摘要：《石油天然氣管道保護法》對輸油氣管道管理起到積極作用，但是在實際應(yīng)用中，《管道保護法》與其他法律不兼容、規(guī)定不明確等缺陷直接影響到法律效力和管道保護效果。本文通過實踐分析，提出了完善《管道保護法》的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：石油天然氣；管道保護法；問題；思考

一、管道保護法出臺的背景

為了保障油氣管道安全，我國對油氣管道安全監(jiān)管先后做出了幾次調(diào)整：1989年3月12日，時任國務(wù)院總理李鵬簽署了《石油天然氣管道保護條例》。2001年，《石油天然氣管道保護條例》重新修訂，同年8月2日，時任國務(wù)院總理朱镕基簽署發(fā)布。2010年6月25日，全國人大常委會通過《石油天然氣管道保護法》，同年10月1日，時任國家主席胡錦濤簽署了《石油天然氣管道保護法》，這是我國首次從法律角度規(guī)范了各方管道保護工作，由此我國第一部保護特定設(shè)施的專門法律《管道保護法》應(yīng)運而生，意味著擔(dān)當(dāng)我國石油70%、天然氣99%輸送任務(wù)的油氣管道的保護工作結(jié)束了無“法”可依的局面。

二、期望解決的問題

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷加快，許多遠離城鄉(xiāng)居住區(qū)的管道已經(jīng)被居民樓、學(xué)校、醫(yī)院、商店等建筑物包圍，甚至大量被非法占壓，經(jīng)濟建設(shè)、城市發(fā)展與管道保護之間的矛盾越加尖銳、復(fù)雜；管道與鐵路、公路、河道等工程大量交叉，形成的相遇關(guān)系異常復(fù)雜；同時，管道在建設(shè)、巡護、檢測、搶修過程中，與管道沿線土地或者設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人發(fā)生大量的民事法律關(guān)系以及打孔盜油（氣）等違法犯罪行為猖獗，這些矛盾都是期望《管道保護法》解決的問題。

三、實踐運用中暴露出的問題

1.法律體系缺乏系統(tǒng)性和兼容性

雖然我國現(xiàn)已頒布了《管道保護法》，但是部門立法、分散立法，部門間制定法律的過程中缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致法律、法規(guī)、部門規(guī)章間出現(xiàn)相互交叉重復(fù)甚至相互矛盾的情況發(fā)生。例如，在《物權(quán)法》第一百二十五條中規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”本條是關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)人享有的基本權(quán)利的規(guī)定，并明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定：“國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”以上《物權(quán)法》、《土地管理法》都對土地所有人的相關(guān)權(quán)利作了保護，而《石油天然氣管道保護法》中對管道經(jīng)過的中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)的使用做了許多要求，禁止取土、挖塘、機械挖掘、種植深根植物、建水產(chǎn)養(yǎng)殖場、建溫室、建家畜棚圈等，這樣必然會影響土地承包人對土地的使用，“侵犯”了土地所有人的權(quán)利。如此一來保障管道安全核心的《石油天然氣管道保護法》執(zhí)行起來也就存在難度，留下了執(zhí)法空隙和隱患。所以，管道安全法律體系的系統(tǒng)性和兼容性不夠。

2.法律體系內(nèi)容不夠全面

《石油天然氣管道保護法》作為油氣管道保護的主導(dǎo)法律，有關(guān)內(nèi)容規(guī)定過于原則性，而其它法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范沒有適當(dāng)?shù)难a充。例如，在《石油天然氣管道保護法》中，對于問題處理的規(guī)定上共使用了6處“符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求”，強制性國家標(biāo)準(zhǔn)是以GB開頭的標(biāo)準(zhǔn)，不包括GB/T。在《石油天然氣管道保護法》中要求按照“國家強制性標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行的很多問題，卻陷入無標(biāo)準(zhǔn)可依的困境。例如《石油天然氣管道保護法》第三十一條規(guī)定，居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、娛樂場所、車站、商場等人口密集的建筑物與管道設(shè)施的距離要符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求，現(xiàn)實情況是，我國現(xiàn)今暫還沒有這方面的國家強制性標(biāo)準(zhǔn)。

3.法律執(zhí)行彈性大

正在使用的輸油氣管道，屬于刑法規(guī)定的“易燃易爆設(shè)備”。行為人對油氣管道實施破壞、打孔盜油等行為，應(yīng)該構(gòu)成破壞易燃易爆設(shè)備罪、盜竊罪等，按照《刑法》進行較重的定罪處罰。但從實際執(zhí)行情況來看，明顯存在著一定的局限性，在對犯罪分子量刑上存在著量刑有彈性，各地處罰不一。同時，在管理體制上，孔盜油案件自上至下都作為治安問題進行管理，歸口于公安系統(tǒng)的治安部門管理，犯罪低成本致使在一些地方違法破壞管道，打控盜油現(xiàn)象屢打不止。

四、完善管道保護法的思考

完備的法律體系是維護管道安全的基礎(chǔ)，有了法律才能界定各主體間的責(zé)任，才能在執(zhí)行中做到有法可依。因此建立健全《管道保護法》以及相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，積極探索并發(fā)展即與國際接軌又符合我國國情的管道安全法律體系。

首先，要對現(xiàn)有與管道安全有關(guān)的法律法規(guī)、政策規(guī)范進行全面梳理，建立科學(xué)合理的、以預(yù)防為主的《管道保護法》，并補充法律沒有明確規(guī)定，但實踐中必須使用的具體、可操作的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

其次，加強與發(fā)達國家交流合作，通過對標(biāo)的方式不斷研究和借鑒先進經(jīng)驗，使我國新的《管道保護法》逐步與國際接軌。

第三，加強個法律法規(guī)間的系統(tǒng)性和兼容性，避免出現(xiàn)相互交叉重復(fù)甚至相互矛盾的情況發(fā)生。

最后，執(zhí)法必嚴(yán)。按照我國現(xiàn)行的《石油天然氣管道保護法》的相關(guān)規(guī)定，對違法者處罰相對較輕，基本上以罰款為主。因此，要加重對違法人的處罰力度，提高違法成本，起到高壓震懾作用。