摘 要：本文順應基礎教育不斷發(fā)展與穩(wěn)步提升的規(guī)劃和要求，通過運用公共財政保障教育財政公平投入的基本理論工具來分析基礎教育公平投入的機制、實施重點和關鍵性的政策問題，以解決關鍵問題為導向，注重吸收國內外經驗和強化基本衡量指標來落實基礎教育階段的財政公平投入，為進一步提升教育財政公平投入的水平提供一定的決策咨詢。

關鍵詞：基礎教育；財政公平投入；對策

基礎教育財政公平投入是落實教育公平、實現(xiàn)社會公正與構建和諧社會的重要基礎。按照《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，基礎教育公共服務體系的均等化是教育公平的主要內容，財政的公平投入是基礎教育公共服務體系均等化的基礎。

一、基礎教育財政公平投入的理論基礎

基礎教育財政公平投入的理論基礎源于公平理論的研究成果。公平的基本理論依據來自羅爾斯在《正義論》中論述的“作為公平的正義”的兩大原則：第一是起點平等，第二是差別對待。一般情況下，就基礎教育財政公平投入的基本衡量標準來說，起點平等的主要保障就是各項財政性生均教育事業(yè)經費和公用經費等基本投入的平等。即從保證人人接受教育的基本權利開始，在確保每個兒童都能接受初等、中等教育的同時，重點關注他們是否接受了同等質量的教育，力求縮小地區(qū)間、學校間的人、財、物等方面的差距。所謂差別對待，基本上可以分為兩個層面理解，一是根據各學段的實際需要進行不同的教育財政投入，二是設法給那些處境不利的學區(qū)和受教育者高于平均水平的財政投入，這樣就可以彌補因為各種不利因素造成的不平等。因此，差別對待關注的是結果的公平，即關注每個學生是否都能在經過某一階段的教育過程之后，大體上獲得一致的學業(yè)成就，符合一定的培養(yǎng)目標的要求。除此之外，差別對待在關注每個學生是否在受教育的同時，個性也能夠得到全面的發(fā)展，潛能得到充分的發(fā)揮。

基礎教育財政公平投入是教育領域中的公平與正義問題，教育財政公平投入的主題對應學生的教育權利、教育機會與教育資源的配置是否能夠體現(xiàn)教育平等的基本原則。根據羅爾斯的正義論，基礎教育財政公平投入可以分為橫向的與縱向的兩個層面：橫向的層面是指財政支出給予所有的受教育者以平等的接受教育的機會，對受教育者平等對待；縱向的層面是指對在教育中對處于不利地位的受教育者給予差別對待，也就是說，根據受教育者所處的不利地位的實際情況，給予不同程度的補償和優(yōu)待措施，使之能夠享受到平等的教育機會和權利。

二、基礎教育財政公平投入的著眼點

基礎教育財政公平投入的根本著眼點就在于，通過教育財政投入，使那些處于弱勢地位的受教育者享有平等地接受基礎教育的機會和權利。之所以這樣做，是因為如果不以財政投入來補救這些處于受教育者所應當享有的機會與權利的話，那么，與那些已經充分地享有接受基礎教育機會與權利的受教育者相比，他們所處的地位將更加不利，在受教育機會與權利等方面將存在更大的“落差”，這就需要依靠教育財政投入彌補和平衡這些既有的“落差”。彌補這個“落差”的財政投入就被視為一個有效的教育行政救濟手段，這個救濟手段就是一種保證基礎教育公平的“平權”方案。

與“平權”方案相反的是一種“優(yōu)權”方案，即給予那些本來處于優(yōu)勢地位的受教育者以更加優(yōu)厚的待遇，這是一種“優(yōu)上加優(yōu)”的輔助措施，與那些需要采取救濟手段平衡受教育權的措施相比，這是一種“錦上添花”的制度措施，而通過教育財政公平投入來平衡的“平權”措施恰恰是“雪中送炭”。

三、不同國家區(qū)級政府基礎教育財政公平投入的舉措

為了在基礎教育階段保證教育財政的公平投入，各國政府采取了一些應對措施，下表為部分國家在推動區(qū)級政府基礎教育財政公平投入方面的一些重要舉措。

部分國家推動基礎教育財政公平投入的舉措

由此可見，各國解決區(qū)級政府基礎教育財政公平投入的主要做法大致涵蓋以下三個方面：一是基礎教育財政投入占GDP的比重較高并且有切實的法律和稅基作保障，二是大多以州政府或者中央政府的轉移支付作為平衡本州內各學區(qū)基礎教育財政公平投入的主要手段，三是對于那些處境不利的學區(qū)和受教育者予以優(yōu)先照顧。

國外的上述做法基本上是建立在國民教育體系基礎上的基礎教育財政投入機制，不管學生在哪個地方接受基礎教育，都是以平等地獲得教育的權利和機會為基本出發(fā)點的。因此，在基礎教育階段，主要通過縱向與橫向的轉移支付，重點加大對于那些處境不利的學區(qū)和學生的財政扶持，使之達到“起點公平”的功效。在那些基礎教育總體比較發(fā)達的國家和地區(qū)，除了考慮“起點公平”之外，還進一步延伸到“結果公平”。除此之外，各國基礎教育基本教育財政投入還有一個共同點，那就是僅采用了“平權”措施而沒有采用“優(yōu)權”措施。

四、優(yōu)化基礎教育財政公平投入的對策

為了在下一步推動基礎教育財政投入更加公平化，需要在以下幾個方面做出必要的努力。

1.不斷增加教育財政投入的總量

從國際來看，我國教育財政投入水平相對偏低。當前國際上通行的衡量政府對教育重視程度的主要指標，就是教育財政投入占GDP的比例。多年來，世界各國教育財政投入占GDP的比例年平均為4.5%左右，經濟合作與發(fā)展組織國家在5%以上，而我國始終徘徊在3%左右。盡管1993年頒發(fā)的《中國教育改革與發(fā)展綱要》就已明確提出“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在本世紀末達到4%”，但這一目標始終沒有達到。據世界銀行對58個發(fā)達與欠發(fā)達國家和地區(qū)的統(tǒng)計，2006年教育財政投入占GDP的平均比例為4.98%，最高的國家為9.40%，最低的國家為2.5%，我國為3%，僅居秘魯、菲律賓、亞美尼亞、烏拉圭、危地馬拉和保加利亞之前，排倒數(shù)第7名。數(shù)據表明，我國教育財政投入占GDP的比例長期偏低，不僅低于發(fā)達國家，而且低于許多發(fā)展中國家。

目前，我國的辦學體制采用分級辦學、分級管理的制度?？墒窃谠诮逃斦度肷?，恰好不能實行對等的分級負責。這是因為，義務教育是整個教育體系支出中的大頭，就其根本責任而言，不僅僅是地方政府的義務，更是一個國家的義務，需要國家整體的制度設計和安排。當今世界，接受公平的義務教育已成為發(fā)展的主流，許多國家都把義務教育視為國家統(tǒng)籌的事務。例如美國，州政府采取的水平補助、基本補助，使得不論學區(qū)的貧窮和富裕，都可以得到大致相同的生均教育經費，目前州級政府承擔的教育經費已經超過學區(qū)承擔的比例。近些年，聯(lián)邦政府還采取了一系列措施，將義務教育權限上移，呈現(xiàn)出一種中央化的趨勢。法國中央財政承擔了70%以上的義務教育經費。德國州一級政府承擔了75%的義務教育經費。日本中央財政承擔了50%以上的義務教育經費。上述國家中央財政及州財政對于義務教育的支持范圍涉及面較廣，包括教師工資、學生補助和獎勵、學?；窘ㄔO費、設備設施、圖書、教科書經費等。這些國家的做法表明，要想從總體上增加基礎教育財政投入的總量，中央和地方政府都有責任。

經濟發(fā)展與基礎教育的發(fā)展進程相比基本上表現(xiàn)為一個經濟先于教育的進程。如果說在經濟發(fā)展不夠、政府財力有限的情況下，可以把“成本分擔”作為一項權宜之計的話；但在經濟不斷發(fā)展、具備一定財力后，就必須強調“以政府為主”。應建立健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制機制，調動全社會辦教育的積極性，切實減輕群眾的教育支出壓力。

公共財政是政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段，在貫徹科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略、支持教育改革和發(fā)展方面，具有義不容辭的責任，教育財政投入應當在公共財政支出中占有舉足輕重的地位。

從政府教育財政投入的角度來看，需要做好以下幾個方面的工作。一是大力增加財政教育投入，著力保障教育優(yōu)先發(fā)展。財政投入是實現(xiàn)教育規(guī)劃綱要總體目標的重要財力保障。二是不斷完善教育投入機制，著力促進教育公平。建立健全科學合理、可持續(xù)的投入機制，統(tǒng)籌兼顧，突出重點。義務教育全面納入財政保障范圍，不斷提高保障水平；非義務教育實行以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制。同時，進一步加大農村地區(qū)的教育投入。解決突出問題，優(yōu)化教育資源配置。不斷健全家庭經濟困難學生資助政策體系，積極促進教育公平。三是加強科學化精細化管理，著力提高資金使用效益。管好用好財政資金與加大投入同等重要。在加大教育投入的同時，財政部門將與其他部門一起，切實加強和改進教育經費管理，創(chuàng)新管理方式，全面推進教育經費的科學化精細化管理，提高資金使用效益。同時，建立財政性教育經費的績效評價體系，探索建立符合教育發(fā)展規(guī)律，資金使用安全、便捷、高效的管理模式。

改革開放以來，國家先后出臺了有關教育財政投入的法律、法規(guī)和政策措施，但是，一些教育財政投入的法律、法規(guī)和政策落實并不到位，其原因之一是沒有建立起對各級政府教育財政投入的監(jiān)督和責任追究機制。為此，人大機關應切實發(fā)揮監(jiān)督和保障責任，嚴格執(zhí)行教育經費預算、決算執(zhí)行情況報告和問責制度，改變預算不審核、決算執(zhí)行不力無問責的現(xiàn)狀；加強對預算外財政收入支出的監(jiān)督，確保按規(guī)定比例投入教育；加大問責的力度，確保教育財政的合理投入。

2.逐步消除生均教育經費的現(xiàn)存差異

對于基礎教育財政投入而言，教育財政公平原則主要在于以下幾個方面：一是資源分配均等原則，使每個學生獲得均等的資源分配，也就是說接受財政資助的學生，不管其能力如何，財政資助額都一樣。這也符合起始性的橫向公平原則。二是財政中立原則，即每個學生的公共教育經費開支上的差異，不能與本學區(qū)的富裕程度相關。三是調整特殊需要的原則，這也就是不均等撥款的縱向公平原則，即政府有義務為民族、種族、經濟地位、居住地、語言、身心發(fā)展處境不利的學生撥更多的教育經費來彌補這些學生的現(xiàn)存境遇之差別。四是公共資源從富裕流向貧困的原則，這是現(xiàn)階段各國學者判斷教育財政撥款是否公平的最終標準，這既是教育財政公平的最大目標，也是實現(xiàn)“教育機會均等”的最根本財政要求。

以上各財政公平的原則，主要依靠負責宏觀調控的政府部門的專門化職能來實現(xiàn)，因此，從一定意義上來講，基礎教育財政公平投入進一步強化了教育財政投入方面的政府責任，對于教育財政調控能力提出了更高的要求。

3.進一步研究調節(jié)學校投入差距的平衡措施

除了上述需要進一步完善的幾個地方之外，在教育財政公平投入上還有許多值得研究的問題，如目前在一些學校與另一些學校之間存在著收入來源差距較大并且難以平衡的問題，這主要由于學校組織經費的來源和渠道各不相同，造成了學校之間的差異。因此，雖然教育財政投入對于這些學校來說是均衡的，但是由于各學校自身辦學條件和組織經費和資源的渠道還存在著較大差異，下一步應當研究應不應該通過教育財政投入這種行政干預的手段來進行平衡這些學校的辦學經費及資源等方面的現(xiàn)存差異。如果需要采用必要的行政干預的話，那么，如何平衡才能達到同級同類學校辦學資源的相對平衡都將是值得深入研究的問題。

更進一步來說，整個教育財政投入和其他財政支出一樣，能否做到完全公開透明并接受各教育單位和社會的雙重監(jiān)督也成為人們關注的話題之一，這個問題的解決，至少有賴于整個政府財政透明度的進一步改革和完善才能夠獲得足夠的保證。誠然，在協(xié)調基礎教育財政公平投入的問題上，還有賴于政治體制改革的不斷完善與整個社會的發(fā)展與進步，只有這樣，才能從根本上解決那學生獲得平等的接受教育的機會和財政投入公平化的問題。因此，對于教育財政公平投入這一問題的后續(xù)研究，將面臨一些更加深入的社會政治問題，這些問題的解決將能夠進一步推動基礎教育財政公平投入研究的理論與實踐活動。

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作者簡介：李志躍（1974— ），男，山東濟寧人，任職于齊魯工業(yè)大學教務處，講師。