【摘 要】近年來(lái)，為緩解城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)帶來(lái)的交通壓力，全國(guó)許多城市都在積極發(fā)展公共交通資源。軌道交通作為唯一不依賴于道路資源的機(jī)動(dòng)化交通方式，以其強(qiáng)大的運(yùn)行能力來(lái)滿足城市機(jī)動(dòng)化出行需求的增長(zhǎng)，成為大中城市發(fā)展公共交通資源的主要方式之一。徐州作為全國(guó)第35個(gè)獲批建設(shè)軌道交通的城市，為籌措資金保持軌道交通建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展，在軌道交通與沿線土地聯(lián)合開發(fā)上作了有益嘗試。本文通過(guò)對(duì)徐州市軌道1號(hào)線沿線土地整理模式的分析，探索在土地集約節(jié)約理由與城市可持續(xù)發(fā)展的前提下，如何圍繞城市軌道交通站點(diǎn)及沿線土地進(jìn)行綜合整理開發(fā)，從而進(jìn)一步拓展城市用地空間，改善用地結(jié)構(gòu)，完成城市老城區(qū)的內(nèi)涵式改造和周邊中心城鎮(zhèn)的外延式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市公共交通資源與社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】交通建設(shè)；沿線土地；開發(fā)利用

1、徐州市軌道交通1號(hào)線沿線土地整理現(xiàn)狀

1.1項(xiàng)目概況

2013年2月22日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，《徐州市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2013-2020年）》經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)正式批復(fù)，徐州市成為蘇北第1個(gè)、江蘇第5個(gè)、全國(guó)第35個(gè)獲批軌道交通建設(shè)的城市。根據(jù)建設(shè)規(guī)劃，徐州市軌道交通近期建設(shè)項(xiàng)目為1、2、3號(hào)線一期工程，總長(zhǎng)度67公里，總投資約443億元。到2020年，形成連接徐州老城區(qū)至新城區(qū)、銅山新區(qū)、壩山片區(qū)、城東新區(qū)的軌道交通骨干線路。其中，徐州市軌道交通1號(hào)線一期工程為東西向骨干線路，全長(zhǎng)29.1公里，沿途經(jīng)過(guò)徐蕭路、三環(huán)西路、淮海路、民主路、復(fù)興路、三環(huán)東路、和平路等城市主次干道，需建設(shè)杏山子、韓山商業(yè)街、工農(nóng)北路、蘇堤路等站點(diǎn)17座，1個(gè)車輛段，1個(gè)停車場(chǎng)，建設(shè)總投資約150.14億元，計(jì)劃2014年年底啟動(dòng)建設(shè)，2019年建成后運(yùn)營(yíng)。它的建成將實(shí)現(xiàn)人民廣場(chǎng)、淮海廣場(chǎng)和彭城廣場(chǎng)三大商業(yè)中心的緊密銜接，鐵路徐州站和京滬高鐵徐州東站的快速對(duì)接，形成徐州老城區(qū)、壩山片區(qū)和城東新區(qū)的串聯(lián)發(fā)展。根據(jù)徐州市委市政府的工作部署，1號(hào)線沿線土地整理工作計(jì)劃2014年2月啟動(dòng)，10月份完成，沿線涉及銅山、泉山、鼓樓、云龍、開發(fā)區(qū)五個(gè)區(qū)的房屋及土地征遷補(bǔ)償，總征收土地面積5404畝，征遷房屋戶數(shù)6773戶，房屋面積128.84萬(wàn)平方米，征收成本共計(jì)54.93億元。

2、當(dāng)前土地運(yùn)整理過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1土地收儲(chǔ)空間日益減少

目前，隨著城區(qū)集體土地逐步征用和工業(yè)企業(yè)“退二進(jìn)三”逐步完成，可用于收儲(chǔ)的新增土地越來(lái)越少，剩余土地多為拆遷量大、拆遷成本高、經(jīng)濟(jì)效益低的城中村地塊或搬遷企業(yè)退讓地塊，如三環(huán)西路沿線朱莊村、大孤山、徐商公路北等地塊。加上軌道交通一號(hào)線橫穿徐州東西城區(qū)主干道，沿線土地更是寸土寸金。從目前新田公司的拆遷情況來(lái)看，雖然可以整理出萬(wàn)余畝土地，但能通過(guò)市場(chǎng)掛牌的地塊卻寥寥無(wú)幾，原因是：一是由于整個(gè)項(xiàng)目拆遷量大，被安置人數(shù)較多，需安排部分地塊作為安置房用地；二是以上部分拆遷整理出的地塊還將作為軌道交通站點(diǎn)、高架出入口、規(guī)劃綠地等公建用地使用，無(wú)法通過(guò)掛牌出讓變現(xiàn)。三是由于土地利用的總體規(guī)劃的限制，導(dǎo)致部分土地?zé)o法納入統(tǒng)一改造范圍，如蘇山物流園北約1000畝土地。

2.2土地儲(chǔ)備融資渠道單一

目前儲(chǔ)備中心和新田公司的融資渠道多數(shù)都是依靠商業(yè)銀行貸款。這種單一的融資模式受國(guó)家政策影響較大，還需要大量的儲(chǔ)備土地作抵押，無(wú)形中占用了較多的土地資源。

目前，儲(chǔ)備中心及新田公司庫(kù)存土地共約9000畝，但可供抵押的土地僅約2000畝，再加上商業(yè)銀行為規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)儲(chǔ)備土地抵押評(píng)估價(jià)值實(shí)行“折上折”，使同樣金額的貸款需要更多的儲(chǔ)備地塊作抵押，使得兩個(gè)主體的土地運(yùn)作難上加難。

2.3 土地開發(fā)運(yùn)作不平衡

在城市交通規(guī)劃建設(shè)中，充分利用土地開發(fā)運(yùn)作有利于城市功能分區(qū)，實(shí)現(xiàn)城市商業(yè)用地、居住用地、金融用地、教育用地合理布局。但由于徐州過(guò)去的土地發(fā)展運(yùn)作不平衡，西部城區(qū)多為工業(yè)、物流區(qū)；城區(qū)東部多為居住、商業(yè)區(qū)，導(dǎo)致徐州東西部地區(qū)地價(jià)差異較大，人們更愿意到相對(duì)成熟的東部生活發(fā)展，因此導(dǎo)致城區(qū)東西部土地開發(fā)運(yùn)作不平衡。

2.4交通建設(shè)沿線用地控制缺乏預(yù)見性

往往急于解決城市交通堵塞問(wèn)題而加快城市交通建設(shè)發(fā)展，城市對(duì)于交通沿線土地開發(fā)與控制的重視度不夠，導(dǎo)致部分項(xiàng)目沿線土地雖然有合理規(guī)劃，但在城市建成區(qū)未做必要的預(yù)留用地，或者不能集約節(jié)約利用，不能有效發(fā)揮交通建設(shè)對(duì)土地利用的集聚或擴(kuò)散效應(yīng)。如徐州市云龍區(qū)的和平大道是未來(lái)軌道交通一號(hào)線的站點(diǎn)之一，由于近年來(lái)云龍區(qū)經(jīng)濟(jì)的急速發(fā)展，和平大道兩側(cè)的地塊相繼出讓，建成的新社區(qū)較為密集，導(dǎo)致目前和平大道南北兩側(cè)的可出讓土地僅約300畝，在一定程度上不利于該片區(qū)沿線土地的重新規(guī)劃利用。另一方面，待一號(hào)線建成通車后，該站點(diǎn)必然產(chǎn)生較大客流量，無(wú)法充分發(fā)揮軌道交通的集聚或擴(kuò)散效應(yīng)。

3、軌道交通沿線土地整理運(yùn)作的相關(guān)建議

3.1加強(qiáng)城市規(guī)劃與土地規(guī)劃先導(dǎo)作用

規(guī)劃是城市土地運(yùn)作的先導(dǎo)，土地運(yùn)作應(yīng)當(dāng)遵循“規(guī)劃先行”的原則，將在規(guī)劃交通建設(shè)時(shí)，要以城市規(guī)模及城市發(fā)展布局為依據(jù)，同步進(jìn)行沿線土地利用規(guī)劃，包括線路方案及沿線土地控制、沿線土地利用的規(guī)劃調(diào)整。積極發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用，充分考慮城市發(fā)展形態(tài)、社區(qū)居民實(shí)際需求、交通預(yù)計(jì)流量等因素，對(duì)土地就交通設(shè)施、公共配套、住宅、商業(yè)、綠地進(jìn)行整體性的、綜合性的規(guī)劃，如：可對(duì)主城區(qū)站點(diǎn)及周邊拆遷整理，以建設(shè)高檔商業(yè)、辦公綜合體為主，在城市東西兩側(cè)建設(shè)以居住、休閑、養(yǎng)生為主的城市副中心生活片區(qū)。使城市交通線網(wǎng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃形成互動(dòng)，有力挖掘交通資源，促進(jìn)沿線土地資源效益最大化，以合理地使用土地，保障規(guī)劃的前瞻性。

3.2建立融資機(jī)制與土地開發(fā)統(tǒng)一運(yùn)作機(jī)制

通過(guò)提升沿線土地價(jià)值，改善沿線土地利用類型和用地結(jié)構(gòu)，真正體現(xiàn)城市交通建設(shè)引起的土地增值的作用及外部效益內(nèi)部化的效應(yīng)。在建設(shè)前期以土地為依托，特別針對(duì)增值空間大的地塊，建立投資主體、融資渠道多元化，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作。針對(duì)土地空間開發(fā)的功能與用途，采取不同的投融資體制。一種是主要滿足民生需要的地上、地下設(shè)施，其投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理應(yīng)按市場(chǎng)化方式運(yùn)作，經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先，兼顧社會(huì)效益與環(huán)境保護(hù)等要素。另一種是公共設(shè)施建設(shè)，應(yīng)以政府為主導(dǎo)，在保證公共需要的基礎(chǔ)上，做到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、效益相統(tǒng)一。促進(jìn)土地資源、資產(chǎn)、資本三位一體的管理，形成良性循環(huán)的融資機(jī)制。

3.3充分發(fā)揮土地的復(fù)合利用功能

面對(duì)城市中心“無(wú)地可用”的困境，土地空間開發(fā)利用（地表、地上、地下）是將城市發(fā)展從攤大餅式的平面向摞小餅的三維立體式轉(zhuǎn)變，是基于對(duì)綠色、低碳和城市發(fā)展的思考而提出的城市發(fā)展解決之道。作為國(guó)家樞紐城市的徐州，人口密度大，客流、物流、商流、資金流、信息流非常密集，土地價(jià)值較高。在土地開發(fā)利用中，要改變土地利用傳統(tǒng)、單一的土地利用模式，積極發(fā)揮土地的復(fù)合利用、集約開發(fā)的功能。著力開發(fā)地上地下空間資源，可有效提升土地附加值，高強(qiáng)度開發(fā)，提高土地使用效率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地。我們要借鑒成熟香港、深圳、上海等地的節(jié)地模式和技術(shù)，如立體開發(fā)模式、集中規(guī)劃建設(shè)高密度商住地產(chǎn)、地鐵上蓋的房屋建造技術(shù)、地鐵站多層立體交通模式等，對(duì)地下?lián)Q乘樞紐、地下商業(yè)街、人防物業(yè)以及沿線物業(yè)進(jìn)行綜合開發(fā)，充分利用多功能、多層次的地下和地上空間，有效提高土地綜合利用的效益。

3.4轉(zhuǎn)變土地招拍掛模式，促進(jìn)城市交通發(fā)展模式

城市交通沿線土地應(yīng)突破現(xiàn)有的“招拍掛”模式，由政府有關(guān)部門將沿線或站點(diǎn)周邊一定范圍內(nèi)的土地資源控制起來(lái)，由儲(chǔ)備中心或者投融資平臺(tái)進(jìn)行整理開發(fā)，土地開發(fā)收益部分用于城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，形成以沿線土地資源開發(fā)收入促進(jìn)軌道交通的發(fā)展模式。

3.5加大土地運(yùn)作中的招商力度

土地招商是土地商品包裝好營(yíng)銷的過(guò)程，一方面通過(guò)宣傳、推介城市及土地招商項(xiàng)目，吸引投資人看好推介項(xiàng)目的前景，參與土地上市的招標(biāo)、拍賣、掛牌的競(jìng)爭(zhēng)，從而突出優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，提升土地市場(chǎng)預(yù)期，增加土地出讓收益，另一方面，從項(xiàng)目入手，對(duì)綜合開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行包裝，吸引社會(huì)力量，引進(jìn)優(yōu)勢(shì)品牌，與政府平臺(tái)公司進(jìn)行合作，共同參與土地開發(fā)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)整體開發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，并減輕土地運(yùn)作的資金壓力。

參考文獻(xiàn)：

葉琳，土地空間開發(fā)利用與新型城市化發(fā)展，廣西省國(guó)土資源局，2012