摘要：“三公”經(jīng)費作為政府日常開支的必要部分，是政府權(quán)力運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，三公經(jīng)費的運用是為了更好的服務(wù)民眾。近年來，“三公”經(jīng)費公開問題面臨著諸多困境，也受到了社會各界的廣泛關(guān)注。本文旨在基于公共選擇理論視角分析我國“三公”經(jīng)費公開中存在問題，并探尋解決“三公經(jīng)費”公開中各種問題的路徑。

關(guān)鍵詞：公共選擇理論；“三公”經(jīng)費；對策

一、概念界定和理論基礎(chǔ)

（一）相關(guān)概念界定

三公經(jīng)費，是指用財政撥款開支的因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)用車購置及運行費、公務(wù)接待費。三公經(jīng)費公開是指將政府的三公經(jīng)費開支向社會公眾公開，使社會能夠監(jiān)督政府的三公消費，從而有效控制公共權(quán)力、監(jiān)督官員的行為。

公共選擇是與私人選擇相區(qū)別的集體選擇，是指人們通過民主政治過程來決定公共產(chǎn)品的需求、供給與產(chǎn)量，是把個人或私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制，是對資源配置的非市場決策。

（二）理論基礎(chǔ)

公共選擇理論是最近40年來在西方經(jīng)濟學(xué)界逐漸興起的一個新研究領(lǐng)域，其突出特點是以經(jīng)濟學(xué)分析方法研究政治問題。個人主義、理性原則、交換政治和政治過程是公共選擇理論的基本研究方法和四個構(gòu)成要素。公共選擇理論認為，政治決策的參與者同私人經(jīng)濟中的個人一樣是理性的“經(jīng)濟人”，追求個人利益最大化，而政治活動不過是追求個人利益最大化的一種途徑，政治活動形成的集體決策是個人決策的某種方式的加總，公共選擇不過是個人選擇的結(jié)果。政治交換的目的是追求人利益的最大化，供求雙方是政府和投票人（選民），表現(xiàn)為投票人繳納稅收以換取政府提供的公共產(chǎn)品，投票人通過政治選票顯示其個人偏好，政治交換中政治家之間競爭激烈，官僚機構(gòu)類似壟斷組織，利益集團類似卡特爾。

二、我國“三公”經(jīng)費公開的歷史背景和成效

（一）我國“三公”經(jīng)費公開的歷史背景

2008年正式實施的《政府信息公開條例》規(guī)定縣級以上各級人民政府及其部門在其各自職責范圍內(nèi)確定主動公開政府信息具體內(nèi)容；2011年的兩會，全國人大財經(jīng)委員會表示將在2010年的中央財政決算報告中公開“三公”經(jīng)費的支出情況；2011年，國務(wù)院要求經(jīng)人大審查的98個中央部委都公開預(yù)、決算，并要求地方政府遵照執(zhí)行。

（二）我國“三公”經(jīng)費公開的成效

自2010年以后，絕大部分中央部委都公開了預(yù)決算報告和“三公”經(jīng)費情況。2011年7月北京市作為首個公開“三公”經(jīng)費的省市，公布了市級黨政機關(guān)和事業(yè)單位的“三公”經(jīng)費的支出情況。同年7月陜西省作為繼北京市之后第二個公開“三公”經(jīng)費的省市。隨后，上海市、廣州市和成都市等城市也公布了“三公”經(jīng)費的內(nèi)容。到現(xiàn)在“三公”經(jīng)費的公開已經(jīng)取得了一定的成效。

第一，根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議的決定和精神，使得政府部門公開“三公”經(jīng)費成為迫于行政命令而必須采取的行動，這有效遏制了政府的不公開、不按照標準公開的行為，從一定程度上保障了公民的知情權(quán)。第二，從政府信息公開的角度來說，三公經(jīng)費是很重要的政府信息，公開三公經(jīng)費實際上是政府信息公開的具體表現(xiàn)，它促進了政府信息公開過程的落實。第三，“三公”經(jīng)費公開一定程度上遏制了政府濫用經(jīng)費。2010年中央單位的出國（境）經(jīng)費17.73億元，車輛購置及運行費61.69億元，公務(wù)接待費15.28億元；201 1年此三項費用分別為19.77億元，59.15億元，14.72億元。

三、我國“三公”經(jīng)費公開中出現(xiàn)的問題

（一）“三公”經(jīng)費公開的范圍不明確

如何確定“三公”經(jīng)費公開的范圍，主要是通過兩個方面：正面肯定和反面排除。正面肯定是指通過列舉的方式規(guī)定“三公”經(jīng)費應(yīng)該公開的內(nèi)容，反面排除是指將升級國家秘密的內(nèi)容等不可公開的內(nèi)容排除在外。然而，我國并沒有正面規(guī)定“三公”經(jīng)費的范圍，也沒有概括“國家秘密”包括那些內(nèi)容。

（二）“三公”經(jīng)費公開的內(nèi)容不細化

從現(xiàn)行公開的政府財政指出的內(nèi)容可以看出，大多是將三公經(jīng)費分為一般公共服務(wù)、公共安全、教科文等事務(wù)、社保醫(yī)療等事務(wù)、農(nóng)業(yè)環(huán)保等事務(wù)、商業(yè)金融等事務(wù)六大類，每一類中都包括“三公”消費，但是都沒有具體到三公經(jīng)費。

（三）預(yù)算編制中審計監(jiān)督缺位

在政府“三公”經(jīng)費編制完成后，政府的審計部門應(yīng)該對預(yù)算草案進行審查，然后再交給人大審批。但現(xiàn)實的情況是，內(nèi)部審計部門對其的監(jiān)督往往是缺位的，沒有根據(jù)今年的實際情況來衡量新的預(yù)算報表，分析和評價預(yù)算的編制和調(diào)整情況的內(nèi)部審計監(jiān)督體制沒有發(fā)揮實際作用。

（四）審批中人大監(jiān)督流于形式

在政府部門內(nèi)部審計監(jiān)督環(huán)節(jié)后，按照規(guī)定應(yīng)該進入人大審批監(jiān)督環(huán)節(jié)。但是出于法律沒有明確規(guī)定人大對預(yù)算草案內(nèi)容的修正或者否決權(quán)力，出于我國預(yù)算報表編制粗糙，出于人大審批時間過短等原因，使得人大監(jiān)督往往流于形式，沒有起到最具權(quán)威的監(jiān)督作用。

（五）執(zhí)行中政府并未嚴格遵照

預(yù)算草案一旦通過人大的審批，即具有法律效力，政府就應(yīng)該根據(jù)預(yù)算報表中的數(shù)據(jù)嚴格控制其開支，根據(jù)預(yù)算去使用經(jīng)費。然而，現(xiàn)實的情況是，政府對“三公”經(jīng)費的執(zhí)行情況往往和編制“三公”經(jīng)費的情況脫節(jié)，“三公”經(jīng)費實際支出的數(shù)額與編制草案的數(shù)額總有一定程度的不符。

四、從公共選擇理論角度分析我國三公經(jīng)費公開出現(xiàn)問題的原因

（一）粗糙的編制是政府理性選擇的結(jié)果

美國經(jīng)濟學(xué)家加里·貝克爾認為，一切人類行為都蘊含著效用最大化的經(jīng)濟性動機，要求以最小的成本換取最大的收益，這種方法也同樣適用于政府行政行為。從公共選擇理論所說的理性原則講，政府是希望三公經(jīng)費用越大越好，因為他們可能從這部分費用中得到更多的收益。在要求政府部門公開三公經(jīng)費但是又缺乏詳細指標的情況下，政府可以在其自由裁量權(quán)下編制“三公”經(jīng)費預(yù)算，相比于詳細的預(yù)算，粗糙的預(yù)算更可能增加政府自身的收益。

（二）內(nèi)部審計部門缺乏審計的動力

內(nèi)部審計本來應(yīng)該是監(jiān)督政府“三公”經(jīng)費公開的重要環(huán)節(jié)。然而從公共選擇理論的角度就能夠很好地解釋審計部門的不作為行為。首先，審計部門追求的是自身利益最大化，而過于詳細的預(yù)算編制對其自身的活動經(jīng)費就是一種限制。其次，由于很難對審計部門的監(jiān)督不作為行為進行評判和追責，所以審計部門沒有必要花費太多的時間和精力到“三公”經(jīng)費內(nèi)部審計上。

（三）人大并不是純粹的公眾利益的代言人

人民代表大會制度是中國特殊的政治制度，相比于西方國家的議會制有其獨特的優(yōu)越性，選民選擇能夠代表自身意志的人成為代表，賦予其表決、監(jiān)督等權(quán)力，作為政治交換，人大代表應(yīng)該全心全意為人民服務(wù)。然而，人大代表并不一定能夠完全代表人民的利益。從公共選擇理論角度來講，每個人都是“經(jīng)濟人”，追求的是個人利益的最大化，存在著不同的偏好選擇，而這些偏好并不一定完全是和社會公眾的偏好完全一致的。

（四）政府工作人員并不是照章辦事的機器

公開政府“三公”經(jīng)費的目的就是要讓公務(wù)員嚴格控制行政經(jīng)費，然而政府工作人員并不是照章辦事的機器，他們的行為受到各種主客觀因素的影響。從公共選擇的角度來講，首先，雖然預(yù)算需要控制的是各個部門的經(jīng)費開支，很難約束到單個人員上來，每個人都想要從一定的經(jīng)費中獲得最大的收益；其次，由于法規(guī)不健全，即使公務(wù)員的“三公”花費實際情況與預(yù)算由一定區(qū)別，也很難追究責任，所以他們都不會為沒有按照預(yù)算控制支出而付出太高代價。所以，“三公”經(jīng)費預(yù)算對人們的經(jīng)費支出行為的控制作用有限，人們會從個人理性的角度來選擇其使用行為。

五、從公共選擇理論的角度談“三公”經(jīng)費控制的對策

（一）明確公開的范圍，細化公開的標準

1.明確“三公”經(jīng)費公開的范圍

為了盡可能避免“三公”經(jīng)費預(yù)算編制過程中，政府出于保護自身利益的理性角度，在法律規(guī)定的自由裁量權(quán)內(nèi)編制出粗糙的“三公”經(jīng)費預(yù)算，必須明確“三公”經(jīng)費公開的范圍。對于“三公”經(jīng)費公開的正面范圍應(yīng)明確規(guī)定“除了涉及到國家秘密不方便向民眾公開的極少數(shù)信息，除此以外納入到預(yù)算草案中的內(nèi)容都要向社會公開。”而對于“三公”經(jīng)費公開的排除事項，即不予公開的國家秘密信息的范圍和界限，用正面列舉的方式明確與應(yīng)公開的政府信息的界限。

2.細化“三公”經(jīng)費公開的標準

對于“三公”經(jīng)費應(yīng)包括哪些開支，公開應(yīng)具體到那個層級，立法應(yīng)予以明確，以方便后期對政府資金的消費和轉(zhuǎn)移。目前我國財政支出預(yù)算體系分為“類”、“款”、“項”、“目”四個級別，大部分政府預(yù)算草案中的財政支出都是列到“款”，相對重要的款項列舉到“相”，在這種情形下，“三公”經(jīng)費根本無法在預(yù)算草案中識別出來。因此應(yīng)明確規(guī)定各項支出按功能劃分應(yīng)具體到“目”，盡可能用圖標等清晰簡潔的方式將預(yù)算的內(nèi)容呈現(xiàn)出來。

（二）建立廣泛全面的監(jiān)督機制

1.充分落實人大的法定監(jiān)督權(quán)

預(yù)算監(jiān)督制度的重點是強化我國人大及其常委會的法定監(jiān)督意識，提高其在預(yù)算配置中的地位。從公共選擇理論的角度來說，就是使得代議機構(gòu)能夠代表人民的意志并且行使按照人民的意志行使相應(yīng)監(jiān)督審批權(quán)力。因此，首先，要提高人大代表的法定監(jiān)督意識，實質(zhì)能夠意識到自身肩負的為公眾末福利的責任和使命；其次，要從立法上明確人大審批的范圍和程序，讓人大代表的權(quán)力能夠真正得到落實。最后，要明確法律責任的后果，保證人大審批的效力，嚴格規(guī)定預(yù)算一旦被人大否決將承當?shù)姆珊蠊?/p>

2.建立民眾監(jiān)督的方式和途徑

公共選擇理論中，政治家不一定能夠全面真實地反映公眾的需求和偏好，即代理人不能夠反映委托人的利益訴求，在這種情形之下，減少委托代理的風(fēng)險，讓社會公眾能夠參與到“三公”經(jīng)費監(jiān)管中去是一種不錯的選擇。近年來，隨著公民的權(quán)利意識的覺醒和計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達，公眾參與國家事務(wù)管理的積極性日益增加，途徑也日益豐富。政府在預(yù)算編制的過程中應(yīng)該廣泛征集民意，充分肯定公民監(jiān)督的權(quán)利，擴展公民參與的形式。

3.強化內(nèi)部審計監(jiān)督

審計部門作為國務(wù)院及地方政府的從屬部門而監(jiān)督政府工作時效果不理想，那么可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，對現(xiàn)行審計隸屬關(guān)系進行改革，使監(jiān)督部獨立于被監(jiān)督機構(gòu)，而直接對權(quán)力機關(guān)負責。這樣既方便監(jiān)督機構(gòu)查閱政府的相關(guān)文件，監(jiān)督政府各部門日常的預(yù)算執(zhí)行情況，也能使監(jiān)督機構(gòu)真正發(fā)揮其監(jiān)督作用，保障其公立性。

（三）強化法律責任

1.明確責任追究的范圍

目前關(guān)于“三公”經(jīng)費超標現(xiàn)象以及未公開或未按照標準公開“三公”經(jīng)費的行為并無追究責任的法律依據(jù)，也正是因為隨意浪費會免于法律制裁，所以會滋生浪費和腐敗。因此，必須明確規(guī)定官員超標消費應(yīng)該承當?shù)姆韶熑?，明確政府部門不公開或者不及時公開或者不按照標準公開“三公”經(jīng)費應(yīng)該承當?shù)姆韶熑巍?/p>

2.明確責任追究的形式

首先，應(yīng)該明確行政機關(guān)承擔的法律責任形式，規(guī)定官員沒有在規(guī)定時間內(nèi)或者沒有按照標準公開“三公”經(jīng)費的，或者不按照預(yù)算來執(zhí)行“三公”經(jīng)費致使超標，情節(jié)輕微的承擔行政責任，情節(jié)特別嚴重的承擔刑事責任；其次，應(yīng)該明確人大承擔的法律責任形式，人大也有其“經(jīng)濟人”的本性，一旦立法機關(guān)的權(quán)力產(chǎn)生背離或異化，就要啟動違憲程序通過讓人大承擔相應(yīng)的憲法責任來制裁其違憲行為，進而制約異化，使人大真正有效落實預(yù)算權(quán)。

3.增加責任追究的途徑

公共財政本身具有公共性，“三公”經(jīng)費公開制度也是立足于社會本位的制度，因此“三公”經(jīng)費公開制度的內(nèi)在價值與公益訴訟本質(zhì)的契合度從正面論證了可行性。如果現(xiàn)有的其他訴訟制度可以作為有效的救濟手段來追究預(yù)算違法責任，那么自然也沒必要再另辟蹊徑?！八饺司葷托姓V訟都難對偏離正確軌道的公共政策予以糾正?！币虼嗣袷略V訟和行政訴訟均不能有效保障公共利益受到損害的時候可以有司法途徑予以保護。因此需要一種以社會為本位的，旨在保護普遍公共利益的特殊訴訟機制來保護“三公”經(jīng)費公開過程中公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)——公益訴訟制度。