十八屆三中全會《決定》提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。”這是監(jiān)管理念的重大轉(zhuǎn)變，也是國企改革的理論創(chuàng)新。較長時期以來，我國處于以投資驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)跟蹤為特征的經(jīng)濟發(fā)展追趕期，具有明顯的政府主導(dǎo)經(jīng)濟增長的“半市場經(jīng)濟”特征。此時，國有企業(yè)作為政府調(diào)控經(jīng)濟的工具、配置資源和推動經(jīng)濟增長的抓手，始終處于“半政府工具，半市場主體”的狀態(tài)，政企分不開，也不能分。與此同時，政府對不同所有制企業(yè)實行差異化政策。客觀地講，這種體制大體適應(yīng)了當(dāng)時的發(fā)展階段，使我國用很短時間成功走過了經(jīng)濟發(fā)展的追趕期。但是超越一定階段后，這種體制的弊端日益顯現(xiàn)。政府要處理好與市場的關(guān)系，就必須擺脫與國有企業(yè)關(guān)系的掣肘，政企分開，公平對待各類企業(yè)；要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，國有企業(yè)就要改變“半政府工具，半市場主體”狀態(tài)，成為平等的市場競爭參與者，促進(jìn)國有經(jīng)濟與市場經(jīng)濟相容。

一、“以管資本為主”的內(nèi)涵

從管國企向管資本的轉(zhuǎn)變，意味著國資委與國企的關(guān)系轉(zhuǎn)變，同時也意味著在企業(yè)具體治理層面，國有企業(yè)將擁有更大自主權(quán)。我們理解，其實質(zhì)是以實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體系和管理能力現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，實現(xiàn)國有企業(yè)治理和治理能力現(xiàn)代化。其內(nèi)涵應(yīng)包含以下幾個重要方面：

（一）是轉(zhuǎn)變形態(tài)，放大國有資本功能

管資本的前提和核心就是推動國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)變，即由實物形態(tài)的“企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)的“資本”，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的資本化，提高國有資本的杠桿效應(yīng)和放大功能，國家由經(jīng)營國企轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營國資。資本化是對國有資產(chǎn)流動性和效率的解放，特別是證券化的國有資產(chǎn)具有良好的流動性，使國有經(jīng)濟布局和功能可以更加靈活地調(diào)整。政府可站在比較超脫的位置，正確處理與市場的關(guān)系，對政府也是一次解放。這項改革的重要意義在于主要通過市場、而不是行政力量來實現(xiàn)資本化和證券化的國有資產(chǎn)的預(yù)期效能，使國有資本具有“親市場性”。

（二）關(guān)注效率，提高國有資本回報

從管理和經(jīng)營目標(biāo)看，資產(chǎn)管理的目標(biāo)是保證資產(chǎn)的完整無損，提高資產(chǎn)的使用效率；而資本經(jīng)營的目標(biāo)是獲取盈利，即通常所說的保值增值，因為資本的定義本來就是能夠帶來剩余價值。從出資人的角度來看，對出資額（資本）更多的關(guān)注將是資本的回報率和發(fā)展質(zhì)量，在經(jīng)濟指標(biāo)上將更加關(guān)注和重視資本回報類和盈利質(zhì)量類指標(biāo)如凈資產(chǎn)收益率、資本保值增值率、資本積累和盈余現(xiàn)金保障倍數(shù)等.而相對輕視資本載體（企業(yè)）的資產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營、實現(xiàn)的增加值（因為增加值的增加并不一定意味著效益的提升）以及承擔(dān)的社會管理職責(zé)等。對于競爭性的企業(yè)，如果出現(xiàn)經(jīng)營不善、效益不佳，國資委完全可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)移、用腳投票等一系列資本手段，倒逼國有企業(yè)更加強調(diào)資本回報率和發(fā)展質(zhì)量。

（三）加強引導(dǎo)，管好國有資本投向

加快國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有資源優(yōu)化配置，是提高國有經(jīng)濟運行質(zhì)量的必然要求，也是國有資本區(qū)別于其他所有制資本、肩負(fù)發(fā)揮控制力、影響力和帶動力使命的重要方面。這就要求國資監(jiān)管機構(gòu)把握好國有資本的投向，立足地方資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、提供公共服務(wù)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步等領(lǐng)域，明確地方國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵著力點，對國有資本投向進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，針對所出資企業(yè)功能性、公共服務(wù)性和競爭性等不同功能定位，動態(tài)地調(diào)整國有資本的產(chǎn)業(yè)布局以及企業(yè)布局，保證國有資本真正投到應(yīng)該投和需要投的地方，切實發(fā)揮其功能和作用。

二、國資監(jiān)管理念及監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變

（一）要簡政放權(quán)，精簡優(yōu)化國資監(jiān)管職能

從管國企向管資本的轉(zhuǎn)變，意味著國資委與國有企業(yè)的關(guān)系將轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蓶|”與“董事會”關(guān)系，也意味著國資委在“管事”方面要有自我革命的覺悟，管住自己的手，切實落實企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。在多元投資主體共同參與下，國資委要按照法治精神構(gòu)建一套相互耦合、系統(tǒng)配套的國有資產(chǎn)治理制度體系，堅持用法律、規(guī)則、程序來明確政府這只“看得見的手”的權(quán)責(zé)界限：要對現(xiàn)有職權(quán)進(jìn)行全面梳理，進(jìn)一步簡政放權(quán)，逐項提出取消、下放、保留和補強等調(diào)整意見，形成履職清單后面向社會公開發(fā)布。同時，根據(jù)職權(quán)梳理情況，對國資委現(xiàn)行的機構(gòu)設(shè)置、運行方式等做出相應(yīng)調(diào)整。

（二）要繼續(xù)堅持管人、管事、管資本一體化

以“管資本為主”并非是要否定管人、管事，而是國資委管人、管事的職權(quán)需要圍繞“管資本為主”來重新界定，力爭管住人、管好事。在管人上，根據(jù)“管資本為主”要求，重點是建立完善股權(quán)代表委派制度，建立有效的委托機制保障選派的股權(quán)代表切實能夠貫徹股東意圖、維護(hù)股東權(quán)益.一是要明確股東代表履行股東職責(zé)必須具備的條件，并擇優(yōu)選聘，確保具備行權(quán)履職的能力：二是要強化委托代理的契約化管理，明確受托責(zé)任，并實行任期制，嚴(yán)格任期管理和任期考核；三是做好股權(quán)代表履約情況的考核評價，并依據(jù)受托責(zé)任履行情況核定薪酬和獎懲，確保股權(quán)代表具有忠實履職的動力。在管事上，國資委主要是管好股東會的事，依照法定程序派出的股東代表（產(chǎn)權(quán)代表）、董事，按照國資監(jiān)管機構(gòu)的指示發(fā)表意見、行使表決權(quán)以及在股東會或股東極限范圍內(nèi)對董事會成員的選任、考核、薪酬行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三、“以管資本為主”加強國資監(jiān)管的主要途徑和方式

（一）推動國有資產(chǎn)資本化

國有資產(chǎn)資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉(zhuǎn)向擁有和運作國有資本。國資委要加快推動國有資產(chǎn)資本化，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的可交易性和流動性，使后續(xù)的國有企業(yè)可以通過兼并重組、股份制改造等形式，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)造條件。其中，股改上市是一個重要的途徑。股改上市不僅可以實現(xiàn)資產(chǎn)資本化，還可以實現(xiàn)股權(quán)多元化、發(fā)展混合所有制、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等多項改革目標(biāo)，從根本上提升國有企業(yè)的治理能力。國資委應(yīng)充分運用好這一途徑，推動更多企業(yè)上市和上市公司再融資，加快推進(jìn)國有資產(chǎn)資本化、證券化、市場化的進(jìn)程，同時依托產(chǎn)權(quán)交易市場及證券市場，引入競爭機制，保證國資在流動中保值增值。

（二）搭好平臺，落實國有資本運作的市場主體

十八屆三中全會《決定》，“組建若干國有資本投資運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資運營公司。”意味著改革指導(dǎo)思想從“國資委一國有企業(yè)”兩層次理論向“國資委一國有資本投資運營公司一國有企業(yè)”三層次理論的重大轉(zhuǎn)變。國有資本投資運營公司實質(zhì)上是國資委與國有實體企業(yè)的中間層，其主要功能是在資本市場通過資本運作有效組合配置國有資本。國有資本投資運營公司與所出資企業(yè)更加強調(diào)以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系，更加突出市場化的改革措施和管理手段，更充分體現(xiàn)國有經(jīng)濟的活力和競爭力。國資委要抓緊研究制訂推進(jìn)組建或改組國有資本投資運營公司這項改革的具體實施方案，按照整體規(guī)劃、分類實施、穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，在符合條件的監(jiān)管企業(yè)開展試點，在試點基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗逐步推進(jìn)。

（三）推進(jìn)分類監(jiān)管、分類考核

在市場經(jīng)濟條件下，國有企業(yè)與其他類型的企業(yè)都是市場主體，唯一的不同是在這類企業(yè)中有國有資本的投入。為了更好地提高國有資本對資源配置的效率，需要明確國有資本在各類出資企業(yè)中的功能定位，這種定位是依據(jù)國家對不同資產(chǎn)的“功能性和效益性”的不同需求來確定的。國資委要在準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能的基礎(chǔ)上，區(qū)分企業(yè)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)，按政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)進(jìn)行區(qū)分，并據(jù)此實施分類考核，進(jìn)一步提高考核的導(dǎo)向性和激勵性。同時，在考核中要更加注重資本的價值形態(tài)，完善考核體系，圍繞資本的價值形態(tài)和市場流動能力，著力在引導(dǎo)企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、提高資本效率上下功夫，加大經(jīng)濟增加值考核。

國有資本投資運營公司建立后，在產(chǎn)業(yè)投資和資本運營方面將承擔(dān)更多的責(zé)任。針對國有資本投資運營公司，國資委更需要加強分類監(jiān)管、分類考核。按照對國有資本投資運營公司經(jīng)營業(yè)績考核的需要，并根據(jù)《決定》提出的國有資本應(yīng)重點投入的領(lǐng)域，首先應(yīng)把國有資本投資公司分為投資公益性和營利性行業(yè)兩類，然后再把投入營利性行業(yè)分為壟斷性行業(yè)和競爭性行業(yè)兩類。在此基礎(chǔ)上，對國有資本投資運營公司進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管與考核，按照國有資本投資運營公司投入的領(lǐng)域不同，分類制定不同的考核辦法。對主要投資于公益性（包括公共產(chǎn)品和服務(wù)）企業(yè)的國有資本投資運營公司，在考核指標(biāo)體系中主要應(yīng)設(shè)立履行公益性職能的指標(biāo)；而對主要投資營利性企業(yè)的國有資本投資運營公司，則要以盈利指標(biāo)為中心進(jìn)行考核。其中，對投資壟斷行業(yè)和競爭行業(yè)的，盈利指標(biāo)所占的權(quán)重也應(yīng)有所不同。