【摘 要】中國(guó)財(cái)政不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，面對(duì)諸多的問(wèn)題，解決的惟一方法就是進(jìn)行全面的改革。中國(guó)開(kāi)創(chuàng)文明社會(huì)的建設(shè)需要綠色財(cái)政，以及綠色財(cái)政下的綠色稅收。本文闡述以綠色稅收改革為重點(diǎn)的綠色財(cái)政改革，以及以法制為保障的財(cái)政改革項(xiàng)目的實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】綠色財(cái)政；綠色稅收；改革；分析

中國(guó)財(cái)政改革已提到了日程。中國(guó)政府面臨抉擇：理念的轉(zhuǎn)變、制度的改革、政策的修正，這一改革將決定中國(guó)經(jīng)濟(jì)在今后30年的進(jìn)程。全面的、結(jié)構(gòu)性的改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是中國(guó)國(guó)情的需要。完善的財(cái)政改革是以稅收為主體的改革，健康的財(cái)政體制取決于政府行政職能的轉(zhuǎn)變，這將觸及中國(guó)財(cái)政改革的靈魂。

一、財(cái)政體制現(xiàn)狀兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)

1.中央與地方支出比例

根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、交通設(shè)施和社區(qū)服務(wù)共占三分之一的政府總支出，地方政府承擔(dān)了90%的上述支出項(xiàng)目。教育（地方政府占94%）和醫(yī)療衛(wèi)生（地方政府占95%）都是增長(zhǎng)較快的公共支出項(xiàng)目。

2.稅收收入

根據(jù)2012年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算：一般稅收收入在中國(guó)達(dá)到GDP的19%。加上支付社會(huì)保障的工薪稅收入，這個(gè)數(shù)值將達(dá)到23%（不含土地出讓收入）。這些稅收比重高于發(fā)展中國(guó)國(guó)家17%的平均水平，而且是中國(guó)在1994年財(cái)稅改革前10%稅收比重的兩倍。

二、存在問(wèn)題

現(xiàn)行財(cái)政體制給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了阻礙作用：效率、公平和環(huán)境問(wèn)題。

1.事權(quán)與支出劃分不明確

（1）現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)各級(jí)政府多數(shù)支出責(zé)任只是作了原則性的規(guī)定，這直接導(dǎo)致在具體界定支出責(zé)任存在模糊地帶。

（2）各級(jí)政府職能劃分不清楚。

（3）不同級(jí)別政府的影響力所致，上級(jí)政府出政策，下級(jí)政府買單。

2.稅制結(jié)構(gòu)不合理

（1）非稅收入占比過(guò)高

2008年到2010年，剔除征地補(bǔ)償和土地平整準(zhǔn)備的費(fèi)用后土地出讓的凈利潤(rùn)大致為該值的56%，即約3.8%的GDP（世界銀行和發(fā)展研究中心，2014，187-262頁(yè)）。

（2）地方稅收不穩(wěn)定

①個(gè)人所得稅應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)稅收收入的主要來(lái)源之一，個(gè)人所得稅的稅基擴(kuò)大得很快。個(gè)人所得稅作為地方政府的主體稅種一直沒(méi)有改變。從長(zhǎng)期來(lái)看，從中央政府履行收入分配職能和客觀調(diào)控職能的角度來(lái)看，這劃分具有很大的不合理性。在未來(lái)新既得利益形成之后，再進(jìn)行調(diào)整的痛苦指數(shù)會(huì)進(jìn)一步加大。

②地方稅稅基分別為商品、資本和勞動(dòng)力，均具有流動(dòng)性，與地方稅的稅源特征相悖。地方稅制為暫行條例，稅制陳舊，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

③地方政府沒(méi)有稅權(quán)。地方政府沒(méi)有確定稅基和稅率的權(quán)力，屬于地方留存的稅收收入不足以支付地方的公共需要。隨著“營(yíng)改增”的完成，地方政府的收入更加不確定。

三、改革方向

1.中央與地方關(guān)系法制化

當(dāng)前憲法對(duì)中央與地方關(guān)系的規(guī)定集中在第三條：其一，中央在央地關(guān)系中居于主導(dǎo)地位；其二，央地關(guān)系的調(diào)整要顧及地方的主動(dòng)性和積極性。在這一規(guī)定中幾乎沒(méi)有任何實(shí)踐操作意義，沒(méi)有將中央與地方的職權(quán)劃分做詳細(xì)的列舉。應(yīng)當(dāng)在憲法中寫(xiě)入明確的、具有充分的法律規(guī)范價(jià)值的央地關(guān)系條款，為中央與地方關(guān)系法制化給予最高的原則性指導(dǎo)。

低層次法律規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有明確的上位法依據(jù)，否則將歸于無(wú)效。

2.合理劃分中央和地方的收入與支出責(zé)任

（1）中央與地方稅收劃分應(yīng)遵循的原則

南斯拉夫在解體之前，中央財(cái)政所擁有的財(cái)政收入已不到全國(guó)收入的20%，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異巨大，當(dāng)隱性民族矛盾顯性并激化時(shí)，中央政府已無(wú)力解決和平息，致使國(guó)家最終瓦解。

王紹光（1997）認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)應(yīng)有底線，在當(dāng)今世界上，一國(guó)中央政府的財(cái)政收入或支出應(yīng)低于財(cái)政總收入和總支出的50%或GDP的10%，此二者構(gòu)成分權(quán)的底線。

中央與地方各自專享稅種，不設(shè)共享稅。

（2）合理支出責(zé)任

政府支出主要為社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)保障提供資金，用以提升城市宜居性。

①建立“國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展基金”

全國(guó)約有1500個(gè)縣是農(nóng)業(yè)縣，它們覆蓋了約6億農(nóng)村人口，約占全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量的80%。從地區(qū)分工看，農(nóng)業(yè)縣的優(yōu)勢(shì)是農(nóng)業(yè)，國(guó)家也需要農(nóng)業(yè)。這說(shuō)明，他們是解決中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)縣雖然擁有巨大的人口優(yōu)勢(shì)和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，但卻只能獲得新增財(cái)力的約10%，財(cái)政極其困難，因此，憑其自身財(cái)力是無(wú)法提供即使是最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的。

用國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展基金來(lái)解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政問(wèn)題是一種創(chuàng)新。一是由于它將農(nóng)業(yè)縣的業(yè)績(jī)和撥款掛鉤，有利于建立農(nóng)業(yè)縣的農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向。二是與平均主義的增加農(nóng)業(yè)縣撥款相比更能體現(xiàn)效率原則。三是誰(shuí)都知道“吃飯問(wèn)題”的意義，因而建立國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展基金在政治上可行。隨著基金的逐年增長(zhǎng)，就能成為調(diào)整農(nóng)業(yè)縣財(cái)政關(guān)系的主導(dǎo)政策工具。

②主導(dǎo)醫(yī)療市場(chǎng)再分配

奧肯（中譯本，1987）所說(shuō)，“市場(chǎng)無(wú)權(quán)決定生死”。為此，政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)醫(yī)療部門(mén)，切斷必需的醫(yī)療服務(wù)與個(gè)人支付能力之間的關(guān)系，保障居民醫(yī)療服務(wù)的平等可及權(quán)。

在推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度后，農(nóng)民是否有事實(shí)上的看病權(quán)？看似合理、優(yōu)惠的政策走到縣級(jí)的時(shí)候已經(jīng)走了樣，“憑相關(guān)證明到參合地報(bào)銷”也沒(méi)有實(shí)際效果。

公共衛(wèi)生職責(zé)在中央，財(cái)力由中央與省級(jí)分擔(dān)，以中央為主。比如中央占80%，省級(jí)占20%，規(guī)定一個(gè)具體的比例和列舉。中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間財(cái)政性醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，具體到每個(gè)縣多少元，每個(gè)人多少元。

③實(shí)現(xiàn)教育支出數(shù)字化

中國(guó)實(shí)行以縣為主的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制，教育管理體制分散、責(zé)任主體的重心低，所以一個(gè)省份內(nèi)部財(cái)政支出分權(quán)程度越高，次省級(jí)政府的收入和支出所占比例越大，教育經(jīng)費(fèi)就越有保障，從而財(cái)政教育支出比例越高。（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論前沿（5），第284頁(yè)。）

在實(shí)行縣級(jí)基礎(chǔ)教育后，農(nóng)村的孩子涌進(jìn)了縣級(jí)學(xué)校。小學(xué)、初中沒(méi)有學(xué)校住宿安排，他們寄居在人家中，或是租房陪讀，個(gè)體家庭處于分居中。一個(gè)現(xiàn)象是地荒了，學(xué)習(xí)也荒了。

基于教育的財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，教學(xué)設(shè)施、學(xué)生宿舍建造等應(yīng)當(dāng)在事前做好準(zhǔn)備，具體標(biāo)準(zhǔn)、各個(gè)項(xiàng)目的支出實(shí)現(xiàn)數(shù)字化。對(duì)農(nóng)村學(xué)生給予生活補(bǔ)貼、具體到每個(gè)學(xué)生每天多少補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)要詳細(xì)列明。

3.建立綠色財(cái)政

（1）土地出讓歸國(guó)家管制

①土地出讓權(quán)應(yīng)歸于中央政府。自古以來(lái)，土地是江山的象征。失去了土地便失去了家園。土地的歸屬權(quán)和出讓權(quán)應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有，出讓收入由國(guó)家統(tǒng)一支配。過(guò)去10年，土地出讓價(jià)格一路飛漲，數(shù)字的背后隱藏著的代價(jià)卻未見(jiàn)道明。

②農(nóng)業(yè)用地不可以轉(zhuǎn)換為城市用地。“吃飯問(wèn)題”的意義人人都知道，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫使現(xiàn)代人忘記了挨餓。因?yàn)橛腥嗽焓称?、有轉(zhuǎn)基因食品，是否將來(lái)還會(huì)有工業(yè)食品？農(nóng)村包圍城市才有了新中國(guó)，吃飯永遠(yuǎn)是第一問(wèn)題。

③土地出讓的對(duì)象僅限于本地居民。本地居民可以得到出讓土地，而且出讓土地的數(shù)量應(yīng)該有一個(gè)限度，避免土地被壟斷。

（2）給地方政府稅權(quán)

分稅制財(cái)政管理體制要求地方政府不只是擁有自己的稅種，還要有一定的稅權(quán)。地方稅權(quán)主要由稅收立法權(quán)、稅收政策制定權(quán)和稅收征管權(quán)構(gòu)成。一些主要稅種的稅收立法權(quán)和稅收政策制定權(quán)仍然要集中在中央，不得下方?？紤]到一些影響較小的稅種可以適當(dāng)向地方分權(quán)：如可以考慮把這些稅種的稅目稅率調(diào)整、稅收減免、稅法解釋以及征收管理等權(quán)限下放給地方政府。另外，經(jīng)過(guò)人大立法授權(quán)，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r開(kāi)征具有地方特色的稅種，有利于建立科學(xué)合理的地方稅體系。通過(guò)改革使得地方不僅擁有征收管理權(quán)，還具有一定程度的稅收立法權(quán)和政策制定權(quán)。

Bahi（2014）指出：未來(lái)我們也許會(huì)交更多的稅，目前中國(guó)地方政府和中央政府之間的平衡應(yīng)當(dāng)做出改變，稅收將更加透明。但同時(shí)，地區(qū)差異也有可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。另外，關(guān)于地方政府是否能夠自行設(shè)定稅率的問(wèn)題，還需要看改革的具體措施。

4.制定綠色稅制

（1）完善所得稅立法

①實(shí)行企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的一體化改革，逐步消除稅制對(duì)股息的重復(fù)征稅，是企業(yè)所得稅改革的國(guó)際趨勢(shì)。

②避免累進(jìn)性太高傷害到中高收入者的公平觀。稅率累進(jìn)速度過(guò)快，中等收入者可能會(huì)承擔(dān)更大的稅負(fù)，這時(shí)稅收的替代效應(yīng)就會(huì)大于稅收的收入效應(yīng)，使得稅源受到傷害。在收入相同的條件下，提高稅收的邊際效應(yīng)會(huì)加大中等收入者的累進(jìn)度，但在高收入者中，累進(jìn)度不會(huì)有太大的變化。

③對(duì)納稅項(xiàng)目實(shí)行反列舉法。這樣只需要在稅法上規(guī)定哪些項(xiàng)目不征稅，不管出現(xiàn)什么樣的新的收入方式，只要不是稅法規(guī)定不需納稅的項(xiàng)目，都納入了征稅范圍。

（2）實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅的環(huán)保理念

對(duì)涉及房地產(chǎn)的相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行全面清理和規(guī)范，取消各種不合理、不合法的稅費(fèi)。按照受益者付費(fèi)的原則保留一部分有償服務(wù)。

實(shí)際經(jīng)驗(yàn)證明，房產(chǎn)稅并沒(méi)有調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的功能，可以引導(dǎo)正確房屋建筑環(huán)保理念，房產(chǎn)稅條例應(yīng)當(dāng)明確對(duì)高層樓房提高稅率。

（3）煙草稅以懲戒為主要目的

第一，煙草稅劃歸中央稅。改變中央財(cái)政對(duì)煙草稅收的依賴性，打擊煙草行業(yè)，維護(hù)國(guó)民健康。煙草行業(yè)產(chǎn)生的一系列醫(yī)療成本、生命損失、生產(chǎn)力損失等社會(huì)成本是無(wú)法估量的，煙葉收入不足以彌補(bǔ)這些無(wú)形的支出。

第二，提高稅率、使得卷煙價(jià)格提高，直到大部分煙民不能接受的價(jià)格。稅率為100%～200%的幅度完全可以考慮。

第三，禁煙可以寫(xiě)進(jìn)憲法，以法律保護(hù)國(guó)民的生存環(huán)境。

（4）優(yōu)化社會(huì)保障稅

德國(guó)的社會(huì)保障稅以現(xiàn)收現(xiàn)付為特征，按承保項(xiàng)目分項(xiàng)設(shè)置，稅收負(fù)擔(dān)一般由雇主和雇員共同承擔(dān)。社會(huì)保障稅體系由養(yǎng)老保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、意外保險(xiǎn)和老年人的關(guān)懷保險(xiǎn)五個(gè)獨(dú)立的部分構(gòu)成。公務(wù)員的保險(xiǎn)由國(guó)家購(gòu)買，其他雇員有義務(wù)為自己的將來(lái)繳納保險(xiǎn)稅。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障稅由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)一征收。應(yīng)采取源泉扣繳與自行申報(bào)納稅相結(jié)合的方法，由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收。在分稅制下，社會(huì)保障稅應(yīng)該定為地方稅，以促使形成地區(qū)間政府業(yè)績(jī)的比較，調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)社會(huì)保障工作的積極性，中央對(duì)地方社會(huì)保障業(yè)績(jī)行使問(wèn)責(zé)權(quán)。稅收收入?？顚Ｓ?，用于各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目，不得用于其他方面的預(yù)算支出。

（5）保護(hù)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)

《農(nóng)業(yè)稅法》應(yīng)該重新提到日程，但是不是為了財(cái)政收入，而是為了保護(hù)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)。

①稅率設(shè)計(jì)

稅率設(shè)計(jì)應(yīng)包括高稅率和低稅率兩級(jí)。農(nóng)業(yè)行業(yè)免稅政策僅適用于本國(guó)有機(jī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，對(duì)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)從高適用稅率。特別是在種子環(huán)節(jié)，稅率應(yīng)該有特殊的設(shè)計(jì)。進(jìn)口轉(zhuǎn)基因種子適用高稅率，本國(guó)健康種子適用免稅政策。

②出口和進(jìn)口

第一，應(yīng)當(dāng)保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)，本國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不得以任何形態(tài)出口，在國(guó)內(nèi)銷售的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品適用優(yōu)惠政策，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品以任何形態(tài)出口追究法律責(zé)任。

第二，對(duì)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)產(chǎn)品制定稅收政策，應(yīng)當(dāng)限制其在中國(guó)土地上的種植，直到消失。禁止轉(zhuǎn)基因食品的進(jìn)口，視同走私毒品懲辦。

③優(yōu)惠政策

政策規(guī)定中應(yīng)制訂出有利于人民生命安全的農(nóng)產(chǎn)品享受優(yōu)惠政策，農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)以保證生命安全為導(dǎo)向，稅收政策的制定應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)健康食品，打擊對(duì)人類有害的食品。

④保護(hù)耕地

糧食危機(jī)是保護(hù)耕地的紅線。允許土地私有化，但是不可以買賣土地，凡是耕地只能由所有者耕種。出租等行為應(yīng)該提高稅率，并且起到利益損失的效果。

⑤禁止捕撈

基于保護(hù)生命的理念，從禁止捕撈出發(fā)，應(yīng)該歸于保護(hù)環(huán)境稅，或者稱為生命稅。因捕撈而納稅形成的捕撈成本大于所得利益時(shí)，才能起到禁止捕撈的作用。憲法立法，保護(hù)生命。

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