摘要：行政事業(yè)單位資金來源主要為財(cái)政資金，如何通過內(nèi)部控制增強(qiáng)財(cái)政資金績效管理，確保財(cái)政資金分配和使用科學(xué)有效，提高財(cái)政資金使用效益，如何通過內(nèi)部控制以非稅收入彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位作為國家政策直接執(zhí)行者服務(wù)社會(huì)的作用，是一個(gè)需要不斷實(shí)踐和完善的過程。目前內(nèi)部控制在我國行政和事業(yè)單位中尚未受到應(yīng)有的重視，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制作用也沒有充分發(fā)揮出來，行政事業(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置及內(nèi)審職能作用的發(fā)揮不盡如人意。文章對(duì)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的一些問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)控措施

行政事業(yè)單位隨著財(cái)政制度的不斷完善，內(nèi)部控制作為一種監(jiān)督手段，也廣泛的應(yīng)用在財(cái)政對(duì)行政事業(yè)單位的管理中。我國現(xiàn)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》是財(cái)政部根據(jù)《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定制定的，是單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)。該系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施，是單位應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。本文結(jié)合審計(jì)中提出的問題淺析現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的一些問題及相應(yīng)措施。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題和不足

（一）內(nèi)控制度不完善、監(jiān)督不到位

當(dāng)前，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)控情況呈現(xiàn)整體內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督機(jī)制弱化、內(nèi)部控制失效的狀況。有的行政事業(yè)單位根本不重視內(nèi)部控制，對(duì)相關(guān)制度、準(zhǔn)則、要求也只是束之高閣、不聞不問，認(rèn)為財(cái)政的錢如何花是財(cái)務(wù)的事，與內(nèi)部控制無關(guān)；有的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不全面，有一些單項(xiàng)的內(nèi)控制度，簡單地將財(cái)政部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，沒有施行全面的內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位各種內(nèi)控缺失的情況也隨之出現(xiàn)，如固定資產(chǎn)管理混亂、預(yù)算執(zhí)行隨意、收支業(yè)務(wù)審核不嚴(yán)、合同條款粗放等，加大了行政事業(yè)單位的運(yùn)行成本，甚至出現(xiàn)了違法違規(guī)現(xiàn)象。

（二）預(yù)算粗放、缺少約束力

行政事業(yè)單位隨著財(cái)政制度的改革，預(yù)算管理作為財(cái)政管理的一個(gè)方式，發(fā)揮著越來越重要的作用。預(yù)算管理作為財(cái)政管理的一個(gè)重要方式，旨在完善預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，推動(dòng)行政事業(yè)單位健康發(fā)展。但在實(shí)際管理當(dāng)中預(yù)算管理與行政事業(yè)單位的實(shí)際情況不協(xié)調(diào)的問題也越來越嚴(yán)重，同時(shí)也嚴(yán)重制約著行政事業(yè)單位的發(fā)展，主要矛盾有以下幾點(diǎn)：1.預(yù)算編制教條化，編制依據(jù)主要是單位類別、人員數(shù)量、以前年度同類型預(yù)算，與預(yù)算單位實(shí)際情況相差較遠(yuǎn)。2.預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，預(yù)算調(diào)整人為因素較重，調(diào)整隨意性較大。3.預(yù)算資金不到位或到位時(shí)間較晚，造成年終花錢和掛賬較多。4.應(yīng)納入預(yù)算管理的資金未全部納入預(yù)算管理。

（三）會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱、財(cái)務(wù)管理待加強(qiáng)

在財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作等方面的不足之處主要有以下幾方面。

1. 會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱。會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作中收集到的信息是會(huì)計(jì)核算的最基礎(chǔ)資料，因此，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作質(zhì)量高低直接影響著會(huì)計(jì)工作的質(zhì)量高低，但行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理中，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作一直以來都是各類審計(jì)提出問題較多的一個(gè)部分，提出的主要問題有原始憑證不合規(guī)、支出報(bào)銷審批手續(xù)不全、大額現(xiàn)金支付等。

2. 會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。會(huì)計(jì)核算是將收集到的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息轉(zhuǎn)化為會(huì)計(jì)語言，真實(shí)反映行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，將會(huì)使得行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息與實(shí)際財(cái)務(wù)狀況出現(xiàn)偏頗，無法為單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的開展及決策提供會(huì)計(jì)保障，不便于會(huì)計(jì)信息使用者的理解和使用。在實(shí)際工作中會(huì)計(jì)核算不規(guī)范的情況時(shí)有出現(xiàn)，更有一些行政事業(yè)單位為了躲避財(cái)政預(yù)算管理，將部分收支在往來款中列支，有意造成會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。

3. 資產(chǎn)管理流于形式。行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理中由于管理人員觀念落后、部門間工作協(xié)調(diào)不到位等原因造成行政事業(yè)單位資產(chǎn)增加減少程序不合規(guī)、手續(xù)不齊全，賬實(shí)不相符等情況實(shí)有發(fā)生，無法真實(shí)地反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)情況，也不利于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理。

4. 債權(quán)債務(wù)長期掛賬。由于行政事業(yè)單位管理人員對(duì)債權(quán)債務(wù)的工作不夠重視，加上行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度中不要求按期計(jì)提壞賬準(zhǔn)備等原因，造成行政事業(yè)單位債權(quán)債務(wù)長期掛賬情況較為突出，形成了行政事業(yè)單位的損失，嚴(yán)重的甚至擠占單位正常財(cái)政資金。

5. 合同條款擬定粗放，執(zhí)行過程較為隨意。行政事業(yè)單位的合同管理主要集中在經(jīng)營收支這一塊上，由于經(jīng)營收支不是行政事業(yè)單位的主業(yè)，從思想源頭上對(duì)經(jīng)營合同不夠重視，合同簽訂前的分析準(zhǔn)備工作不夠全面，合同條款擬定較為粗放，在后期的合同執(zhí)行過程中容易給對(duì)方空子可鉆，形成對(duì)方違約成本較低的情況。同時(shí)，行政事業(yè)單位合同執(zhí)行相關(guān)人員在合同執(zhí)行過程中隨意性也較大，認(rèn)為只要不影響大的方面就行，不需要嚴(yán)格按合同來做，這也在一定程度上減少了合同經(jīng)營收益。

二、事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制應(yīng)采取的措施

（一）健全內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)，要從本單位實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)單位業(yè)務(wù)管理的特點(diǎn)和要求，從以下三方面做好內(nèi)部控制的制度建設(shè)。

1. 建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。行政事業(yè)單位成立由單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，將單位內(nèi)部全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入評(píng)估范圍，從單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。單位層面重點(diǎn)關(guān)注是否確立內(nèi)控職能部門；是否建立單位內(nèi)部各部門的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制；是否有內(nèi)部管理制度，執(zhí)行是否有效；是否按國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行賬務(wù)處理，編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。業(yè)務(wù)層面重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等是否嚴(yán)格管理、程序合規(guī)、控制有效。

2. 嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)控制。根據(jù)本單位實(shí)際情況實(shí)行歸口管理，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束和流程控制，嚴(yán)格遵守相關(guān)制度、規(guī)范，進(jìn)行日常管理和定期清查機(jī)制，密切關(guān)注單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)變化情況，及時(shí)按程序進(jìn)行調(diào)整，降低單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3. 做好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督與評(píng)價(jià)。組織專門的人員根據(jù)單位的實(shí)際情況，針對(duì)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的有效性進(jìn)行獨(dú)立的內(nèi)部控制監(jiān)督與自我評(píng)價(jià)，提出監(jiān)督與評(píng)價(jià)意見，供單位決策層參考使用，從而促進(jìn)內(nèi)部控制的有效開展。

（二）加強(qiáng)全面預(yù)算管理

預(yù)算是行政事業(yè)單位一年收支的計(jì)劃，具有全局性觀念，要管好行政事業(yè)單位的預(yù)算控制業(yè)務(wù)就要將單位的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入預(yù)算管理?，F(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理周期主要有預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評(píng)價(jià)和決算三個(gè)階段，為了能夠強(qiáng)化預(yù)算分配與調(diào)控，規(guī)范預(yù)算收支活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，確保行政事業(yè)單位資金有效安全運(yùn)行，提高行政事業(yè)單位資金使用效益，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)以全面預(yù)算、統(tǒng)籌安排、控制為主、績效考評(píng)、優(yōu)化配置、確保重點(diǎn)為原則，從預(yù)算編制環(huán)節(jié)、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)、預(yù)算評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面管理。

1. 預(yù)算編制?，F(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算編制按照全面性原則包含基本支出、項(xiàng)目支出、非稅收入三個(gè)部分，采用“二上二下”的形式進(jìn)行編制批復(fù)。編制工作中應(yīng)按動(dòng)態(tài)管理的要求，及時(shí)更新行政事業(yè)單位在財(cái)政庫中的基礎(chǔ)信息，運(yùn)用科學(xué)的預(yù)算編制方法，依據(jù)基礎(chǔ)信息精細(xì)編制，使基本支出預(yù)算與行政事業(yè)單位實(shí)際情況相符合，保證行政事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。項(xiàng)目支出預(yù)算編制中，行政事業(yè)單位根據(jù)其發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，結(jié)合財(cái)政部門預(yù)算安排和資金來源情況，分析行政事業(yè)單位可用財(cái)政資源，嚴(yán)格篩選論證項(xiàng)目，向財(cái)政提出哪些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)終止、哪些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)縮減、哪些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)保持、哪些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)增長的意見，確保項(xiàng)目預(yù)算資金用在刀刃上。非稅收入是行政事業(yè)單位除財(cái)政資金之外的其他收入，為保證預(yù)算管理的全面性，非稅收入應(yīng)全部納入預(yù)算管理。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)性、政策性、管理性等因素，對(duì)本單位非稅收入情況進(jìn)行初步判斷，根據(jù)本單位實(shí)際需要，積極穩(wěn)妥的編制非稅收入預(yù)算。

2. 預(yù)算執(zhí)行。在執(zhí)行預(yù)算過程中行政事業(yè)單位應(yīng)本著勤儉節(jié)約、精打細(xì)算的原則，統(tǒng)籌安排使用好各類資金，確保全年發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施，維護(hù)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算金額、用途執(zhí)行，嚴(yán)禁將預(yù)算資金挪做他用。如確實(shí)需要調(diào)整原支出結(jié)構(gòu)的，應(yīng)按規(guī)定程序辦理預(yù)算變更手續(xù)，杜絕人為隨意調(diào)整預(yù)算情況的出現(xiàn)。同時(shí)，在預(yù)算的執(zhí)行過程中，財(cái)政及相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)行政事業(yè)單位的預(yù)算時(shí)間、項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)撥付預(yù)算資金，行政事業(yè)單位也應(yīng)對(duì)相關(guān)支出及時(shí)進(jìn)行支付，避免由于撥款和支付不及時(shí)造成的年終花錢和掛賬較多等情況的出現(xiàn)。

3. 預(yù)算評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位在預(yù)算年度結(jié)束后進(jìn)行年度預(yù)算的執(zhí)行審核和決算工作，按規(guī)定上報(bào)財(cái)政部門審核匯總，同時(shí)接受本單位績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和財(cái)政的績效評(píng)價(jià)，預(yù)算執(zhí)行及績效評(píng)價(jià)情況將作為一下年度預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制，加強(qiáng)決算分析和績效評(píng)價(jià)工作，強(qiáng)化決算分析和績效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用，促進(jìn)預(yù)算管理工作的提高。

（三）規(guī)范會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理

針對(duì)存在問題和審計(jì)規(guī)范要求提出以下措施。

1. 夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。本著真實(shí)性、合法性、合理性、完整性、正確性、及時(shí)性的原則，嚴(yán)格審核經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)取得的相關(guān)發(fā)票、單據(jù)、批準(zhǔn)文件、經(jīng)濟(jì)合同等原始憑證。嚴(yán)格支出報(bào)銷程序，確實(shí)發(fā)揮各崗位審核監(jiān)督職能，杜絕違規(guī)支付，支付報(bào)銷手續(xù)不全等情況的出現(xiàn)。嚴(yán)格現(xiàn)金管理相關(guān)規(guī)定，避免不合規(guī)大額現(xiàn)金支付情況的出現(xiàn)，定時(shí)進(jìn)行現(xiàn)金盤點(diǎn)，保證現(xiàn)金安全。嚴(yán)格遵守銀行賬戶管理相關(guān)規(guī)定，以《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》相關(guān)要求為指導(dǎo)，做好會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，確保會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息真實(shí)準(zhǔn)確。

2. 規(guī)范會(huì)計(jì)核算。行政事業(yè)單位應(yīng)以《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》為依據(jù)，準(zhǔn)確應(yīng)用會(huì)計(jì)科目，根據(jù)實(shí)際發(fā)生的業(yè)務(wù)，對(duì)應(yīng)預(yù)算批復(fù)資金來源，按照制度規(guī)定的會(huì)計(jì)處理方法進(jìn)行確認(rèn)核算。避免會(huì)計(jì)核算不規(guī)范造成信息失真，人為調(diào)整使用會(huì)計(jì)核算單位科目，躲避預(yù)算管理的情況出現(xiàn)，保證會(huì)計(jì)核算真實(shí)可靠、內(nèi)容完整。采用財(cái)政部門統(tǒng)一會(huì)計(jì)報(bào)表格式要求進(jìn)行決算報(bào)表報(bào)送，方便會(huì)計(jì)信息使用者理解和使用。

3. 嚴(yán)格資產(chǎn)管理。將行政事業(yè)單位全部資產(chǎn)納入資產(chǎn)管理，對(duì)資產(chǎn)實(shí)施歸口管理，明確賬務(wù)管理部門、實(shí)物管理部門、資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人，嚴(yán)格接觸限制條件和審批程序，從資產(chǎn)審批、購置、使用、處置四個(gè)方面做好資產(chǎn)管理工作。行政事業(yè)單位由于實(shí)行全面預(yù)算管理，資產(chǎn)管理中的四方面需要遵循財(cái)政相關(guān)程序，實(shí)行“財(cái)政部門-主管部門-行政事業(yè)單位”三個(gè)層次的管理。審批、處置根據(jù)資產(chǎn)金額大小的不同，由財(cái)政部門或主管部門批準(zhǔn)執(zhí)行；購置根據(jù)資產(chǎn)類型進(jìn)行政府采購，避免資產(chǎn)增加減少程序不合規(guī)、手續(xù)不齊全等情況的出現(xiàn)。在資產(chǎn)使用中建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，做好資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、分析工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理。定期進(jìn)行資產(chǎn)對(duì)賬、清查、盤點(diǎn)，確保賬實(shí)相符。

4. 定期進(jìn)行債權(quán)債務(wù)的清理。行政事業(yè)單位的債權(quán)債務(wù)也是財(cái)務(wù)管理中重要的一部分，需要定期進(jìn)行債權(quán)債務(wù)的清理，最大程度的避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，對(duì)債權(quán)債務(wù)定期進(jìn)行詢證對(duì)賬。其次，對(duì)債權(quán)債務(wù)進(jìn)行分類處理，個(gè)人借支的各類備用金以一定的時(shí)間為期限，按時(shí)催收或以報(bào)銷交易所沖銷借支款項(xiàng)，避免長期占用單位資金；單位間的債權(quán)債務(wù)根據(jù)實(shí)際情況定期進(jìn)行催收、支付，避免長期掛賬，增加財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，梳理債權(quán)債務(wù)的掛賬時(shí)間，做好債權(quán)債務(wù)的備查登記，對(duì)掛賬時(shí)間較長，多次催收、支付無果，希望不大的債權(quán)債務(wù)按程序進(jìn)行核銷。

5. 加強(qiáng)合同管理。行政事業(yè)單位在合同訂立前應(yīng)根據(jù)合同訂立目標(biāo)，充分考慮分析現(xiàn)有因素，可能出現(xiàn)的情況，組織相關(guān)職能部門人員進(jìn)行合同談判，明確合同標(biāo)的、合同履行方式、雙方責(zé)任義務(wù)、糾紛解決方式等。合同執(zhí)行過程中，嚴(yán)格按合同條款履行，同時(shí)對(duì)合同履行情況進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)可能因履行合同出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，要及時(shí)與對(duì)方進(jìn)行協(xié)商，對(duì)原合同進(jìn)行補(bǔ)充、變更或解除，降低單位風(fēng)險(xiǎn)。

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（作者單位：昆明公路管理總段）