摘要：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國集體土地制度改革的重點之一。基于當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀的分析，對現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度和規(guī)范在促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的作用進行反思，并提出制度完善的建議。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村；制度

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2008年10月12日黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，在這其中，明確提出“（二）完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！薄Ｋ乾F(xiàn)階段我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提。

目前，調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主要有《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法法》以及《漁業(yè)法》等。由于筆者來自農(nóng)村，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)實狀況，有著更加切身體會的感受，這些已經(jīng)存在、正在實施的法律規(guī)范，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，沒有明顯的促進作用。在當(dāng)今的農(nóng)村，更多的土地承包經(jīng)營人選擇外出務(wù)工來補貼家用，就其收入狀況而言，土地承包經(jīng)營人外出務(wù)工幾個月的時間，抵得上一年的土地承包經(jīng)營所得的收益（此處的農(nóng)村指廣大的普通農(nóng)村，東北平原的農(nóng)場制的土地承包經(jīng)營人除外）。

實踐中，多數(shù)農(nóng)村土地承包人將資金存入銀行，不愿意將資金和精力投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，在全國范圍內(nèi)也沒有出現(xiàn)預(yù)期的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的大量合理有秩序的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，相反，國家免征農(nóng)業(yè)稅、提高糧食最低收購價格、糧食補貼等國家支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策，使得更多的農(nóng)民產(chǎn)生了“惜地”心里，這更加阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。加之，相比農(nóng)村而言，城鎮(zhèn)居民享有養(yǎng)老補貼，醫(yī)療保證等，更為完善的社會保障制度，土地成為農(nóng)民基本的生活保障和養(yǎng)老保障，更加難以實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

通過對于相關(guān)調(diào)研文章的理論分析，筆者認(rèn)為，現(xiàn)實農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中未能夠?qū)崿F(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原因不外乎一下三點：第一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營制制度下，農(nóng)戶人均耕地面積不足1畝農(nóng)地，有的甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及1畝，農(nóng)地過于分散。在農(nóng)村土地承包時，按照農(nóng)地的優(yōu)劣等級，一般劃分為一級土地、二級土地和三級土地，農(nóng)業(yè)用地的優(yōu)劣等級不同，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤也不相同，在實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)大規(guī)模集中的過程中，土地的價值難以公正作價，市場交易成本多高。第二，農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤的低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)出，根據(jù)筆者的了解，比值多為1：2，即使承包人愿意轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，也很少有人愿意受讓。第三，現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)的立法多基于土地的社會保障功能和保護耕地的現(xiàn)實需要，一定程度上阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)與集體土地所有權(quán)的協(xié)調(diào)

《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外?！泵鞔_了我國現(xiàn)行的土地所有的所有權(quán)，依主體不同劃分為，國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。法律條文明確規(guī)定了國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，卻沒有規(guī)定集體土地所有權(quán)由誰來行使。我國現(xiàn)行的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體土地所有制度，其弊端是：集體所有權(quán)的主體的虛化和錯位。

在我國，對農(nóng)村集體土地由村小組、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府以集體名義進行占有，以使用權(quán)承包或租賃的形式有償交付農(nóng)民使用。按照我國土地管理方面的法律法規(guī)，名義上擁有集體土地所有權(quán)的各級集體組織或單位對集體土地使用權(quán)是不能隨意處置的，尤其不能隨意進行轉(zhuǎn)讓買賣。但是，法律未能明確集體所有權(quán)的主體，村長、村委會或者縣級以上的政府可以操縱集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體成員未能參與。另外，對集體土地買賣所得款項，農(nóng)民只能得到一小部分，大部分收益由征地的各級政府（主要是地方政府）和集體組織的代表占有并支配。

因此，需要在實踐中處理好土地承包權(quán)與集體土地使用權(quán)的關(guān)系。在集體土地初次轉(zhuǎn)讓的過程中，集體經(jīng)濟組織成員基于成員身份取得土地承包經(jīng)營權(quán)，但是在取得土地承包經(jīng)營權(quán)之后，土地承包經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能之一的成員權(quán)來管理經(jīng)濟組織公共事務(wù)。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)明確規(guī)定集體土地所有權(quán)的主體是誰，有誰行使或者有什么組織代表行使集體土地所有權(quán)，以保證土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益能夠得到法律的保護。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)與登記制度

《物權(quán)法》第一百二十六條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包?！?/p>

土地承包經(jīng)營權(quán)要實現(xiàn)有序的流轉(zhuǎn)，必須進行土地承包經(jīng)營權(quán)登記。當(dāng)前我國由于不動產(chǎn)登記制度的不完善，廣大農(nóng)村地區(qū)沒有進行土地承包經(jīng)營權(quán)強制登記?！锻恋爻邪ā返谌藯l規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！保?014年5月7日，國土資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于在地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局牌子的通知》?！锻ㄖ访鞔_，根據(jù)《中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》（中央編辦發(fā)[2013]134號）和《中央編辦關(guān)于國土資源部不動產(chǎn)登記人員編制有關(guān)問題的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字[2014]36號），在國土資源部地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局牌子，承擔(dān)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產(chǎn)登記工作的職責(zé)。筆者認(rèn)為，不動產(chǎn)登記局的掛牌成立，標(biāo)志著全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構(gòu)的組成，對于土地承包經(jīng)營權(quán)的登記和有序流轉(zhuǎn)，將真正起到指導(dǎo)、監(jiān)管的作用。

四、土地承包經(jīng)營權(quán)的不足

依照法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村的土地所有權(quán)屬于集體所有，土地的承包經(jīng)營權(quán)屬于以家庭為單位的承包人。那么土地的使用權(quán)是否歸屬土地承包經(jīng)營權(quán)？當(dāng)下的中國，由于各地經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市范圍內(nèi)國有土地面積顯現(xiàn)不足，地方發(fā)展所需的土地多由地方政府征收農(nóng)村集體所有土地，在征收過程中，由于外出務(wù)工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利等其他原因，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)多進行了轉(zhuǎn)包、互換。流轉(zhuǎn)多發(fā)生在兄弟，親戚或者同宗朋友之間，土地的流轉(zhuǎn)形式基本以口頭約定為主，內(nèi)容簡單，沒有進行書面約定。政府征收農(nóng)地，使得土地價值一夜之間發(fā)生了昂貴的變化，承包人和實際耕種人因此難以找到合適的解決途徑，多選擇訴諸法律，這樣的案件，在基層法院呈現(xiàn)出數(shù)量猛增趨勢，也加重了司法負(fù)擔(dān)。

筆者認(rèn)為，在農(nóng)用耕地上存在著三種權(quán)利，分別是：土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地使用權(quán)。究其原因：首先，土地使用權(quán)的明確有利于明確土地的轉(zhuǎn)包、互換等性質(zhì)。土地的流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的是土地的使用權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)依然是由以家庭為單位的承包人享有；其次，土地使用權(quán)的明確有利于司法糾紛的解決。土地征收過程中，因轉(zhuǎn)包等司法糾紛會大大減少，有利于節(jié)約司法資源，同時也有利于處理農(nóng)村村民關(guān)系。

五、結(jié)論

綜上所述，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多出現(xiàn)于同村的集體成員之間，農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地資源流轉(zhuǎn)途徑過于狹窄，“均田制”下土地承包經(jīng)營權(quán)依舊肩負(fù)著社會保障的功能。筆者建議，可以以縣一級地方政府為中心，搭建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息能夠相互暢通，或者使得傳統(tǒng)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成為例如蘇南地區(qū)的“農(nóng)場主”、“專業(yè)農(nóng)民”和“兼職農(nóng)民”，另有成都市探尋農(nóng)村土地改革的新模式，新的做法在嘗試，運行的成熟，將為我國土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)走向市場提供制度基礎(chǔ)。