摘要：集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在所有權(quán)入主體不清、與國有建設(shè)用地同地不同權(quán)、流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制不合理的問題。需要明確集體建設(shè)用地所有權(quán)主體，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場和合理的收益分配機(jī)制，并制定透明的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的糾紛解決機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；使用權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村

一、現(xiàn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度狀況

1.所有權(quán)人主體不清

依據(jù)我國《土地管理法》和《民法通則》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)人包括：村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。我國《物權(quán)法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地屬于本集體成員集體所有。立法對行使集體建設(shè)用地所有權(quán)的主體的規(guī)定比較混亂，導(dǎo)致在實(shí)踐中普遍存在上級政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村）對土地資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)際處置的情況，造成村民小組因與鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織之間經(jīng)常產(chǎn)生嚴(yán)重的社會沖突。

2.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的收益分配機(jī)制不合理

地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，解決人口和土地的矛盾，積極參與農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以獲得土地增值的巨大收益。但是在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人只能獲得部分補(bǔ)償，而不是土地轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的市場對價(jià)。這樣的制度使得農(nóng)村集體和農(nóng)民在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中收益大幅下降，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的應(yīng)得收益無法律保障。

二、完善集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)體權(quán)利制度

1.改造集體建設(shè)用地所有權(quán)主體

在現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，并以隊(duì)為基礎(chǔ)的三級所有制前提下，進(jìn)一步細(xì)化所有權(quán)人主體，解決農(nóng)村社會普遍存在的所有權(quán)人不明晰，甚至缺位的問題。對主體改造的基本思路可以考慮農(nóng)村的村民小組為集體建設(shè)用地所有權(quán)的代行主體，法律賦予其可以根據(jù)全體集體成員的授權(quán)，獨(dú)立地享有相關(guān)權(quán)利、義務(wù)的主體資格，并可以依據(jù)授權(quán)獨(dú)立自主的處分屬于自己所有的財(cái)產(chǎn)。作為上述所有權(quán)制度的例外，在鄉(xiāng)、村集體組織有相反證據(jù)證明的情況下，集體建設(shè)用地所有權(quán)屬于鄉(xiāng)、村集體組織所有。同時(shí)，進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和改革，核心思想是保護(hù)實(shí)際占有土地，在土地上勞作的農(nóng)民的利益，使農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利越來越獨(dú)立和豐滿，甚至可以對抗所有權(quán)而獨(dú)立存在。

2.構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度

應(yīng)構(gòu)建一套集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度。一是明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體包括集體經(jīng)濟(jì)組織以外的自然人、法人及其他民事權(quán)利義務(wù)主體，消除現(xiàn)行法律關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)主體身份的限制。二是明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、繼承、贈與等各種方式，使用權(quán)人可以自主決定對自己的權(quán)利進(jìn)行處分。三是明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須符合國家土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度規(guī)劃、城市鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃，遵循合理利用土地、嚴(yán)格保護(hù)耕地、有利于生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體原則。四是賦予集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)，通過國家征收稅的方式確認(rèn)商品房的產(chǎn)權(quán)并可以自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

3.構(gòu)建合理的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配模式

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度在兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益的同時(shí)重點(diǎn)保護(hù)農(nóng)民的利益。在涉及到集體土地收益分配等重大問題時(shí)，應(yīng)由農(nóng)民集體協(xié)商決定，并由享有表決權(quán)的村民或村民代表表決通過。

三、完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序

1.構(gòu)建公正透明的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序

根據(jù)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場與國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場一體化建設(shè)的原則，應(yīng)當(dāng)參照現(xiàn)行比較明確的國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的程序構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須進(jìn)入市、縣級土地交易中心，按照招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式公開進(jìn)行，全面建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度平臺，對涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)、再次流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)及其相關(guān)文件的法律效力均應(yīng)有法律規(guī)定，并確保程序公平、透明。

2.完善集體建設(shè)用地糾紛的解決渠道和途徑

我國的征地主要是由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，如果發(fā)生侵權(quán)人，其責(zé)任主體通常也是政府機(jī)關(guān)。在由國土資源系統(tǒng)承擔(dān)土地糾紛的調(diào)處和裁決人時(shí)，由于國土資源系統(tǒng)是政府機(jī)關(guān)的重要組成部分，自然會使當(dāng)事人懷疑其公正性、公平性，這種體制自然不會排除當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)的行政干預(yù)。為此，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，可以設(shè)立農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大仲裁的適用范圍，明確其裁決的強(qiáng)制執(zhí)行力，使集體建設(shè)用地使用權(quán)受到侵害時(shí)，農(nóng)民集體及其個(gè)人能夠得到及時(shí)、有效的救濟(jì)，減少改革不當(dāng)對社會造成的震蕩。

3.落實(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的監(jiān)督和責(zé)任追究制度

現(xiàn)行的土地違法案件范圍廣、涉及面寬、牽涉人員眾多，但在責(zé)任追究上卻鮮有作為，由此導(dǎo)致了惡性循環(huán)的局面，在有些地方甚至于到了無所顧忌的程度。為有效解決此問題的存在，在合理理順相關(guān)法律的情況下，要加強(qiáng)我國的相關(guān)行政立法和刑事立法，對惡性的土地違法案件，除依靠行政手段予以處理外，還要考慮動用刑事處罰手段追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。