摘要：行政裁量基準(zhǔn)作為行政系統(tǒng)的內(nèi)部控制模式，對(duì)強(qiáng)化行政自我約束、彌補(bǔ)立法固有缺陷、平衡個(gè)案正義與平等對(duì)待原則具有重要意義。裁量基準(zhǔn)雖然不具有直接的對(duì)外效力，但卻以平等原則和行政慣例為媒介得以“外部化”，并間接對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生事實(shí)上的拘束力，除非存在正當(dāng)理由，裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓黧w的遵守和適用。

關(guān)鍵詞：行政裁量基準(zhǔn)；內(nèi)部控制；內(nèi)部規(guī)則；外部化

行政裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，根據(jù)立法者的意圖以及比例原則等要求，綜合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。行政裁量基準(zhǔn)以法律規(guī)范為基礎(chǔ)，是對(duì)法律規(guī)范的細(xì)化，它為行政活動(dòng)提供了相應(yīng)的準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)，正如平岡久教授所說，“行政基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)有關(guān)行政活動(dòng)之內(nèi)容、要件、程序等制定的規(guī)定，不具有行政立法的外部性法的效力”。由此可見，行政裁量基準(zhǔn)對(duì)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使、減少行政權(quán)力的濫用具有重要意義。

從比較法的視角觀察，行政裁量基準(zhǔn)制度已經(jīng)在各國(guó)普遍確立。在法國(guó)，行政裁量基準(zhǔn)制度被稱為“指示制度”，由具有自由裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)事先為自己及下級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，作為行使自由裁量權(quán)的指導(dǎo)，但仍然保留根據(jù)每個(gè)個(gè)案的具體情況，決定是否適用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，其目的在于將行政處理的普遍性和特殊性結(jié)合起來(lái)。在日本，裁量基準(zhǔn)制度是《行政程序法》確立的法定制度，裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)的行動(dòng)基準(zhǔn)，“其設(shè)定和公布可以給予當(dāng)事人以預(yù)測(cè)可能性，同時(shí)也具有防止行政決定的恣意、武斷的效果?！痹谖覈?guó)，行政裁量基準(zhǔn)制度雖然尚未作為一項(xiàng)基本制度得以確立，但是在行政實(shí)踐中已得到廣泛應(yīng)用，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在從事行政活動(dòng)的過程中紛紛制定一系列裁量基準(zhǔn)，行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等諸多領(lǐng)域都有裁量基準(zhǔn)的存在空間，可以說，裁量基準(zhǔn)制度在我國(guó)已得到廣泛的認(rèn)可。然而，行政裁量基準(zhǔn)存在的合法性與正當(dāng)性基礎(chǔ)為何，其效力范圍如何，以及由此引發(fā)出的裁量基準(zhǔn)存在的缺陷及其規(guī)制等問題，需要我們進(jìn)行進(jìn)一步的研究。

一、行政裁量基準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)

（一）行政他律模式向行政自律模式的轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)社會(huì)，對(duì)行政權(quán)的控制主要是通過立法和司法途徑進(jìn)行。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政權(quán)逐漸由傳統(tǒng)的“警察權(quán)力”向社會(huì)福利等領(lǐng)域擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)過程中享有日益廣泛的自由裁量權(quán)。不僅行政權(quán)的內(nèi)容和范圍得以擴(kuò)張，而且行政權(quán)內(nèi)部也逐步分化出準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法的權(quán)能，因此傳統(tǒng)的依靠立法、司法的外部控制模式已無(wú)法達(dá)到制約行政的效果，由此，行政系統(tǒng)對(duì)裁量的內(nèi)部控制模式開始走向前臺(tái)。行政系統(tǒng)內(nèi)部控制模式的理論基礎(chǔ)是行政自制理論，其關(guān)注行政機(jī)關(guān)的自我控制和制約，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以政府自身為控制主體的行政自制。尤其對(duì)于我國(guó)而言，行政權(quán)自古以來(lái)十分強(qiáng)大，立法和司法難以對(duì)其形成有效的制約，因而必須通過行政的自我控制實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，而行政裁量基準(zhǔn)制度就是行政權(quán)自我控制的途徑之一，裁量基準(zhǔn)的制定和實(shí)施體現(xiàn)著行政的“自律”精神，即通過行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)制定和執(zhí)行裁量基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員的約束，從而限制裁量不公、濫用職權(quán)的現(xiàn)象，以達(dá)到對(duì)行政行為的有效控制。

（二）立法固有缺陷引發(fā)的行政裁量問題

首先，立法具有有限性，其不可能窮盡所有的社會(huì)現(xiàn)象；其次，立法應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性和普適性，因而其往往無(wú)法應(yīng)對(duì)由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展情況帶來(lái)的地域差異；另外，立法具有一定的滯后性，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)其制定頒布后的新情況、新問題，而法律的穩(wěn)定性又排斥對(duì)成文法的頻繁修改，因此，抽象的法律往往難以應(yīng)對(duì)具體的個(gè)案，而這些問題的解決往往有賴于行政自由裁量權(quán)的行使，因?yàn)檩^之于寬泛的法律，行政行為更具專業(yè)性、靈活性和針對(duì)性。

（三）個(gè)案正義與平等對(duì)待原則之平衡

自由裁量權(quán)要求行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)考慮個(gè)案的相關(guān)情節(jié)和特殊情況，因事制宜，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，提升行政行為的合理性。然而，片面追求個(gè)案正義易導(dǎo)致行政活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)流于形式，行政決定過于依賴行政人員的主觀感受和價(jià)值評(píng)價(jià)，極易造成“同案不同判”等不良后果，影響法律的權(quán)威，損害平等原則。而行政裁量基準(zhǔn)為自由裁量權(quán)的行使提供了較為客觀的標(biāo)準(zhǔn)，要求行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用裁量權(quán)追求個(gè)案正義的同時(shí)應(yīng)盡可能考慮平等對(duì)待原則，實(shí)現(xiàn)二者的平衡，因此裁量基準(zhǔn)制度在行政自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)張的現(xiàn)代社會(huì)是不可或缺的。

二、行政裁量基準(zhǔn)的效力

行政裁量基準(zhǔn)制度作為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我控制的手段，對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部具有當(dāng)然的拘束力，但是，其是否具有對(duì)外效力，是否具有強(qiáng)制效力以及其與司法審查的關(guān)系等問題，都需要進(jìn)行深入的研究。

（一）內(nèi)部性規(guī)則及其“外部化”效應(yīng)

行政裁量基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)制定的一種解釋性規(guī)則，對(duì)行政機(jī)關(guān)本身產(chǎn)生拘束力是必然的，而且在傳統(tǒng)行政法理論上，受嚴(yán)格法治主義的影響，一般認(rèn)為此類行政規(guī)則僅屬內(nèi)部規(guī)則，只對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員產(chǎn)生拘束力。行政裁量基準(zhǔn)本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、加強(qiáng)自我約束的內(nèi)部行政規(guī)則，一般以行政規(guī)范性文件予以發(fā)布，其效力不直接及于行政相對(duì)人，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)不產(chǎn)生直接影響?！皬墓δ苌涎裕昧炕鶞?zhǔn)一般只是對(duì)法律規(guī)范內(nèi)容的闡述和確定，對(duì)立法意圖的說明與強(qiáng)調(diào)，對(duì)行政主體及其公務(wù)員理解的統(tǒng)一和行動(dòng)的協(xié)調(diào)，并沒有獨(dú)立設(shè)定、變更和消滅相對(duì)人的新的權(quán)利義務(wù)，不具有獨(dú)立的新的法律效果。”域外各國(guó)和地區(qū)基本上也將行政裁量基準(zhǔn)作為行政的“內(nèi)部規(guī)則”加以對(duì)待：在法國(guó)，細(xì)化了的自由裁量被稱為“指示”，其僅僅作為行政裁量權(quán)的指導(dǎo)，不具有強(qiáng)制性質(zhì)，不改變利害關(guān)系人的法律地位；在德國(guó)，包括指導(dǎo)行政裁量的規(guī)則在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件統(tǒng)稱為“行政規(guī)則”，對(duì)于其約束力的范圍和強(qiáng)度問題，目前的基本看法認(rèn)為其約束對(duì)象限于行政當(dāng)局和下級(jí)官員，對(duì)公民至多是有間接的作用。

但是，行政裁量基準(zhǔn)確實(shí)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生了事實(shí)上的拘束力，雖然裁量基準(zhǔn)并未獨(dú)立地為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，但是其規(guī)定了行政主體應(yīng)當(dāng)如何適用具體的法律規(guī)范，統(tǒng)一了各行政主體對(duì)法律規(guī)范的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則，間接地對(duì)公民產(chǎn)生了外部法律效果。因此，行政裁量基準(zhǔn)的外部化逐漸得到普遍的承認(rèn)，裁量基準(zhǔn)作為內(nèi)部規(guī)則通過“外化”的形式產(chǎn)生對(duì)外效力，對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生事實(shí)上的拘束力。

行政裁量基準(zhǔn)“事實(shí)上”法的拘束性是以平等原則和行政慣例為媒介間接形成的。根據(jù)平等原則之要求，對(duì)于本質(zhì)上相同的事務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出相同的決定，除非存在合理理由。裁量基準(zhǔn)為行政活動(dòng)提供了相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)內(nèi)具有拘束力，在持續(xù)性和長(zhǎng)期性的行政實(shí)務(wù)中得以貫徹施行，因而個(gè)案的處理如果違背了先前形成的行政慣例或持續(xù)性的行政實(shí)務(wù)而又不存在合理的理由，那么即是違反了平等原則，成為違法的行政行為。由此可見，行政裁量基準(zhǔn)對(duì)外的拘束力是以平等原則為媒介而間接產(chǎn)生的。平等性審查的“比較對(duì)象”，是通過多數(shù)的對(duì)國(guó)民的行政決定而形成的“行政慣例”或“持續(xù)性行政實(shí)務(wù)”，在此意義上，可將行政裁量的自我拘束表述為“基于平等原則，通過行政慣例而產(chǎn)生的約束?！币蚨姓T例成為連接行政裁量基準(zhǔn)與平等原則的橋梁，內(nèi)部規(guī)則只有借助行政慣例這一紐帶，通過平等性審查這一途徑，才能產(chǎn)生外部化的拘束力，對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生事實(shí)上的影響。不過，行政慣例的形成依賴于長(zhǎng)期的行政實(shí)務(wù)和個(gè)案積累，關(guān)于如何認(rèn)定行政慣例的存在，以及關(guān)于同種案件的以前多數(shù)行政決定之“多數(shù)”是什么程度等問題仍然具有較大的不確定性，有待于進(jìn)一步的研究。但是，至少可以認(rèn)為依據(jù)行政裁量基準(zhǔn)所為的行政行為僅僅存在一次時(shí)，不能對(duì)相類似的案件產(chǎn)生拘束力，因?yàn)樾姓黧w不能在“僅一次”的行政決定中明確關(guān)于某個(gè)案件應(yīng)依據(jù)的方針、準(zhǔn)則，而只有在作出了“多數(shù)的”行政決定之后才能確定充分的“比較準(zhǔn)則”。

（二）裁量基準(zhǔn)的強(qiáng)制性與個(gè)案裁量的可能性

行政裁量基準(zhǔn)雖然是行政系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)則，但是仍然具有事實(shí)上的外部效應(yīng)，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生間接影響。那么，對(duì)于這種“外部化”的內(nèi)部規(guī)則，其拘束力的強(qiáng)度如何，也即，行政機(jī)關(guān)是否能逃逸裁量基準(zhǔn)而另行作出決定？如果允許行政機(jī)關(guān)脫離裁量基準(zhǔn)另行作出決定，那么裁量基準(zhǔn)就失去了自我約束的作用和意義；如果不允許行政機(jī)關(guān)靈性決定，似乎就從根本上取消或剝奪了裁量權(quán)。

對(duì)于這一問題，各國(guó)采取的一般態(tài)度是，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)遵循有關(guān)裁量基準(zhǔn)，但特殊情況下可以保留個(gè)別性裁量的余地。在德國(guó)，當(dāng)裁量基準(zhǔn)與個(gè)別裁量發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查裁量基準(zhǔn)是否以及在何種程度上具有適法性，較為平衡的方案是：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受有關(guān)裁量基準(zhǔn)的約束，但在特殊情況下可以撇開這個(gè)約束。在日本，學(xué)說與判例都承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可以脫離裁量基準(zhǔn)而做出決定，“但是，從確保裁量權(quán)的公正行使、平等對(duì)待原則、相對(duì)人的信賴保護(hù)等的要求來(lái)看，要做出和準(zhǔn)則不同的判斷，需要有使其合理化的理由。只要不能做出充分的說明，就產(chǎn)生違法的問題?！痹诜▏?guó)，行政機(jī)關(guān)對(duì)屬于指示范圍以內(nèi)事項(xiàng)所作的決定，如果不適用指示所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，也必須說明理由，否則就是越權(quán)行為。由于裁量基準(zhǔn)具有事實(shí)上的外部性，加之平等原則、信賴保護(hù)原則的約束，其應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓C(jī)關(guān)的遵守。但是，應(yīng)當(dāng)看到，裁量基準(zhǔn)畢竟是行政機(jī)關(guān)為規(guī)范自由裁量權(quán)的行使而進(jìn)行的自我約束，相對(duì)明確的裁量基準(zhǔn)與個(gè)案的特殊性會(huì)存在內(nèi)在的矛盾與張力，對(duì)于某些特殊案件，從個(gè)案正義的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)擺脫裁量基準(zhǔn)的束縛，在法律規(guī)定的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)結(jié)合個(gè)案的特殊情況，作出合理、妥當(dāng)?shù)臎Q定，因?yàn)椴昧炕鶞?zhǔn)制度設(shè)立的本意就是提升行政裁量的合法性、合理性而非取消行政的自由裁量，一味地適用裁量基準(zhǔn)會(huì)忽視個(gè)案的特殊情況，導(dǎo)致行政行為過于僵化。由此可見，即使行政決定違反裁量基準(zhǔn)和既已形成的行政慣例，只要其沒有超越法律的界限，行政決定并不當(dāng)然違法。不過，需要指出，行政裁量基準(zhǔn)事實(shí)上拘束性的強(qiáng)弱在不同案件中是不同的，一般來(lái)說，裁量基準(zhǔn)規(guī)范內(nèi)容的詳細(xì)性、確定性越高，其拘束強(qiáng)度就越大，允許例外性個(gè)案裁量的空間就越小。

既然允許行政行為例外地違反裁量基準(zhǔn)而作出個(gè)案性裁量，那么必須探討在何種情形下允許這種例外性違反，一般認(rèn)為，只有當(dāng)存在“特別的”、“合理性的”、“充分的”、“充分且合理的”或“具體讓人信服”的根據(jù)時(shí)，才允許例外性違反。0而且，根據(jù)正當(dāng)程序的要求，當(dāng)行政機(jī)關(guān)需要脫離裁量基準(zhǔn)而作出個(gè)案裁量時(shí)，必須履行充分說理的義務(wù)。平等原則、信賴保護(hù)原則并不完全排除結(jié)合具體案件行使個(gè)別性裁量權(quán)的必要，但是權(quán)力的行使必須基于充足的理由，并履行充分的說理義務(wù)，以增強(qiáng)個(gè)別性裁量的合法性和可接受性。除此之外，針對(duì)不同的情形，在理由說明方面可以區(qū)別對(duì)待：下級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)脫離上級(jí)機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)的，實(shí)行從寬說理原則，著重就地域差異性進(jìn)行說明；本級(jí)行政機(jī)關(guān)脫離自身所定裁量基準(zhǔn)的，實(shí)行從嚴(yán)說理原則，著重就個(gè)案特殊性、新穎性進(jìn)行說明。通過這種區(qū)分，能夠兼顧行政自我約束原則的落實(shí)和裁量基準(zhǔn)制定主體多樣化的現(xiàn)實(shí)，從而靈活地游走于一般裁量與具體裁量、典型個(gè)案與特定個(gè)案之間。

以上主要討論對(duì)裁量基準(zhǔn)“個(gè)別性的背離”，也即，在具體個(gè)案中，如果存在合理理由說明適用裁量基準(zhǔn)影響個(gè)案正義，應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)在充分說理的基礎(chǔ)上脫離裁量基準(zhǔn)而進(jìn)行個(gè)案裁量。那么，對(duì)于裁量基準(zhǔn)的變更，即對(duì)原先裁量基準(zhǔn)“一般性背離”的場(chǎng)合，是否仍然受到如“個(gè)別性背離”一般嚴(yán)格的限制呢？事實(shí)上，行政活動(dòng)具有相當(dāng)?shù)恼咝裕S著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基本情況的變化產(chǎn)生變化，而行政的靈活性也要求其不斷調(diào)整姿態(tài)應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中的新情況、新問題，因此裁量基準(zhǔn)的變更是必要的，其不應(yīng)受到過于嚴(yán)格的拘束。不過，對(duì)于依據(jù)新的裁量基準(zhǔn)所作出的第一個(gè)行政決定，由于新的行政慣例尚未形成，其仍然是對(duì)先前行政基準(zhǔn)的“個(gè)別性背離”，此時(shí)不能一概否定平等原則、信賴保護(hù)原則的限制。

三、結(jié)語(yǔ)

行政裁量基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)自我控制、自我約束的手段，對(duì)規(guī)范自由裁量權(quán)、提高行政效率、提升行政行為的可預(yù)測(cè)性具有重要意義。裁量基準(zhǔn)作為行政系統(tǒng)的內(nèi)部性規(guī)則，雖然不具有直接的對(duì)外效力，卻間接對(duì)利害關(guān)系人產(chǎn)生事實(shí)上的拘束力，而且除非存在合理理由，裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓C(jī)關(guān)的遵循與適用。在實(shí)踐中，需要通過比例原則、行政參與與行政公開機(jī)制等對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制，維護(hù)公民的合法權(quán)益。