【摘 要】 公共服務(wù)民營是政府職能外包的一項重要舉措，受制條件眾多，存在一個風險底線問題。本文擬從政府職責、成本效益、公共服務(wù)質(zhì)量、競爭程度和扶持社會組織五個分析維度，以政府職責分類、公共服務(wù)分類出發(fā)清單列舉的方式界定公共服務(wù)的風險底線及規(guī)避的建構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)；民營；風險規(guī)避

一、問題提出

政府公共服務(wù)民營學(xué)界又稱政府公共服務(wù)采購或政府公共服務(wù)職能外包。2003年《政府采購法》以及相關(guān)法規(guī)政策的頒布實施，政府外包或采購行動全面展開，同時推動公共服務(wù)走向民營化。黨十八屆三中全會決定明確提出：推廣政府購買服務(wù)，凡屬于事務(wù)性管理實務(wù)，原則上都要進入競爭機制，通過合同、委托方式向社會購買?？梢钥闯?，政府外包或采購包括公共服務(wù)已在全國范圍內(nèi)展開，公共服務(wù)民營的序正式開啟。

公共服務(wù)民營或外包作為我國管理體制一項創(chuàng)新機制，既要看到政府外包采購公共服務(wù)的優(yōu)越性，也要認識到其存在的風險，壟斷競爭、機會主義、偽劣供應(yīng)商等問題，應(yīng)該清楚把控民營風險的底線。所以，提出公共服務(wù)民營風險底線原則、構(gòu)建規(guī)避框架成為當下的重要任務(wù)。

二、政府公共服務(wù)民營風險底線原則

政府外包或采購公共服務(wù)，最初目的在于減少政府財政壓力、經(jīng)濟節(jié)約、促進競爭，是理論界和實踐部門的共識。作為一項創(chuàng)新機制，政府對其要有一個理性認知，如果過度或無底線，則必然背離其初衷，甚至走向反面。

1.不同學(xué)者政府公共服務(wù)民營風險底線觀點

政府公共服務(wù)外包或民營是有風險底線問題則成為學(xué)者們的關(guān)注焦點。有一種觀點認為，對于地方政府而言，所有的政府職能都可以外包，都可以交由市場并由政府買單。反對者認為，并非所有政府的職能都可以通過合同外包或民營，或稱通過向市場采購來實現(xiàn)。美國學(xué)者波士頓強調(diào)：政府的政策制定和規(guī)劃、執(zhí)法和應(yīng)急管理等眾多職能則不能民營，否則是無底線政府。

一些發(fā)達國家一直存有對政府外包的指責。有批評學(xué)者認為外包或民營并不一定發(fā)展或促進競爭，最終歸宿是合格的非營利組織退出。具有挑戰(zhàn)性的問題還表現(xiàn)為：如何克服市場的無序與不發(fā)達、供應(yīng)商能力不足、政府合同管理水平低下等種種風險。即使市場是發(fā)達的、有序的，也同樣不能過于依賴市場。競爭本身不會明白告訴政府誰應(yīng)該是供應(yīng)商，市場也無法防范利益壟斷沖突問題，采購不能確保政府買到合意的東西。換句話說，政府要想成為一個精明的采購者，甚至要付出比自己生產(chǎn)和提供的代價更高。

2.政府公共服務(wù)民營風險底線理論解析

不難看出，政府公共服務(wù)外包或民營風險底線是一個復(fù)雜的問題。民營化理論認為：公共服務(wù)有三個基本參與者：即消費者、生產(chǎn)者、安排者或者提供者。消費者直接獲得或接受公共服務(wù)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費者提供服務(wù)；服務(wù)安排者或者提供者是指派生產(chǎn)者給消費者、指派消費者給生產(chǎn)者，或者選擇服務(wù)生產(chǎn)者的組織。服務(wù)提供者或安排者與服務(wù)生產(chǎn)者之間的區(qū)別非常重要，也是政府外包或采購公共服務(wù)的核心，也是界定政府角色的基礎(chǔ)。

而在考慮政府是否要外包或采購公共服務(wù)時，維持和管理行政運行的成本，選擇和管理生產(chǎn)者而增加的交易成本，兩種成本的相對價值比決定著安排和生產(chǎn)功能是否要分開。所以，公私合作伙伴關(guān)系絕不意味著公共部門可以無限度、無底線、無標準地向市場購買公共服務(wù)。一是對于政府而言，絕不意味著可以以“節(jié)約資金、提高效率”等為借口毫無限制地放棄自己生產(chǎn)或安排公共服務(wù)，而完全依賴市場。而政府固有職能是不可以向社會購買，只能由政府部門自己提供；二是政府績效的要求。政府部門必須對一項政府職能是否適合外包進行績效評估。而績效評估的基礎(chǔ)就是“成本—效益”，同時還要考慮市場上的可獲得性、質(zhì)量的可控性等條件。

對于中國而言，政府進行公共服務(wù)民營范圍的大小還要直接和能否發(fā)揮市場的決定作用、能否實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化、能否推動事業(yè)單位改革相關(guān)聯(lián)。所以，只有建立起多維度的分析框架和標準，才能進一步確立公共服務(wù)民營范圍的原則和邊界。

三、政府公共服務(wù)民營風險底線分析框架

發(fā)達國家公共服務(wù)民營實踐經(jīng)驗表明：應(yīng)該建立起政府進行公共服務(wù)民營的分析框架，或者給政府部門一個可以評估是否要向市場購買的標準或指標體系。

1.政府公共服務(wù)民營風險底線框架維度

我國政府公共服務(wù)分析框架可以考慮從政府職權(quán)的性質(zhì)、公共服務(wù)的成本效益、公共服務(wù)的質(zhì)量、引入競爭的程度、支持社會組織的情況五個維度展開。第一，政府職權(quán)性質(zhì)維度。政府職權(quán)的法定性應(yīng)該成為公共服務(wù)民營化的基本邊界。首先要分析該項職權(quán)是否屬于憲法和組織法規(guī)定的范圍。如果是，原則上不得民營；反之，則可以考慮。第二，成本效益維度。公共服務(wù)民營有效節(jié)約供給成本，是衡量公共服務(wù)的核心指標。公共服務(wù)成本以及承包商競標成本在一定范圍內(nèi)低于政府內(nèi)部供給成本，民營才物有所值。第三，公共服務(wù)質(zhì)量維度。保證承包商供給的公共服務(wù)質(zhì)量可靠，符合政府部門及群眾需求。第四，引入競爭的程度維度。要鼓勵多元組織，企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位等參與競爭公共服務(wù)。在公平、正義、透明競爭下保障公共服務(wù)展開，抑制腐敗、提升質(zhì)量。第五，支持社會組織的發(fā)展維度。要求政府要有意識地向社會組織傾斜，支持它們的發(fā)展。一項政府公共服務(wù)民營項目能否促進社會組織的發(fā)展也應(yīng)該成為重要的分析維度。

2.政府公共服務(wù)民營風險底線框架分析

我們也可以嘗試著根據(jù)政府職位類別，確定政府公共服務(wù)民營底線的分析框架?；凇秶夜珓?wù)員法》中的職位分類，再根據(jù)上述的底線原則及分析維度，筆者建議如下：行政執(zhí)法類職位，即法律法規(guī)授權(quán)的各級政府部門行政執(zhí)法的職權(quán)則只能依據(jù)法律的明確規(guī)定行使，不可以推向社會，也不得委托政府以外部門行使；專業(yè)技術(shù)類職位顯然屬于事務(wù)類管理，除涉及國家安全或國家秘密外，可以推向市場進行服務(wù)；綜合管理類職位中的規(guī)劃、咨詢、內(nèi)部管理等事務(wù)除涉及國家安全、企業(yè)和公民權(quán)利外，可以推向市場進行公共服務(wù)。而該類職務(wù)中的決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等管理性事務(wù)則不可以推向市場。

四、規(guī)避政府公共服務(wù)民營風險底線的建議

不論從政府職責分類的角度、或是公共服務(wù)項目分類的層面，每一個政府部門通過特定的分析框架來確定其職責范圍內(nèi)管理事項的底線、或者能夠確定所要提供的公共服務(wù)是否可以通過外包的方式來實現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上通過法定程序和要求有序進行。為此，還需要在以下方面做出努力：

1.細化職位分類和政府職責，采取外包權(quán)力清單方式列舉政府公共服務(wù)邊界

公共部門的職位分類的細化是明確政府外包公共服務(wù)邊界的基礎(chǔ)工作。而政府職能的內(nèi)容則由具體政府職責或政府職權(quán)得以體現(xiàn)，所以，通過權(quán)力清單列舉方式則被經(jīng)常采用。

2.結(jié)合政府采購預(yù)算項目，重新梳理公共服務(wù)目錄

從需求管理流程出發(fā)，做好公共服務(wù)的需求管理工作是理清外包公共服務(wù)底線的起點。政府需求的公共服務(wù)目錄應(yīng)該成為部門預(yù)算管理的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是確定外包公共服務(wù)邊界的保證。

3.建立科學(xué)的分析框架，構(gòu)建公共服務(wù)外包指數(shù)體系

必須通過科學(xué)的分析框架和指標體系的評估才能確定是否外包、如何外包、向何類別主體外包等問題。如前所述，只有在職權(quán)性質(zhì)、成本效益、服務(wù)質(zhì)量、競爭程度、社會組織的支持等不同維度符合外包的要求，才能考慮向社會或市場外包。

4.加強立法銜接，逐步完善政府公共服務(wù)外包的法律法規(guī)

我國現(xiàn)有的《政府采購法》《招標投標法》等相配套的法規(guī)規(guī)章，但政府公共服務(wù)外包尚游離于法律法規(guī)調(diào)整之外。我們應(yīng)將公共服務(wù)納入到其調(diào)整范圍，并細化具體條款，銜接則成為完善政府公共服務(wù)外包法治化的當務(wù)之急。

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作者簡介：

郭衛(wèi)（1966-），男，漢族，遼寧大連人，講師，理學(xué)學(xué)士，單位：遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院勞動與社會保障教研室，研究方向：勞動與社會保障。