提要：中國(guó)歷史建筑保護(hù)工作的不足之處，在于我們的相關(guān)立法，未能形成有效的機(jī)制調(diào)動(dòng)各方面的力量積極參與這項(xiàng)工作，有著諸如在強(qiáng)調(diào)具體歷史建筑所有權(quán)人責(zé)任義務(wù)的同時(shí)，忽視維護(hù)他們的合法權(quán)利；在相關(guān)決策機(jī)制上不能有效控制外行領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷專行等等。對(duì)于如何通過(guò)改善立法解決這些問(wèn)題，“紐約市地標(biāo)法”的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該能夠給我們一些很有參考價(jià)值的啟示。

關(guān)鍵詞：歷史建筑保護(hù)；地標(biāo)法；財(cái)產(chǎn)價(jià)值落差；補(bǔ)償；決策權(quán)分配

前不久，筆者看到一篇對(duì)中國(guó)著名古城鎮(zhèn)規(guī)劃保護(hù)專家阮儀三先生的訪談，阮先生在訪談中提到南方有一座城市，城內(nèi)有山，有水，還有橋。作為歷史文化名城，當(dāng)?shù)氐臉蚶懋?dāng)會(huì)有些讓后人有所回味的典故。可惜，今天所有“歷史”一點(diǎn)的橋都已經(jīng)不見(jiàn)了，取而代之的是許多做成縮小比例的仿世界名橋，此一壯舉，著實(shí)是讓這座歷史文化名城“舊貌換新顏”了一把。

從歷史文化傳承的角度進(jìn)行考量，這樣的“舊貌換新顏”毫無(wú)疑問(wèn)是一場(chǎng)令人扼腕的災(zāi)難，而在痛惜之余，這個(gè)事件給出了這樣的問(wèn)題：類似于這樣一種現(xiàn)代文明社會(huì)所不能容忍的行為，為什么在中華人民共和國(guó)的土地上屢屢發(fā)生？筆者以為，在中國(guó)出現(xiàn)這種非單一現(xiàn)象的根本原因，在于我們國(guó)家在歷史建筑保護(hù)方面，沒(méi)有完整的法律制度與政府管理機(jī)制。具體說(shuō)，像這樣能夠把一座歷史文化名城中所有帶點(diǎn)歷史積淀的橋都拆掉，莫名其妙地?fù)Q成與中國(guó)歷史文化沒(méi)有什么關(guān)聯(lián)的仿世界名橋，對(duì)于當(dāng)?shù)卣?，絕對(duì)稱得上是大手筆的決策，權(quán)力不到位的人和部門(mén)，根本實(shí)施不了這樣的決策，與此相對(duì)應(yīng)，權(quán)力不到位的人和部門(mén)，也根本無(wú)力阻止實(shí)施這樣的決策！正是由于我們國(guó)家權(quán)力到位的人和部門(mén)這種經(jīng)常性的決策錯(cuò)誤，使得中國(guó)人不得不痛心疾首地看到媒體上頻頻出現(xiàn)歷史建筑慘遭破壞的信息。問(wèn)題是，現(xiàn)實(shí)生活中這樣的破壞并沒(méi)因此有所緩解，反倒有不斷加劇的趨勢(shì)。究其原因，筆者認(rèn)為很重要的一點(diǎn)就是我們國(guó)家在歷史建筑保護(hù)的系統(tǒng)法律保護(hù)和管理機(jī)制上，存在著明顯的缺陷。要彌補(bǔ)這樣的缺陷，就必須對(duì)相關(guān)法律制度以及政府管理機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改革。

筆者經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期的研究，認(rèn)為以“紐約市地標(biāo)法”為核心的美國(guó)紐約市地標(biāo)管理機(jī)制，對(duì)上述問(wèn)題有重要參考價(jià)值。

一、政府管理地標(biāo)建筑的法律依據(jù)

從“紐約市地標(biāo)法”的內(nèi)容看，界定“地標(biāo)建筑”主要有兩條標(biāo)準(zhǔn)：一是從建筑的存在時(shí)間達(dá)到30年以上；二是建筑必須具有歷史文化傳承價(jià)值。顯然，地標(biāo)建筑的設(shè)定目的在于歷史建筑保護(hù)。由于中美社會(huì)制度不同，從客觀上分析，在美國(guó)實(shí)施歷史建筑保護(hù)的實(shí)際難度應(yīng)該大大超過(guò)中國(guó)，因?yàn)?，作為資本主義國(guó)家，美國(guó)的絕大多數(shù)房地產(chǎn)所有權(quán)，都屬于私人。由于“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”是資本主義法律制度最核心的原則之一，而政府將那些作為私人財(cái)產(chǎn)的建筑物設(shè)定為“地標(biāo)建筑”加以保護(hù)，等于是在限制干預(yù)該建筑所有人對(duì)于自己私有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，這就意味著，“紐約市地標(biāo)法”是否能夠生效，首先要解決的問(wèn)題就是其內(nèi)容與“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”這一資本主義法律制度核心原則之間的沖突。

作為對(duì)“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”原則的補(bǔ)充，資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家允許政府干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)通常只能基于三個(gè)原因：人民健康、社會(huì)安全和公共利益。歷史建筑保護(hù)顯然與前兩個(gè)原因無(wú)關(guān)，而將歷史文化傳承認(rèn)定為公共利益的一種則應(yīng)該不算牽強(qiáng)，因而，“紐約市地標(biāo)建筑法”能夠獲得通過(guò)并長(zhǎng)期存在的法理依據(jù)，應(yīng)該是基于公共利益的理由。

正因?yàn)樵诜ɡ砩险业搅顺浞值囊罁?jù)，因而，“紐約市地標(biāo)法”從上個(gè)世紀(jì)60年代產(chǎn)生伊始，就不是一個(gè)孤立的法律條例，從其誕生之日起就已經(jīng)納入“因公共利益干預(yù)私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”的相關(guān)法律體系之中，完整契合于紐約市相關(guān)法律制度與行政管理體系，因此，在實(shí)施過(guò)程中無(wú)論是在政府部門(mén)的執(zhí)法還是在轄區(qū)內(nèi)自然人與法人的守法方面，都有效實(shí)現(xiàn)了“無(wú)縫連接”，使得這一法律的立法精神與具體條文都沒(méi)有障礙地得到了有效的貫徹。

二、地標(biāo)建筑與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

在中國(guó)，即便是參與歷史建筑保護(hù)立法的大牌法律專家，對(duì)于受到保護(hù)的歷史建筑之經(jīng)濟(jì)價(jià)值問(wèn)題，基本上沒(méi)有什么研究。而在“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的資本主義國(guó)家，這卻是一個(gè)在理論和實(shí)踐中受到高度重視的問(wèn)題，“紐約市地標(biāo)法”在這方面就做得非常到位。早在立法草案出臺(tái)前的準(zhǔn)備階段，參與立法的學(xué)者們就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)一個(gè)建筑被認(rèn)定為“地標(biāo)建筑”之后，財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)于該房產(chǎn)以及所屬地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用就會(huì)受到法律的嚴(yán)格限制，而在多數(shù)情況下，這樣一種限制的直接后果，就是房地產(chǎn)本身貶值。也就是說(shuō)，政府基于“地標(biāo)法”對(duì)特定歷史建筑進(jìn)行保護(hù)的結(jié)果，往往會(huì)因?qū)е路康禺a(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的下落而造成所有人經(jīng)濟(jì)上的損失。而如果政府對(duì)于這一經(jīng)濟(jì)損失沒(méi)有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施，結(jié)果就會(huì)是所有人無(wú)論是在地標(biāo)建筑申報(bào)階段，還是地標(biāo)建筑認(rèn)定后的保護(hù)階段，心態(tài)上都必然會(huì)產(chǎn)生抵觸，而作為地標(biāo)建筑保護(hù)過(guò)程中最重要的參與者，所有人的這一心態(tài)顯然會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

根據(jù)這樣的研究結(jié)果，“紐約市地標(biāo)法”被要求在具體實(shí)施中必須遵守美國(guó)最高法院的一個(gè)判例，該判例認(rèn)定“政府依據(jù)法律干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)的前提，是必須對(duì)因此造成的財(cái)產(chǎn)價(jià)值落差給予恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”。在這里，“恰當(dāng)”的意思意味著起碼是等值的補(bǔ)償。

三、管理機(jī)構(gòu)及其工作程序

根據(jù)“紐約市地標(biāo)法”的相關(guān)規(guī)定，紐約市政府成立專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行管理，照英文原義和中國(guó)大陸的習(xí)慣，該機(jī)構(gòu)可以稱為紐約市地標(biāo)建筑保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。按照規(guī)定，該機(jī)構(gòu)的成員人數(shù)為11人，紐約市地標(biāo)法還進(jìn)一步對(duì)這11人的組成結(jié)構(gòu)作出具體規(guī)定：建筑師3人、熟悉建筑史的歷史學(xué)家1人、城市規(guī)劃專家1人、房地產(chǎn)業(yè)界代表1人，以及紐約市屬五個(gè)區(qū)的五名民間代表。11名成員由市長(zhǎng)直接聘任，除領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為領(lǐng)取政府薪資的公務(wù)員之外，其他成員一律作為志愿者從事該領(lǐng)導(dǎo)小組的各項(xiàng)決策性工作。當(dāng)然，除上述11成員之外，該領(lǐng)導(dǎo)小組也會(huì)另行聘請(qǐng)從事非決策性事務(wù)工作的政府職員若干名，但這些職員除了處理日常事務(wù)性工作之外，無(wú)權(quán)參與任何決策性工作。

領(lǐng)導(dǎo)小組的主要工作，就是受理與本地地標(biāo)建筑相關(guān)事項(xiàng)的申請(qǐng)。其中，提出認(rèn)定某一特定建筑物為地標(biāo)建筑的申請(qǐng)的人，可以是建筑本身的所有者，也可以是其他公民，申請(qǐng)人同時(shí)有義務(wù)提供該建筑符合地標(biāo)建筑標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)或相關(guān)線索。一旦申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)，相關(guān)建筑即被置于“紐約市地標(biāo)法”保護(hù)之下，其本身以及周邊環(huán)境的任何人為變動(dòng)，都要由所有人先向領(lǐng)導(dǎo)小組提出申請(qǐng)，在得到批準(zhǔn)之后才能進(jìn)行。

領(lǐng)導(dǎo)小組在收到上述所有申請(qǐng)后，必須依法對(duì)每個(gè)個(gè)案舉行公開(kāi)聽(tīng)證才能作出決定，聽(tīng)證時(shí)間必須提前以公告形式向社會(huì)發(fā)布。聽(tīng)證會(huì)應(yīng)允許普通市民自由旁聽(tīng)。領(lǐng)導(dǎo)作出任何與地標(biāo)建筑相關(guān)決定的程序，都是由小組成員投票，獲得多數(shù)票方能通過(guò)。

四、決策權(quán)力的分配

根據(jù)紐約市地標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，紐約市地標(biāo)建筑保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)于紐約市范圍內(nèi)所有地標(biāo)性建筑物依法作出的決定，具有最高的政府權(quán)限，也就是說(shuō)，即使是政府的最高首腦市長(zhǎng)本人，也無(wú)權(quán)改變?cè)擃I(lǐng)導(dǎo)小組的決定。而唯一有權(quán)對(duì)該領(lǐng)導(dǎo)小組決定進(jìn)行干預(yù)的，是由民選議員組成的紐約市議會(huì)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，紐約市議會(huì)有權(quán)在該領(lǐng)導(dǎo)小組某項(xiàng)決定作出后120天內(nèi)，通過(guò)多數(shù)投票否決該決定，或修改該項(xiàng)決定的內(nèi)容。但即使市議會(huì)出現(xiàn)否決或修改領(lǐng)導(dǎo)小組決定的投票結(jié)果，也不是最終結(jié)局，因?yàn)樽鳛檎啄X的市長(zhǎng)如果支持領(lǐng)導(dǎo)小組的決定，可以行使法律賦予的否決權(quán)，對(duì)市議會(huì)的投票結(jié)果進(jìn)行否決。

市議會(huì)的投票結(jié)果被市長(zhǎng)否決后，如果對(duì)市長(zhǎng)的否決存有異議，可以再次提案投票否決或修改領(lǐng)導(dǎo)小組的決定，而這第二次投票結(jié)果必須達(dá)到三分之二的絕對(duì)多數(shù)才有效。若是議會(huì)不進(jìn)行第二次投票，或者第二次投票未達(dá)到三分之二多數(shù)，則領(lǐng)導(dǎo)小組的決定即刻生效。

歸納“紐約市地標(biāo)法”的上述要點(diǎn)，筆者認(rèn)為以下幾點(diǎn)對(duì)于中國(guó)改善歷史建筑保護(hù)管理機(jī)制有著很好的啟示：

第一，只有將歷史建筑保護(hù)相關(guān)法律納入整體法律制度體系才可能產(chǎn)生良好的實(shí)施效果。與“紐約市地標(biāo)法”相比，中國(guó)歷史建筑保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定相對(duì)零散，且與其他相關(guān)法律銜接不好，基本上是一個(gè)孤立的存在。因而在具體實(shí)施當(dāng)中常常令相關(guān)執(zhí)法部門(mén)陷入被動(dòng)，甚至不知所措。這方面最典型的例子，就是本文開(kāi)始所說(shuō)的那位市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部拆古橋建新橋的情況，就行為而言，這種作為顯然是極其粗暴地違反了歷史建筑相關(guān)法律規(guī)定，但翻遍中國(guó)立法文件，我們無(wú)論是在歷史建筑保護(hù)相關(guān)法律當(dāng)中，還是在其他法律法規(guī)當(dāng)中，都找不到對(duì)這種以行政行為方式違法如何問(wèn)責(zé)的法律規(guī)定。正由于問(wèn)責(zé)于法無(wú)據(jù)，導(dǎo)致多年來(lái)這類政府行政行為破壞歷史建筑的情況泛濫成災(zāi)，而文物部門(mén)以及愛(ài)護(hù)歷史建筑的學(xué)者與普通群眾卻只能眼睜睜地看著徒喚奈何。在這一點(diǎn)上，如能借鑒“紐約市地標(biāo)建筑保護(hù)法”從立法伊始就與其他相關(guān)法律“無(wú)縫銜接”，將行政行為破壞歷史建筑納入政績(jī)考察標(biāo)準(zhǔn)甚至刑事責(zé)任追究的其他相關(guān)法律管轄范圍，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)大大改善目前這種問(wèn)責(zé)無(wú)據(jù)，無(wú)法可依的局面。

第二，等價(jià)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施。在中國(guó)，政府對(duì)于歷史建筑保護(hù)也有經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償措施，但在如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方面，與“紐約市地標(biāo)法”大不相同。在實(shí)際操作當(dāng)中，中國(guó)的補(bǔ)償通常只針對(duì)與歷史建筑保護(hù)直接相關(guān)的費(fèi)用，卻基本不考慮受到保護(hù)的歷史建筑作為房地產(chǎn)發(fā)生的貶值，因而導(dǎo)致歷史建筑產(chǎn)權(quán)人實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失的后果。從根本上說(shuō)，這種狀況說(shuō)明我們的立法者并沒(méi)有吃透法律的基本精神，在公平公正以及私權(quán)利保護(hù)等方面的法律意識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代，結(jié)果是在立法的過(guò)程當(dāng)中根本忽視立法內(nèi)容本身對(duì)私權(quán)利的可能侵害，對(duì)歷史建筑所有人因建筑受到保護(hù)而產(chǎn)生的房地產(chǎn)貶值完全不加考慮，客觀上打擊了所有人參與保護(hù)的積極性，影響歷史建筑保護(hù)的實(shí)際效果。從原因上分析，這種現(xiàn)象說(shuō)明我們的立法參與者對(duì)法律本身就不尊重，在思想意識(shí)當(dāng)中依然錯(cuò)將當(dāng)今社會(huì)政府與人民之間的關(guān)系，當(dāng)作封建社會(huì)官府與百姓的關(guān)系。這種帶著封建意識(shí)殘余的立法觀念，從出發(fā)點(diǎn)上就已經(jīng)背離了當(dāng)代中國(guó)依法治國(guó)的時(shí)代要求，效果當(dāng)然不好。而最直接的后果，就是在很大程度上影響了歷史建筑產(chǎn)權(quán)人配合保護(hù)工作的積極性，甚至引發(fā)人家的抵觸情緒。與我們相比，“紐約市地標(biāo)法”不單規(guī)定政府對(duì)地標(biāo)建筑保護(hù)費(fèi)用的補(bǔ)貼，還非常注重相關(guān)立法對(duì)產(chǎn)權(quán)人財(cái)產(chǎn)可能產(chǎn)生的貶值等后果，配合其他法律預(yù)先對(duì)如何補(bǔ)償進(jìn)行明確規(guī)定。這樣，由于產(chǎn)權(quán)人利益在法律上得到了充分的尊重與保護(hù)，其本人對(duì)于保護(hù)地標(biāo)建筑在態(tài)度上沒(méi)有道理不積極，效果當(dāng)然也會(huì)比較理想。兩廂對(duì)照，我們的相關(guān)法律規(guī)定在意識(shí)觀念方面的落伍以及帶來(lái)的惡果顯而易見(jiàn)，而要解決這個(gè)問(wèn)題，只能是要我們的立法參與者們徹底更新自己的觀念。

第三，管理機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成專業(yè)化與本地化。如前所述，紐約市地標(biāo)建筑保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成員11人，其中專家5人，市屬各區(qū)代表5人，代表房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)勢(shì)力的成員只有1人，并且只有一名成員領(lǐng)取政府薪金。這樣的人員構(gòu)成，能夠一方面極大限度地體現(xiàn)專業(yè)人士的意見(jiàn)，另一方面能夠極大限度地體現(xiàn)生活工作與歷史建筑密切相關(guān)的當(dāng)?shù)貜V大民眾意志，同時(shí)，能夠?qū)⒊３槠孀非笳?jī)左右的“長(zhǎng)官意志”和為利所趨的開(kāi)發(fā)商理念對(duì)歷史文化傳承的沖擊減到極低的水平。反觀中國(guó)現(xiàn)狀，通常做法是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組由政府部門(mén)首腦牽頭，工作人員從政府下屬各部門(mén)抽調(diào)，專業(yè)人士的參與度通常限制在小組下屬的“專業(yè)技術(shù)委員會(huì)”，作用則基本是顧問(wèn)咨詢等等。至于普通的市民百姓，則基本上沒(méi)有機(jī)會(huì)參加領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。在這種情況下，與歷史建筑所在地關(guān)系最密切的人民群眾沒(méi)有發(fā)言權(quán)，專業(yè)人士沒(méi)有決策權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)小組成員基本都是牽頭領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)，“長(zhǎng)官意志”決定一切就成了無(wú)可避免的實(shí)際決策機(jī)制。由于當(dāng)前政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中歷史建筑保護(hù)工作對(duì)于政府政績(jī)影響甚小，破壞歷史建筑對(duì)政府政績(jī)影響不大，這樣的決策機(jī)制效果不可能好。另一方面，相當(dāng)一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)方面的政績(jī)，與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目關(guān)聯(lián)密切，使得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歷史建筑保護(hù)，這種客觀現(xiàn)實(shí)使得注重利益的開(kāi)發(fā)商們?cè)跉v史建筑保留與否問(wèn)題上的發(fā)言權(quán)，大大超過(guò)專業(yè)人士與廣大民眾，甚至超過(guò)文物保護(hù)相關(guān)政府部門(mén)。要改變這種“長(zhǎng)官意志”與開(kāi)發(fā)商利益壓制專業(yè)意見(jiàn)與人民意志的狀況，改變相關(guān)管理決策機(jī)構(gòu)的成員結(jié)構(gòu)是非?？扇〉淖龇?，在這方面“紐約市地標(biāo)法”給了我們相當(dāng)理想的參考模板。同時(shí)，我們?cè)跉v史建筑申報(bào)工作程序上也應(yīng)該參照“紐約市地標(biāo)法”，因?yàn)闊o(wú)論是申請(qǐng)人資格沒(méi)有門(mén)檻限制，還是經(jīng)過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證作出決定，“紐約市地標(biāo)法”在相當(dāng)程度上體現(xiàn)出普通百姓參與歷史建筑保護(hù)的權(quán)利與權(quán)力，而中國(guó)目前普通百姓在歷史建筑保護(hù)問(wèn)題上基本沒(méi)有發(fā)言權(quán)。

第四，決策權(quán)力分配。保證由民意代表組成的市議會(huì)享有最終決定權(quán)，又將作為政府首腦的市長(zhǎng)的權(quán)力，限制在只能在支持紐約市地標(biāo)建筑保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組時(shí)行使一次否決權(quán)的層面上，彰顯出專業(yè)人員與廣大居民擁有更大的決策權(quán)，至少在最終決策結(jié)果符合大多數(shù)本地居民的意愿方面，與上述第三點(diǎn)相得益彰，顯然比我國(guó)目前容易導(dǎo)致地方黨政首腦人物獨(dú)斷專行的機(jī)制更可取。

通過(guò)以上分析，可以清晰地看到，產(chǎn)生于美國(guó)的“紐約市地標(biāo)法”，與中國(guó)現(xiàn)行的歷史建筑保護(hù)相關(guān)法律相比，有著多方面的優(yōu)勢(shì)。如果我們能夠在今后的工作中對(duì)之合理借鑒，毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)改善中國(guó)的歷史建筑保護(hù)工作大有助益。

（責(zé)任編輯：張雙敏）