摘要：十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政體制改革已經(jīng)取得了以預(yù)算改革、稅制改革和國(guó)庫(kù)集中收付制度為重點(diǎn)的財(cái)政制度改革的不錯(cuò)成績(jī)。尤其是國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革直接影響到我國(guó)公共財(cái)政理念的轉(zhuǎn)型和實(shí)施。文章從行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度在現(xiàn)階段的運(yùn)行過(guò)程中所遇到的問(wèn)題以及形成這些問(wèn)題的原因出發(fā)，探討解決這些問(wèn)題的對(duì)策，希望我國(guó)的財(cái)政體制改革能更加深入和徹底，盡早建立以提供公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主的新型公共財(cái)政體制。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；國(guó)庫(kù)集中支付制度；對(duì)策

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，原有傳統(tǒng)的分散支付制度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公共財(cái)政體制建設(shè)的需要。在“十五”期間，我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，切切實(shí)實(shí)的解決了財(cái)政支付過(guò)程中存在的一些問(wèn)題和弊端。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度的意義

國(guó)庫(kù)集中支付制度，是指政府將所有的財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，而支出則是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)為依據(jù)，對(duì)預(yù)算單位需要購(gòu)買(mǎi)的商品或勞務(wù)而要支付的款項(xiàng)經(jīng)過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的一種制度。在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，財(cái)政資金并沒(méi)有下?lián)艿礁黝A(yù)算單位，而是由財(cái)政國(guó)庫(kù)直接進(jìn)行支付。這樣既減少了預(yù)算單位的存量資金，使得財(cái)政資金可以集中起來(lái)而不是分散在各個(gè)預(yù)算單位，便于財(cái)政做宏觀的統(tǒng)籌安排，也減少了由預(yù)算單位自己進(jìn)行支付而發(fā)生舞弊的可能，這是其一。其二，國(guó)庫(kù)集中支付制度也是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)所普遍采用的一種政府資金管理制度。我們可以借鑒國(guó)際上其他國(guó)家在運(yùn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度時(shí)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)點(diǎn)，從而使我們更加踏實(shí)、深入的推進(jìn)財(cái)政體制的改革。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度利弊分析

（一）國(guó)庫(kù)集中支付制度的優(yōu)點(diǎn)

1. 盤(pán)活存量資金，提高資金使用效率

在傳統(tǒng)的財(cái)政資金支付制度下，國(guó)庫(kù)資金從年初預(yù)算到行政事業(yè)單位，便由行政事業(yè)單位自行安排使用支付。各個(gè)單位項(xiàng)目安排進(jìn)度不一，資金支付遲早不一。這就形成了大量的沉淀資金在預(yù)算單位。而國(guó)庫(kù)集中支付制度則是能把資金集中起來(lái)統(tǒng)籌安排，靈活運(yùn)用，極大的提高了財(cái)政資金的使用效率。

2. 規(guī)范了支付行為，預(yù)防舞弊發(fā)生

在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，行政事業(yè)單位的購(gòu)買(mǎi)商品和勞務(wù)的行為，經(jīng)過(guò)了事前預(yù)算、政府采購(gòu)和最后的國(guó)庫(kù)集中支付將資金直接支付到商品和勞務(wù)的供應(yīng)商手中。這就減少了資金的周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，也減少了好大一部分的人情面子，預(yù)防了一些舞弊行為的發(fā)生。

3. 加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督力度

我國(guó)現(xiàn)行的行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算制度是收付實(shí)現(xiàn)制。如果沒(méi)有預(yù)算管理、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付，要想知道行政事業(yè)單位的財(cái)政資金用到哪了、怎么用的，只有通過(guò)事后報(bào)表和事后審計(jì)才能知曉。無(wú)疑，這大大削弱了財(cái)政的監(jiān)督力度。而如今的財(cái)政體制改革將預(yù)算管理、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)合起來(lái)，同時(shí)進(jìn)行，財(cái)政資金的運(yùn)用就不僅有事前的預(yù)算、事中的采購(gòu)，還有事后的支付，都在財(cái)政及政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。這也是我國(guó)建立高效政府和廉潔政府的前提。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付制度的不足

1. 不能和部門(mén)預(yù)算完美結(jié)合

修訂后的預(yù)算法規(guī)定，本級(jí)人民代表大會(huì)或本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審核本級(jí)政府的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和決算執(zhí)行。這就和預(yù)算的施行形成了時(shí)間差，使國(guó)庫(kù)集中支付的項(xiàng)目不能和預(yù)算項(xiàng)目做到完全一致。在部門(mén)預(yù)算經(jīng)審批前，為保證政府部門(mén)的正常運(yùn)行，行政事業(yè)單位的有些開(kāi)支是必須支付的。所以，這就沒(méi)能和部門(mén)預(yù)算做到完美結(jié)合。

2. 流程繁瑣，資金支付效率不高

在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，每一筆資金的支付，尤其是直接支付，在商品或勞務(wù)驗(yàn)收完工后，先由預(yù)算單位提出網(wǎng)絡(luò)支付申請(qǐng)，帶好紙質(zhì)的發(fā)票和相關(guān)手續(xù)去當(dāng)?shù)刎?cái)政的國(guó)庫(kù)部門(mén)層層審核把關(guān)確認(rèn)無(wú)誤后，再由國(guó)庫(kù)部門(mén)將資金支付給供貨方。這樣的流程在運(yùn)行過(guò)程中，延長(zhǎng)了資金的支付期限，違背了公共財(cái)政的便民原則。而且，在此支付過(guò)程中，由于一個(gè)地區(qū)的國(guó)庫(kù)部門(mén)面對(duì)的是本區(qū)域內(nèi)所有的行政事業(yè)單位，所以，將甲供貨方的款項(xiàng)打給乙供貨方的事時(shí)有發(fā)生，這也不是我們公共財(cái)政改革的初衷。

3. 信息化程度低

在美國(guó)、法國(guó)、日本、巴西等國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)行較早的國(guó)家，都有一個(gè)健全的、強(qiáng)大的電子信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，直接聯(lián)網(wǎng)中央和地方政府的所有的財(cái)政資金收付情況。這樣國(guó)家就更能及時(shí)、準(zhǔn)確的掌握財(cái)政資金的流向和動(dòng)態(tài)。而我們國(guó)家現(xiàn)階段的國(guó)庫(kù)集中支付制度卻沒(méi)有這樣從上到下的健全的電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以更加全面的反映中央和地方的財(cái)政資金情況。不僅如此，現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)還時(shí)常有一些缺陷出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)維護(hù)又不能及時(shí)跟進(jìn)。這就給國(guó)庫(kù)集中支付制度的徹底實(shí)行造成一些制約因素。

4. 人員素質(zhì)和水平要求不高

在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，預(yù)算單位的所有賬務(wù)又回歸到了本單位。除了賬務(wù)系統(tǒng)的操作外，還增加了國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的操作、部門(mén)預(yù)算的網(wǎng)上編制、工資系統(tǒng)的操作和固定資產(chǎn)的電子軟件記錄等業(yè)務(wù)。這就要求在國(guó)庫(kù)集中支付制度下需要的不僅僅是單純的財(cái)務(wù)人員，更需要的是懂財(cái)務(wù)、懂會(huì)計(jì)電算化和熟悉各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的人才，尤其是能不斷適應(yīng)新制度改革的復(fù)合型財(cái)務(wù)人員。

三、影響國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施效果的因素分析

（一）思想意識(shí)因素

在我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，傳統(tǒng)的分散支付制度實(shí)施了很長(zhǎng)一段時(shí)間，各級(jí)政府的財(cái)政部門(mén)和其他行政事業(yè)單位已經(jīng)習(xí)慣了將財(cái)政資金預(yù)算到單位，然后由單位自主進(jìn)行支配和支付。而國(guó)庫(kù)集中支付則是一種全新的理念，要求各級(jí)行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員解放思想意識(shí)，從財(cái)政資金的撥付、使用和最后的績(jī)效考核都要接受新的改變。因此，在這個(gè)改變的過(guò)程就形成了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的制約因素。

（二）制度設(shè)計(jì)

任何一項(xiàng)體制的改革，都要有立法的跟進(jìn)。我國(guó)目前《預(yù)算法》的審批實(shí)施時(shí)間未能和國(guó)庫(kù)集中支付同步進(jìn)行，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算制度仍然使用收付實(shí)現(xiàn)制而非全責(zé)發(fā)生制，固定資產(chǎn)的核算不計(jì)提折舊等。這些制度設(shè)計(jì)的缺陷也形成了國(guó)庫(kù)集中支付制度全面實(shí)施的制約因素。

（三）配套設(shè)施

硬件方面，沒(méi)有一個(gè)健全的完整的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，就讓國(guó)庫(kù)集中支付制度在運(yùn)行中，不能完全發(fā)揮其統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政資金的職能，也不能提供全面的信息資料。軟件方面，人員素質(zhì)和技術(shù)水平的滯后，也讓國(guó)庫(kù)集中支付制度在運(yùn)行中遇到了很多障礙，阻礙了國(guó)庫(kù)集中支付制度的全面推行。

雖有上述制約因素影響著國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施效果，但是為了滿足現(xiàn)如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的轉(zhuǎn)變和運(yùn)行，我們只有不斷的進(jìn)行改革，摸索著前行，讓我們的政府部門(mén)更好的為人民服務(wù)。我們只有在不斷的前行過(guò)程中，且改革，且改進(jìn)，且完善。

四、優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付制度的對(duì)策

（一）加強(qiáng)預(yù)算制度的改革

新預(yù)算法的推出實(shí)施，將預(yù)算內(nèi)容細(xì)化到了目級(jí)科目，并且一再?gòu)?qiáng)調(diào)預(yù)算公開(kāi)與透明，引入了預(yù)算績(jī)效考核概念，擴(kuò)大了政府收支預(yù)算范圍，制定了預(yù)算審查體系框架。但仍未改變當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年審核的原則，這就使預(yù)算的審批滯后于預(yù)算的執(zhí)行。美國(guó)的預(yù)算編制是在預(yù)算生效前一年的3月份開(kāi)始實(shí)行，有充足的時(shí)間去審核和下達(dá)。而我國(guó)的預(yù)算編制時(shí)間是在預(yù)算年度前一年的11月份左右進(jìn)行，而審核則是在預(yù)算年度3月份的兩會(huì)上進(jìn)行。每個(gè)預(yù)算年初的國(guó)庫(kù)集中支付就不能嚴(yán)格按照預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行支付。如果我國(guó)能將預(yù)算的編制和審核下達(dá)時(shí)間安排的更加合理一些，那國(guó)庫(kù)集中支付制度就能嚴(yán)格執(zhí)行編制的預(yù)算，減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整項(xiàng)目，避免預(yù)算執(zhí)行在年末集中進(jìn)行的現(xiàn)象發(fā)生。這樣也就做到了預(yù)算控制和國(guó)庫(kù)集中支付的完美結(jié)合，使政府部門(mén)的每一筆開(kāi)支都能做到有預(yù)算、有指標(biāo)，且通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付制度直接支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)商。

（二）簡(jiǎn)化流程，提高資金支付效率

國(guó)庫(kù)集中支付制度的核心就是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶來(lái)完成財(cái)政資金的支付。其本意是規(guī)范財(cái)政資金的支付行為、提高財(cái)政資金的使用效率、為預(yù)算執(zhí)行提供保障。國(guó)庫(kù)單一賬戶的運(yùn)作是國(guó)家財(cái)政資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也是國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的核心。現(xiàn)階段的國(guó)庫(kù)單一賬戶的支付流程繁瑣，影響到了財(cái)政資金的支付效率。因此，我們應(yīng)該考慮通過(guò)掃描、上傳紙質(zhì)材料等電子網(wǎng)絡(luò)流程來(lái)替換預(yù)算單位和財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)之間的人員往來(lái)，同時(shí)依靠預(yù)算單位上報(bào)的電子信息為準(zhǔn)直接審核支付，而不是國(guó)庫(kù)部門(mén)依據(jù)預(yù)算單位傳遞的紙質(zhì)材料重新打印支付憑證進(jìn)行支付。這樣既減少了出錯(cuò)的可能，也減少了支付所需要的時(shí)間。這就符合了財(cái)政體制改革的初衷：建立一個(gè)廉潔、透明、高效的公共財(cái)政。

（三）建立一套先進(jìn)的信息系統(tǒng)

如美國(guó)的GFMIS系統(tǒng)，就涵蓋了所有的部門(mén)預(yù)算、所有的財(cái)政撥款及國(guó)庫(kù)單一賬戶資金所有的流入和流出。法國(guó)的國(guó)庫(kù)收付系統(tǒng)、日本的國(guó)庫(kù)信息管理系統(tǒng)、巴西政府的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，都能反映從中央到地方所有財(cái)政資金的運(yùn)行情況。借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)該建立一套健全的集預(yù)算、收付和管理于一體的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，進(jìn)一步加速我國(guó)國(guó)庫(kù)電算化以及財(cái)、稅、庫(kù)、行之間的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通、信息共享、互相監(jiān)督。通過(guò)此系統(tǒng)，能觀察到整個(gè)中央和地方的財(cái)政收支預(yù)算情況，還避免了財(cái)政收入資金在各級(jí)收入過(guò)渡賬戶的沉淀情況，增加了財(cái)政資金的時(shí)效性，提高了財(cái)政資金的使用效率。同時(shí)，還便于財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督和制約，將未支出的財(cái)政資金集中在國(guó)庫(kù)單一賬戶中，更加有利于財(cái)政部門(mén)對(duì)資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，充裕的財(cái)力可提高國(guó)家財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

（四）培養(yǎng)一批高素質(zhì)、高水平的業(yè)務(wù)人員

任何一項(xiàng)改革的成功，都離不開(kāi)人才的培養(yǎng)和跟進(jìn)。國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革更是涉及到從上到下各級(jí)政府的所有行政事業(yè)單位。所以培養(yǎng)一批懂業(yè)務(wù)、高素質(zhì)的財(cái)務(wù)人才迫在眉睫。我國(guó)財(cái)政部門(mén)應(yīng)該通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選拔、集中培訓(xùn)和跟蹤教育等方式對(duì)各級(jí)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行補(bǔ)充，使我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付制度改革得以順利進(jìn)行，盡早實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政理念。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共財(cái)政理念改革的重點(diǎn)，是政府支出管理的重要手段，也是預(yù)算執(zhí)行的必要保障。由于我國(guó)的分散支付制度實(shí)行了好長(zhǎng)一段時(shí)間，在國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施初期，有其必然的制約因素和存在的一些問(wèn)題。比如和預(yù)算制度、稅收制度的改革不是很契合，支付流程不是很完美，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不是很健全，再有就是人員因素的制約等方面的問(wèn)題。但是，任何一項(xiàng)體制的改革，都是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。我們只有不斷加強(qiáng)立法的跟進(jìn)，從試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)的大量的宣傳和思想意識(shí)改變的跟進(jìn)，技術(shù)支持、軟硬件實(shí)施等配套設(shè)施的跟進(jìn)等。本文針對(duì)以上問(wèn)題提出了一些相應(yīng)的改進(jìn)措施，希望能對(duì)我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付制度改革順利實(shí)施有所幫助。

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（作者單位：陜西省神木縣人民法院）