摘要：目前，我國法律未明確規(guī)定公法上不當?shù)美贫?。公法上不當?shù)美侵冈诠ǚ秶鷥?nèi)，欠缺法律上的原因而發(fā)生的財產(chǎn)變動，致一方獲益，他方受損，受損的一方享有請求獲益方返還所受利益的權(quán)利的制度。公法上不當?shù)美贫葮?gòu)建的核心在于確立科學完善的公法上不當?shù)美颠€請求權(quán)救濟途徑。本文將結(jié)合各地的研究成果，對公法上不當?shù)美贫冗M行分析并對我國公法上不當?shù)美贫葮?gòu)建提出建議。

關鍵詞：公法上不當?shù)美贫?；不當?shù)美颠€請求權(quán)；公法上不當?shù)美贫葮?gòu)建

一、公法上不當?shù)美母拍罴皹?gòu)成

（一）公法不當?shù)美母拍?/p>

“不當?shù)美币辉~對于我們來說并不陌生，不當?shù)美贫仍诿穹ㄉ弦呀?jīng)得到了充分發(fā)展研究，正如王澤鑒先生曾說“很少有一個制度，像不當?shù)美菢?，源遠流長，歷經(jīng)二千余年的演變，仍然對現(xiàn)行法律的解釋適用具有重大影響”。然而，何為公法上不當?shù)美繉W界一般認為，公法上不當?shù)美侵冈诠ǚ秶鷥?nèi)，欠缺法律上的原因而發(fā)生的財產(chǎn)變動，致一方獲益，他方受損，受損的一方享有請求獲益方返還所受利益的權(quán)利的制度。公法上不當?shù)美诜尚再|(zhì)上來說是一種法律事實，這一法律事實導致當事人之間發(fā)生公法上不當?shù)美麄鶛?quán)債務關系，具體表現(xiàn)為不當?shù)美畟?/p>

（二）公法上不當?shù)美臉?gòu)成

公法上不當?shù)美鳛樾姓ㄉ蟼鶛?quán)債務關系發(fā)生原因之一，具有其獨立的構(gòu)成要件。具體包括以下三個方面：

第一，財產(chǎn)發(fā)生變動致一方獲益，他方受損。財產(chǎn)變動既包括金錢變動也包括其他有價值的財產(chǎn)變動。此外，一方獲益和他方受損之間需存在因果關系。

第二，財產(chǎn)變動欠缺法律上的原因。公法上不當?shù)美陌l(fā)生需無法律上的原因或者本來有法律上的原因，但財產(chǎn)發(fā)生變動后，法律上的原因不復存在，至于以何種方式及種類造成無法律原因而產(chǎn)生財產(chǎn)變動并不重要。

第三，財產(chǎn)變動基于公法關系產(chǎn)生。公法不當?shù)美切姓ㄉ蟼鶛?quán)債務關系發(fā)生的原因之一，其目的在于調(diào)整各種公法關系中欠缺法律原因而發(fā)生的財產(chǎn)變動，以恢復適法時的狀態(tài)。

（三）公法上不當?shù)美c民法上不當?shù)美膮^(qū)分

公法上不當?shù)美兔穹ㄉ喜划數(shù)美闹饕獏^(qū)別在于造成財產(chǎn)變動的行為的法律性質(zhì)不同。我們可從以下三個方面來區(qū)分公法規(guī)范與私法規(guī)范范圍內(nèi)的財產(chǎn)變動行為的法律性質(zhì)：第一，在財產(chǎn)變動存在合法原因時，以該原因來判斷財產(chǎn)變動關系的公私法屬性。第二，若財產(chǎn)變動無原因的，則從財產(chǎn)變動的假設原因上考量財產(chǎn)變動是因何種拘束力（責任）而發(fā)生，據(jù)以判斷其公私法性質(zhì)。第三，若因其他方式而致財產(chǎn)發(fā)生變動，判斷其是否具有公法性質(zhì)，則從得利者與失利者間的法律關系著手。

（四）公法上不當?shù)美姆诸?/p>

對于公法上不當?shù)美念愋停床煌瑯藴士蓪ζ渥鞑煌姆诸悺?/p>

按請求權(quán)基礎不同，我們可以將公法上不當?shù)美譃槿N類型。一是相對人對國家或其他行政主體請求；二是行政主體向相對人請求；三是行政機關之間相互請求，既包括行政主體之間相互請求，還包括同一行政主體內(nèi)部不同行政機關間基于內(nèi)部法律關系的相互請求。

按造成不當?shù)美虿煌?，我們可以將公法上不當?shù)美譃榻o付型不當?shù)美c非給付型不當?shù)美５聡鴮W說上并將非給付型公法上不當?shù)美M一步區(qū)分為侵害型（如政府非法拆遷行為），求償型（如因被欺騙而誤給行政主體的行為）以及耗費型。

二、公法上不當?shù)美姆ɡ砘A

在德國，公法上的不當?shù)美埱髾?quán)的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是直接適用民法上不當?shù)美?guī)定的階段；其次是類推適用民法上的不當?shù)美A段，被稱為公法上的不當?shù)美埱髾?quán)；最后發(fā)展成為一種獨立的公法制度，以依法行政為理論基礎，規(guī)范政府與人民間無公法上原因的財產(chǎn)變動。

學界關于公法上不當?shù)美ɡ砘A的討論主要集中于以下三點：第一，憲法中對財產(chǎn)權(quán)的保護。第二，行政法依法行政原則。第三，財產(chǎn)法中的衡平思想。筆者認為，將行政法依法行政原則作為公法上不當?shù)美姆ɡ砘A最具有說服力。憲法中規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)是一項基本權(quán)利，適用于所有領域，范圍過于寬泛。衡平思想則主要運用于民法領域，將其作為一項行政法上獨立制度的法理基礎，缺乏說服力。依法行政原則能夠很好的為公法上不當?shù)美贫鹊臉?gòu)建提供堅實的法理基礎。依法行政原則是指行政機關必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔相應的責任。依法行政的根本目的在于將政府的權(quán)力納入到法治的軌道上，建立一個民主政府、有限政府與責任政府。行政機關在行使權(quán)力的同時，也必然意味著對權(quán)力行使的后果負責。如果行政機關所為的行政行為欠缺法律原因造成財產(chǎn)變動而導致一方受損，那么法律必須構(gòu)建相應的制度使其恢復到適法的狀態(tài)。因而筆者認為將依法行政原則作為公法上不當?shù)美贫鹊姆ɡ砘A使其成為一項獨立的公法制度。

三、公法上不當?shù)美颠€請求權(quán)的相關問題

在整個法律體系中，請求權(quán)是指權(quán)利人請求他人為（作為、不作為）的權(quán)利。公法上不當?shù)美谡埱髾?quán)規(guī)范體系中，則表現(xiàn)為公法上不當?shù)美颠€請求權(quán)，即在缺乏法律上原因的財產(chǎn)變動中，受損方得請求獲益方返還所受不當利益的權(quán)利。公法上不當?shù)美颠€請求權(quán)是行政合法性的后果，是恢復正義的要求。

（一）公法不當?shù)美木葷緩?/p>

行政救濟途徑是指通過行為獲得的救濟方法之下通過何種途徑實現(xiàn)行政救濟的問題，其根據(jù)是否經(jīng)司法途徑實施救濟為標準，可分為訴訟和非訴訟救濟途徑。根據(jù)主體不同來劃分，公法不當?shù)美颠€請求權(quán)可分為行政主體不當?shù)美颠€請求權(quán)和行政相對人不當?shù)美颠€請求權(quán)。因公法上不當?shù)美闹黧w雙方的差異性，導致公法上不當?shù)美颠€請求權(quán)的行使也受其影響存在差異。

1.行政相對人不當?shù)美颠€請求權(quán)的救濟

當下，我國行政主體不當?shù)美氖录r有發(fā)生，例如稅務機關多征收納稅人稅款，行政罰款超過法律規(guī)定限額等。由于目前我國沒有規(guī)定一般給付判決，行政相對人在對行政主體行使公法上不當?shù)美颠€請求權(quán)時只能嚴格按照相關法律的規(guī)定，通過向行政機關申請做出具體行政行為來返還，在申請返還無效后，再通過行政復議和行政訴訟以法院確認判決和履行判決的方式進行救濟。例如按照我國稅收征管法規(guī)定，行政相對人對于多繳納只能向納稅機關申請退還繼而對行政機關的決定提起復議或者訴訟。

筆者認為，未來在確立行政相對人公法上不當?shù)美颠€請求權(quán)救濟途徑時，可以根據(jù)財產(chǎn)變動是否基于具體行政行為而采取不同的救濟方式。對于不以具體行政行為為前提而產(chǎn)生的返還請求權(quán)，相對人應當首先向行政主體申請在雙方就具體返還事項發(fā)生爭議時，相對人可以請求進行行政復議，對復議結(jié)果不服的，可以提起行政訴訟在因具體行政行為而引起財產(chǎn)權(quán)利變動的情形中，除行政主體依職權(quán)撤銷原違法行政行為后予以返還，相對人還可以選擇采取行政復議或行政訴訟的方法維護權(quán)利。

2.行政主體不當?shù)美颠€請求權(quán)的救濟

在德國，行政主體不當?shù)美颠€請求權(quán)的救濟途徑有二：一是依法律授權(quán)或依“反面理論”，或行政相對人處于權(quán)力服從即隸屬關系時（如公務員），行政主體可以直接通過行政給付返還決定要求行政相對人予以返還，拒絕返還的，可以依法強制執(zhí)行。在沒有法律明確授權(quán)的情況下，司法界也在很大范圍內(nèi)確認了行政給付返還決定在習慣法上的授權(quán)根據(jù)。二是行政主體向普通行政法院或者專門行政法院提起一般給付訴訟。

筆者認為，在構(gòu)建公法上不當?shù)美贫刃姓黧w不當?shù)美颠€請求權(quán)救濟途徑上，我們可以賦予行政主體以選擇權(quán)，即行政主體在享有返還請求權(quán)時，可以選擇采用行政行為的方式亦或提起行政訴訟的方式行使自己的權(quán)利。我國可以參考借鑒德國“反面理論”，即“行政機關對財產(chǎn)變動所依據(jù)之行政處分，如依法享有撤銷或廢止之權(quán)限，則此項做成撤銷或廢止行政處分之權(quán)限，亦可包括作成給付裁決命其返還之權(quán)限。”通過盡可能實施具體行政行為和簽訂行政合同的方式行政，從而為行政主體通過行政行為行使公法上不當?shù)美颠€請求權(quán)提供依據(jù)。在這種情況下，行政主體可以直接做出要求行政相對人返還不當?shù)美男姓?，必要時還可據(jù)以強制執(zhí)行。我們還應當賦予行政主體以行政訴訟原告資格，即行政主體能夠通過提起行政訴訟的方式來實現(xiàn)享有的公法上不當?shù)美颠€請求權(quán)。同時，我們可以賦予行政主體選擇權(quán)，行政主體在享有返還請求權(quán)時，可以自行選擇采用行政行為的方式亦或提起行政訴訟的方式行使自己的權(quán)利。

（二）公法不當?shù)美颠€請求權(quán)的阻卻因素

在德國公法上不當?shù)美贫戎?，行政相對人可以基于各種因素如信賴保護原則、衡平法理以及時效原則等對行政主體主張免除返還責任。這些因素構(gòu)成了公法上不當?shù)美颠€請求權(quán)的阻卻因素。

第一，信賴保護原則是指當個人對行政機關作出的行政行為已經(jīng)產(chǎn)生信賴利益，并且該利益具有正當性而應受到保護時，行政機關不得變動該行為，否則應做出相應補償。信賴保護原則是一般法律思想的必然表現(xiàn)，在所有法律秩序中具有規(guī)范法律交易的任務。根據(jù)我國臺灣地區(qū)行政程序法的規(guī)定，受益人具備下列三個條件時，行政機關不得撤銷違法之受益處分：①受益人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形（即信賴值得保護）；②受益人信賴該授益處分（即有‘信賴的表現(xiàn)’）；③信賴利益顯然大于撤消所欲維護之公益。

第二，衡平法理是指無論行政相對人受領利益時是主觀善意還是惡意，無論其是否具有值得保護的信賴利益，行政主體在特定情況下可以根據(jù)行政相對人的生活狀況、返還能力以及經(jīng)營狀況等因素，放棄全部或部分不當?shù)美颠€請求權(quán)的實現(xiàn)。依據(jù)衡平法理，在我國公法上不當?shù)美贫鹊臉?gòu)建過程過，應當允許行政主體在行政相對人處于生活危難或生產(chǎn)、經(jīng)營瀕臨破產(chǎn)等嚴重危及生存的情形下，根據(jù)具體情況，減免其不當?shù)美颠€的義務。

第三，行政主體不當?shù)美颠€請求權(quán)的行使還受到時效的限制。德國《行政程序法》第48款規(guī)定：“行政機關獲知撤銷一違法行政行為的事實，僅允許從得知時刻起計1年內(nèi)作出撤銷。但不適用于第2款第3句第1項?！迸_灣《行政程序法》第131條作出了更加明確的規(guī)定，“公法上之請求權(quán)，除法律有特別規(guī)定外，因五年間不行使而消滅。且因時效完成而請求權(quán)當然消滅”，但“前項時效，因行政機關為實現(xiàn)該權(quán)利所作成之行政處分而中斷”。我國可以在公法不當?shù)美贫戎忻鞔_行政主體不當?shù)美颠€請求權(quán)的行使時效，來確保法的安定性。

四、結(jié)語

在建設法治政府，步入法治時代的進程中，我國必須建立起獨立完善的公法不當?shù)美贫葋斫鉀Q社會發(fā)展中出現(xiàn)的公法上不當?shù)美m紛。在構(gòu)建公法不當?shù)美贫鹊倪^程中，我們可以充分借鑒立法經(jīng)驗和實踐經(jīng)驗，將公法不當?shù)美贫葮?gòu)建的詳細完備，使其成為一項先進完善的制度，為中國法治進程助力。