【摘 要】近年來木壘縣在農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)與管理工作中，緊緊圍繞“水廠建得成、管得好，群眾用得起、長受益”目標，對硬件建設(shè)、管理體制和經(jīng)營模式進行大膽改革，探索出了“政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營、縣場運作”建設(shè)管理長效機制的“木壘模式”。本文通過總結(jié)分析木壘縣的具體創(chuàng)新實踐，并針對實際工作中的有關(guān)問題，提出相應(yīng)的思考和建議。

一、引言

木壘縣地處在中緯度歐亞大陸腹地，既是一個資源型缺水貧水地區(qū)，又是一個水旱災(zāi)害交替發(fā)生相對頻繁的地區(qū)，境內(nèi)無大型調(diào)蓄水庫，城鄉(xiāng)居民生活用水主要靠融雪水和地下水，質(zhì)和量的保障率都比較低。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的進程加快，人民生活水平的不斷提高，農(nóng)村供水設(shè)施與快速發(fā)展的經(jīng)濟形勢呈現(xiàn)的反差日益強烈。因此，農(nóng)村飲水安全工作成為全縣上下普遍關(guān)心的熱點問題。

在2005年底以前，針對農(nóng)村群眾飲水困難的實際，全縣經(jīng)多方努力籌措資金不斷改善新建自來水工程，但由于建設(shè)標準偏低、管理體制滯后，在短短幾年內(nèi)，大部分工程相繼老化。當時全縣農(nóng)村人口7.2萬人，而飲水不安全人口6.2萬人，占86%。飲水不安全的主要類型有四種：一是超IV類污染水；二是大腸桿菌??；三是含氟超標的地下水；四是用水保障率和方便程度不達標。

為此，從2005年起，木壘縣把農(nóng)村飲水安全工程作為黨和政府為民辦實事的一項首要任務(wù)，緊緊圍繞“水廠建得成、管得好，群眾用得起、長受益”這一目標，搶抓機遇，整合資源，全力推進。尤其是在運行管理上，大膽改革，勇于創(chuàng)新，探索出了“政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營、縣場運作”建設(shè)管理長效機制的“木壘模式”。2005-2012年，縣水利部門在縣政府和上級水利部門的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，科學規(guī)劃，精心組織，新建了一大批飲水工程。我縣完成了17個飲水安全項目，總投資3576萬元，其中國家飲水專項資金2478萬元，地方配1098萬元，截止2011年底全縣農(nóng)村人畜飲水工程固定資產(chǎn)達到2755.83萬元。截止2012年底，木壘縣農(nóng)村飲水安全工程覆蓋人口6.26萬人，經(jīng)過有關(guān)部門精心設(shè)計，合理布局，發(fā)揮了有限水資源的最大效益，我縣農(nóng)村自來水普及率達到98%。農(nóng)村飲水安全工程管理以木壘縣農(nóng)村供水管理總站為主體，下設(shè)12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水管理站。建立集咨詢、服務(wù)、收費為一體的供水服務(wù)大廳9個。第二水廠設(shè)置1個自動化控制中心，1個水質(zhì)化驗室。供水范圍覆蓋全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）、2個工業(yè)園區(qū)。

二、開展硬件建設(shè)改革，為創(chuàng)建長效機制奠定基礎(chǔ)

如何創(chuàng)建農(nóng)村飲水安全長效機制，確保廣大群眾能夠長期飲上安全水，最重要的前提就是要搞好工程的硬件建設(shè)。我們主要從以下五個方面開展硬件建設(shè)改革，為創(chuàng)建長效機制奠定基礎(chǔ)。

1.堅持規(guī)劃先行，保證規(guī)模適度

針對農(nóng)村飲水安全工作所面臨的嚴峻形勢，我們通過調(diào)查分析認為，過去的教訓在于把農(nóng)村水廠作為一項福利事業(yè)來辦，水廠建設(shè)標準低、管理體制滯后、達不到盈利規(guī)模而倒閉。于是，我們按照“先急后緩、先重后輕、突出重點、分步實施”的原則，堅持規(guī)劃先行，聯(lián)合發(fā)改委、衛(wèi)生局等部門編制了《木壘縣農(nóng)村飲水安全“十一五”規(guī)劃》，充分利用和整合現(xiàn)有資源，打破行政界線和“一村一廠”格局，按照“一延（擴網(wǎng)向周邊農(nóng)村輻射）、二建（新建適度規(guī)模水廠）、三改（改造現(xiàn)有聯(lián)村水廠）”的技術(shù)路線和“千噸萬人”的戰(zhàn)略思路，著力解決全縣農(nóng)村群眾飲水不安全問題。

2.合理選擇廠址，保證水源安全

我們把水源選擇作為農(nóng)村水廠布局和選址的首要問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓，充分考慮各種因素對水源的影響，科學選擇水源地，確保水源安全。在開工前先對水源地的水量水質(zhì)進行實地考查、充分論證，確定水量滿足要求，水質(zhì)符合相關(guān)標準，才開工建設(shè)。對沿漢江、東荊河、田關(guān)河的供水工程，其水源選擇相應(yīng)的河流。對田關(guān)河以南地區(qū)，因地表水污染嚴重，供水工程水源選擇地下水。

3.強化項目管理，保證工程質(zhì)量

我們制定了《木壘縣農(nóng)村飲水安全項目建設(shè)和管理辦法》，切實加強工程建設(shè)全過程管理。首先是抓好工程項目設(shè)計，嚴把項目審批關(guān)。二是建設(shè)過程中嚴格實行項目法人制、招標投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制。三是嚴把設(shè)備材料采購、現(xiàn)場監(jiān)管和竣工驗收等關(guān)口。縣項目辦專門委托縣技術(shù)監(jiān)督局對進場管材、水表等材料設(shè)備進行跟蹤監(jiān)管。四是加強工程質(zhì)量監(jiān)督，通過巡回監(jiān)理、層層監(jiān)督等措施，確保建設(shè)工程優(yōu)質(zhì)高效。五是實行項目驗收建卡制，從立項開始建檔，到項目規(guī)劃、設(shè)計、審查、審批、施工、質(zhì)檢、驗收以及資金使用管理等逐項建卡管理，做到一處一卡，按卡實施，驗收銷號，確保農(nóng)村安全飲水工程建一處、成一處、受益一處。

4.創(chuàng)新融資機制，破解資金瓶頸

推進農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，資金投入是關(guān)鍵。我們通過改革，探索出了“國家補助、地方配套、群眾自籌、社會融資、多輪驅(qū)動”的籌資新路子，初步建立起了多渠道、多層次、多元化的融資新格局。一是加大財政投入，除積極爭取中央和省投資外，縣財政從2006年起每年安排300萬元專項資金用于農(nóng)村飲水安全工程配套。二是引導(dǎo)農(nóng)民籌資，我們根據(jù)實際情況，引導(dǎo)受益群眾采取“一事一議、建后算帳、張榜公布、多退少補”的辦法，自覺自愿出資，用于解決村內(nèi)配水管網(wǎng)入戶工程費用。三是引進社會資金，強化招商理念，通過出讓水廠經(jīng)營權(quán)吸引社會資金投入。

5.提供技術(shù)支撐，保證工程安全

在農(nóng)村水廠建設(shè)中，我們積極推廣和運用新技術(shù)、新工藝。凡取地下水的，均打鉆180米以上深井，修建清水池。新建水廠，一律采用曝氣、除鐵除錳、過濾工藝流程；制水流程實現(xiàn)全封閉式運行，避免水質(zhì)二次污染；水廠輸配水管網(wǎng)和入戶管網(wǎng)分別采用經(jīng)國家質(zhì)監(jiān)部門批準，通過ISO900系列質(zhì)量管理體系認證，具有中國環(huán)境標志的PE、PVC-U和PP-R型塑管。同時，我們還定期組織農(nóng)村水廠技術(shù)員、施工員開展技術(shù)培訓，為農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)提供技術(shù)支撐。

經(jīng)過年多努力，全縣已累計投資3576萬元，完成農(nóng)村飲水安全建設(shè)工程9處，解決了6.26萬群眾飲水安全問題。

三、開展管理體制改革，為創(chuàng)建長效機制提供保障

農(nóng)村飲水安全工作，關(guān)系到農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村人口素質(zhì)的提高，不進行管理體制改革，長效機制就建立不起來。為此，我們進行了三個方面的改革：

1.強化領(lǐng)導(dǎo)，確保農(nóng)村飲水安全工作常抓不懈

縣政府成立以分管副縣長為組長，相關(guān)部門負責人為成員的木壘縣農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責全縣農(nóng)村飲水安全工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)?？h水利局成立農(nóng)村供水管理總站，與縣水改辦公室合屬辦公，具體負責農(nóng)村飲水安全項目的規(guī)劃和組織實施。長縣直各部門按照職責實行分工負責：縣發(fā)改委和水利局負責項目規(guī)劃和申報工作；水利局負責項目的審查及建設(shè)管理；衛(wèi)生局負責水質(zhì)檢驗及疾病的調(diào)查防治工作；財政局負責資金監(jiān)督與管理工作；環(huán)保局負責水源保護工作；物價部門負責供水價格的核定。

2.明確責任，確保農(nóng)村飲水安全工作順利開展

為確保完成工作任務(wù)，縣水利局對農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)嚴格實行“三制”：

一是主要領(lǐng)導(dǎo)負責制。成立由局黨委書記、局長負總責的農(nóng)村飲水安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，切實加強對農(nóng)村飲水安全日常工作的領(lǐng)導(dǎo)。

二是專班人員分工負責制。成立由局黨委委員、副局長、水改辦主任負責的工程建設(shè)專班，具體負責農(nóng)村飲水安全工程的組織實施。辦公室定員5人，并落實相應(yīng)工作經(jīng)費。

三是工作獎懲結(jié)帳制。將農(nóng)村飲水安全工作任務(wù)完成情況與水改辦公室及責任人年終評比和干部年度考核掛鉤，實行一票否決。同時，對農(nóng)村飲水安全工作實行效績掛鉤制度，如未完成年度工作目標任務(wù)，扣局長、分管局長和水改辦負責人每人1個月的工資。

3.健全機構(gòu)，確保農(nóng)村飲水安全工作落到實處

木壘縣對農(nóng)村飲水安全工程實行三級管理體制：縣農(nóng)村飲水安全工程管理總站，流域農(nóng)村飲水安全工程管理站，農(nóng)村飲水安全工程運行單位。

縣級管理總站由縣水利局負責組建，由縣機構(gòu)編制委員會批復(fù)機構(gòu)設(shè)置和編制。管理總站負責對以國家和集體投資為主修建的跨鎮(zhèn)、跨村集中供水工程實行監(jiān)督、管理。管理總站下設(shè)各鄉(xiāng)真農(nóng)村飲水安全工程管理站，負責對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村飲水工程實行監(jiān)督、管理。正工程運行單位主要是水廠或轉(zhuǎn)供水站，負責工程運行、維護和工程設(shè)施安全，定期向管理站和總站報送取、供水和財務(wù)統(tǒng)計報表。此外，我縣正在積極籌建農(nóng)村供水協(xié)會。供水協(xié)會以服務(wù)為宗旨，建立健全規(guī)章制度，總結(jié)推廣管理經(jīng)驗，提供政策、信息和技術(shù)服務(wù)。

四、開展經(jīng)營模式改革，為創(chuàng)建長效機制尋求最佳途徑

農(nóng)村飲水安全工程要長期發(fā)揮效益，關(guān)鍵的問題是要有一個良好的運行機制。為此，我們以“明確所有權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”為改革的突破口，有效地解決了農(nóng)村水廠管理難、運行難的問題。

1.明晰工程產(chǎn)權(quán)和管理主體

在每項工程建成后都及時辦理交接手續(xù)，并進行資產(chǎn)登記。按照“誰投資誰所有”原則，明晰工程產(chǎn)權(quán)，落實管理主體。根據(jù)工程投資渠道、工程規(guī)模等，實行不同的管理責任制：

（1）以國家和集體投資為主，結(jié)合群眾籌資投勞，新建的跨鎮(zhèn)、跨村集中供水工程形成的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)屬國家和集體所有，由管理總站負責管理。（2）以國家和集體投資為主的單村供水工程，產(chǎn)權(quán)屬國家和集體所有，由村民委員會或村民小組負責管理，也可以由村民委員會或村民小組組建用水合作組織負責管理。（3）經(jīng)政府授予特許經(jīng)營權(quán)，私人投資或股份制修建的集中供水工程，由業(yè)主負責管理。（4）原有集中供水工程按照規(guī)定明晰產(chǎn)權(quán)，明確權(quán)責，實行規(guī)范化管理。

所有農(nóng)村飲水工程都具有社會公益性質(zhì)，接受縣水行政主管部門的管理。完全由個人投資興建的水廠，均與管理總站簽訂合同，明確權(quán)利與責任，對社會公益事業(yè)承擔義務(wù)。

2.供水服務(wù)實行合同管理

供水單位（個人）對用水戶逐戶進行登記，與用水戶簽訂供用水合同，并發(fā)放用水戶手冊，按協(xié)議供水。供水工程均安裝水表，實行計量用水，厲行節(jié)約用水。全縣實行用水定額管理，并實行超額累進加價制度或季節(jié)浮動價格制度。

集中供水工程管理單位執(zhí)行水利部頒布的《供水單位定員定崗標準》，從嚴控制管理人員，降低運行成本。供水管理從業(yè)人員要求具備相應(yīng)的技術(shù)業(yè)務(wù)能力，責任心強、辦事公道、身體健康?？h水利部門定期對供水從業(yè)人員進行技術(shù)培訓和考核，供水管理單位人員經(jīng)考核合格后方能上崗。

3.強化營運管理，保證工程高效運行

一是供水成本化。一方面考慮到農(nóng)村飲水安全工作的公益性特點，另一方面考慮到水廠的可持續(xù)發(fā)展，全縣農(nóng)村水廠均按照“有償供水、保本微利”的原則進行經(jīng)營。

二是內(nèi)部管理企業(yè)化。引進民營機制后，農(nóng)村水廠在內(nèi)部管理上引進現(xiàn)代企業(yè)管理模式，內(nèi)部運行較之以往更加高效順暢。

三是建立工程維護制度。全縣農(nóng)村供水單位統(tǒng)一制訂了運行管理一系列制度，例如化驗安全生產(chǎn)制度、化驗室工作職責、管理維修崗位規(guī)范考核細則、廠辦值班室崗位規(guī)范考核細則、供水服務(wù)承諾、抄表收費有關(guān)規(guī)定、行業(yè)服務(wù)規(guī)范、職業(yè)道德規(guī)范、取水崗位規(guī)范考核細則、服務(wù)十不行為、供水車間值班人員操作規(guī)程、供水區(qū)管網(wǎng)圖等，并上墻公布。

五、幾點思考和建議

建立和完善農(nóng)村飲水安全工作長效運行機制，是一項長期而艱巨的任務(wù)，實際工作中還有許多問題需要我們進一步探索和研究。

1.如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟效益與社會效益之間的矛盾。農(nóng)村水廠要增強活力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須保證一定的經(jīng)濟效益和利潤空間。由于農(nóng)村居民密度相對較低，水廠的基建、日常管理和維護成本相對較高，因而從成本上抬高了水價。為此，需要出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，取消或降低一些費用的收取，降低供水成本，讓利于群眾，讓利于企業(yè)。

2.如何協(xié)調(diào)股權(quán)比例與經(jīng)營資質(zhì)關(guān)系的矛盾。農(nóng)村水廠投入大，利潤相對較低，如果全部由業(yè)主自行投資，無疑門檻過高，使社會投資者難以進入。所以我縣農(nóng)村水廠的股權(quán)一般由三方組成，即政府財政性投資、群眾自愿籌資和經(jīng)營業(yè)主投資。如何以股權(quán)數(shù)界定經(jīng)營資質(zhì)的問題有待進一步探討，如果經(jīng)營主體出資比例過低，勢必降低其風險意識和責任感，如果要求經(jīng)營主體出資比例過高，勢必影響到投資者的積極性。在實踐中我們初步確定以20%的股權(quán)獲取經(jīng)營權(quán)資質(zhì)的標準，但還有待實踐進一步檢驗。

3.供水成本及水價方面。農(nóng)村飲水工程所供的水作為商品，具有公益性和自然壟斷性，不能等同于其它只有商品屬性的產(chǎn)品，既要發(fā)揮公益性作用，又要遵循價值規(guī)律。正是由于這種雙重性，導(dǎo)致水縣場是一個不完全的縣場。水價的確定，既要保證水廠的良性運行、又要保證群眾承受得起。因此決定水價的因素不減少，水價就無法平衡這兩種關(guān)系。

5.相關(guān)政策的適用性方面。管理好農(nóng)村飲水安全工程，不是水利一個部門就能做到的，有些問題也不是那一個地方政府的政策就可以解決的，國家應(yīng)出臺一些相關(guān)的政策規(guī)定。比如對農(nóng)村飲水安全工程用電問題，供水企業(yè)用電電費、水質(zhì)檢測費、各種稅費、收取水費所用票據(jù)、水價的核定、新建水廠的土地、其它行業(yè)收費以及對破壞供水設(shè)施行為的處罰等問題，既需要相關(guān)部門的配合，更需要國家的政策支撐。

結(jié)束語：農(nóng)村飲水安全問題是當前乃至今后木壘縣的一個長期性問題，要時刻關(guān)注和處理各種關(guān)系，要注重對飲水安全工程的管理，要建的起；用的好；還要管的久。即要有解決資金來源的能力、調(diào)節(jié)分配合理的能力，還要能夠把工程管理養(yǎng)護的長久。讓管理養(yǎng)護真正成為農(nóng)村飲水的安全保障。