā)，做好公共服務(wù)的需求管理工作是理清外包公共服務(wù)底線的起點(diǎn)。政府需求的公共服務(wù)目錄應(yīng)該成為部門(mén)預(yù)算管理的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是確定外包公共服務(wù)邊界的保證。

3.建立科學(xué)的分析框架，構(gòu)建公共服務(wù)外包指數(shù)體系

必須通過(guò)科學(xué)的分析框架和指標(biāo)體系的評(píng)估才能確定是否外包、如何外包、向何類別主體外包等問(wèn)題。如前所述，只有在職權(quán)性質(zhì)、成本效益、服務(wù)質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)程度、社會(huì)組織的支持等不同維度符合外包的要求，才能考慮向社會(huì)或市場(chǎng)外包。

4.加強(qiáng)立法銜接，逐步完善政府公共服務(wù)外包的法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)有的《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等相配套的法規(guī)規(guī)章，但政府公共服務(wù)外包尚游離于法律法規(guī)調(diào)整之外。我們應(yīng)將公共服務(wù)納入到其調(diào)整范圍，并細(xì)化具體條款，銜接則成為完善政府公共服務(wù)外包法治化的當(dāng)務(wù)之急。

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作者簡(jiǎn)介：

郭衛(wèi)（1966-），男，漢族，遼寧大連人，講師，理學(xué)學(xué)士，單位：遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障教研室，研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障。