摘要：負(fù)面清單管理模式在投資領(lǐng)域大放異彩，因其可復(fù)制性和可行性，將其應(yīng)用到政府行政改革中，尤其是行政審批改革。進(jìn)一步厘清了政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范了政府行為，激發(fā)了市場活力。行政領(lǐng)域內(nèi)的負(fù)面清單管理模式促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，成為深化行政改革的重要舉措。

關(guān)鍵詞：負(fù)面清單；行政改革；行政審批

一、負(fù)面清單的概念及其基本特征

負(fù)面清單（Negativelistings），最早見于投資領(lǐng)域，是指一個國家禁止外資進(jìn)入或者限定外資比例的行業(yè)清單，即政府以清單方式明確列出禁止和限定企業(yè)投資經(jīng)營的行業(yè)，領(lǐng)域，業(yè)務(wù)等，清單以外則充分開放，遵循“法無禁止即可為”等原則，它是國際通行的外商投資管理辦法，是全球貿(mào)易投資自由化，金融市場國際化以及行政管理法制化的產(chǎn)物。具有以下幾點特征：

1.法無禁止即可為

“每個人，只要他不違背正義的法律，就允許他去按照他的方式去追求他的利益?！必?fù)面清單的“法無禁止即可為”的原則是指負(fù)面清單上，只要是沒有明確列出禁止或限制的，那么市場主體可依法自由進(jìn)入清單之外的任何領(lǐng)域，只需按照法定程序注冊登記即可開展投資經(jīng)營活動。

2.準(zhǔn)入前的國民待遇

“準(zhǔn)入前國民待遇”是指在企業(yè)設(shè)立，取得，擴(kuò)大等階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇。負(fù)面清單是指凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。

3.統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度

市場各類主體充分獲得了自由，只要是負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，都可以進(jìn)去，從而，負(fù)面清單演然成為市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實際上可以說統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度是我們實行負(fù)面清單管理的必然產(chǎn)物。

投資領(lǐng)域內(nèi)的負(fù)面清單管理模式因其可復(fù)制性和可推廣性在政府行政改革中得到了廣泛的應(yīng)用與創(chuàng)新。

二、上海自貿(mào)區(qū)實行負(fù)面清單管理的意義

負(fù)面清單是投資領(lǐng)域的“黑名單”，政府規(guī)定哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不開放，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動都許可。我國目前對外資進(jìn)入依然實行政府審批制，對外，與國際投資總趨勢不相適應(yīng)；對內(nèi)，行政審批權(quán)導(dǎo)致權(quán)力尋租大肆盛行。為此，上海市政府公布了中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施《（負(fù)面清單）（2014年修訂）》。上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單對于中國市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的未來發(fā)展方向提供了新的思路，具有里程碑的意義。

第一，市場更簡潔透明。在實行負(fù)面清單以前，我們都采用的是正面清單。正面清單是將政府允許企業(yè)做的事項一一列出，但是隨著社會分工的日益細(xì)化，它不可能列出所有允許的事項，這一模式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)社會的發(fā)展了。而負(fù)面清單，只將禁止和限制的事項列出，市場主體參照負(fù)面清單，即可明白哪些領(lǐng)域可以進(jìn)入，哪些領(lǐng)域不可以進(jìn)入，市場變得更加簡潔透明。

第二，限制政府權(quán)力。上海自貿(mào)區(qū)這一創(chuàng)新舉措，將政府權(quán)力從無邊控制到一定范圍內(nèi)。上海自貿(mào)區(qū)實行負(fù)面管理，挑戰(zhàn)了原有的以行政權(quán)力為重心的管理模式，響應(yīng)了十八屆三中全會呼吁的簡政放權(quán)的精神。減少政府對市場的不必要和過多的干預(yù)，充分尊重市場主體的自由選擇權(quán)。政府機(jī)制和市場機(jī)制是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的兩種方式，在完善市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中，應(yīng)減少政府機(jī)制，充分運用市場機(jī)制調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動。

第三，有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。實行負(fù)面清單，進(jìn)一步做好簡政放權(quán)工作，有利于厘清好政府與市場的邊界。激發(fā)市場的活力，讓市場去做應(yīng)該做的、能做的事情，以便政府從繁瑣的事項中脫離出來，專心做好社會服務(wù)，進(jìn)而管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，提高政府服務(wù)的透明度、便捷性、公正性。

三、我國的政府行政體制改革歷程與面臨的困境

我國政府行政改革歷經(jīng)6輪，從82年的提高效率到88年的轉(zhuǎn)變職能，再到93年建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、93年的政企分開，以及2003年的職能劃分清晰，2008年的大部制改革。歷次的改革的都以下放權(quán)力，轉(zhuǎn)變職能為重點，朝著精簡機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)職能劃分、推動行政立法的趨勢發(fā)展，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都取得了巨大的效果，政府的行政體制改革降低了政府行政管理的成本，提高了辦事的效率，增強(qiáng)了服務(wù)水平，促進(jìn)了政府公共價值的回歸；使得人事管理不斷走向法制化；更新了人們的思想觀念，培育了民主氛圍。但是歷次的改革都似乎逃不出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，法制化進(jìn)程滯后，腐敗問題頻繁發(fā)生。改革沒有達(dá)到人們的預(yù)期目標(biāo)。特別是改革的“硬骨頭”一行政審批。直到今天為止，中央政府的審批事項仍有一千多項，地方政府的仍有兩萬多項。

行政審批是指行政機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)過依法審查，采取“批準(zhǔn)”、“同意”、“年檢”發(fā)放證照等方式，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。它能夠配置資源，是現(xiàn)代政府干預(yù)市場和管理社會的一種方式；政府的行政審批屬于事前監(jiān)督，能有效控制風(fēng)險，維護(hù)社會的基本秩序，但是行政審批也面臨著一系列的問題。

首先，程序繁瑣。行政審批程序繁瑣，費時費力，給辦事人帶來了很多的不便。行政審批包括申請、受理、審核、聽證、決定、變更、中止和撤銷等一系列程序。審批的環(huán)節(jié)如此之多，也涉及到很多的行政主管部門，從申請到最后的審批，消耗了辦事人大量的物力、財力、與精力，同時由于行政審批職能設(shè)置重疊，導(dǎo)致了政府工作的重復(fù)，即使相同的審批的材料，卻依然要送到各個部門。

其次，限制市場競爭。行政審批是我國實行計劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，如今，我們已經(jīng)建立起了社會主義市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)是一個尊重企業(yè)決定、由市場自行調(diào)節(jié)，自主的進(jìn)行資源配置，而不是由政府審批經(jīng)濟(jì)。政府對大部分項目具有審批權(quán)，影響了市場資源的最優(yōu)化配置，降低了企業(yè)和其他主體的積極性，限制了市場競爭，市場缺乏應(yīng)有的活力。

最后，滋生腐敗。行政審批是政府干預(yù)市場和管理社會的一種方式，其本質(zhì)是政府對市場和社會擁有的自由裁量權(quán)。雖然說對行政審批的操作過程等方面有法律的規(guī)定，但是法律并不能詳盡所有的規(guī)定，因此政府裁量有著很大的空間，“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。行政審批權(quán)導(dǎo)致了權(quán)力的尋租，腐敗現(xiàn)象屢見不鮮。

不論何時何地，公民都期望我們的政府是高效的、是法制的、是廉潔的，但是如今我們的政府并沒有取得公民的信任，政府迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能，政府行政體制改革的創(chuàng)新已經(jīng)刻不容緩。為此，我們把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的負(fù)面清單引入政府行政改革中，就是應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的一種創(chuàng)新。行政審批領(lǐng)域內(nèi)的負(fù)面清單管理就是把政府管理的事項以清單的形式向社會公開，清單之外的任何項目都交給市場主體自行決定。這不僅充分的尊重了企業(yè)的自主權(quán)，同時將權(quán)力下放，行政部門得依據(jù)法律法規(guī)辦事，審批朝向陽光執(zhí)法過渡。行政審批制度改革的實質(zhì)即是對政府“越界”行為的禁止，通過嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益。

四、行政審批改革的新手段：負(fù)面清單

如今，“負(fù)面清單”已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)改革的一大熱詞，行政審批領(lǐng)域內(nèi)的負(fù)面清單管理模式遍地開花。2013年12月，廣東省佛山市南海區(qū)率先開出行政審批“負(fù)面清單”，以清單形式列出禁止和限制的行業(yè)、領(lǐng)域、項目等，清單以外的則充分開放；2014年1月18日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出，把簡政放權(quán)作為今年的“當(dāng)頭炮”，審批事項逐步向“負(fù)面清單”管理邁進(jìn)；2014年蘇州市兩會閉幕后的《政府工作報告》提出的了一“負(fù)面清單”。明確提出將負(fù)面清單管理模式納入到市級行政審批事項以及相關(guān)的領(lǐng)域，加強(qiáng)事中事后的監(jiān)督，向社會公開各部門的行政審批事項目錄；浙江省行政審批改革中推出一張負(fù)面清單，主要是針對企業(yè)，未列項目政府不再審批，該放的一定得放，但是該管的一定得管，政府在推行負(fù)面清單的同時，也加大了對事中、事后的監(jiān)管。

因負(fù)面管理模式的可復(fù)制性和可行性，使得全國各個地方將負(fù)面清單納入到行政審批改革中，并取得了積極的效果。

首先，規(guī)范了政府的行為，行政審批朝向陽光審批。各個部門依據(jù)清單進(jìn)行審批，政府的行政審批自由裁量權(quán)得到了限制，政府“亂伸手”的現(xiàn)象有了很大改善，政府審批工作朝向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化方向發(fā)展。

其次，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度玻璃籠子，權(quán)力走向透明化。利用計算機(jī)等網(wǎng)絡(luò)手段，將流程向社會公開，辦事人員可以通過官網(wǎng)或者是手機(jī)客戶端查到相關(guān)內(nèi)容和在線辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，權(quán)力在民眾的監(jiān)督下更加透明，讓權(quán)力尋租無處可循，政府辦事效率和服務(wù)意識也因此普遍提升。

最后，以管理替代審批。將負(fù)面清單管理納入到行政審批改革中，行政審批的模糊性少了，改革越來越清晰，行政審批事項減轉(zhuǎn)力度也越來越大。同時，由于減少了政府的直接管制，釋放出強(qiáng)大的制度紅利，激發(fā)了市場主體的積極性。

將負(fù)面清單引入行政審批領(lǐng)域中，進(jìn)一步厘清了政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)的關(guān)系，給予市場充分的自由權(quán)，讓市場回歸配置資源的基礎(chǔ)地位、社會實行自我管理、企業(yè)重新?lián)碛凶灾鬟x擇權(quán)，政府也朝向有限政府、責(zé)任政府、法制政府、服務(wù)政府方向邁進(jìn)。多年以來，我們一直倡導(dǎo)以轉(zhuǎn)變政府職能為主的行政體制改革。實行負(fù)面清單管理，列出禁止的行業(yè)，實行寬進(jìn)嚴(yán)管，讓政府從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管，真正做到促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，這將是我國深化行政體制改革的重要舉措。