摘 "要：本文在探究“特殊組織措施和調(diào)查手段”的淵源、性質(zhì)、作用的基礎(chǔ)上，解析“雙規(guī)”、“兩指”與現(xiàn)行法律的沖突，提出其不應(yīng)遽然全盤廢止的理由，對完善和規(guī)范“雙規(guī)”、“兩指”提出了對策，并進(jìn)行了法理分析。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察;特殊組織措施;調(diào)查手段;雙規(guī);兩指

中圖分類號：D262.6 " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " " " " " "文章編號：1003-949X（2015）-11-0084-03

筆者在郴州市紀(jì)委監(jiān)察局借用期間，協(xié)助案件查處工作，深知采取“特殊組織措施和調(diào)查手段”作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的一種紀(jì)律性處理措施，在查處貪污腐敗案件中能起到重要作用。為此，筆者結(jié)合本人就讀研究生期間掌握的法學(xué)專業(yè)知識，對這種“特殊組織措施和調(diào)查手段”進(jìn)行了一些探究和思考，以期拋磚引玉。

一、探本溯源“特殊組織措施和調(diào)查手段”

本文所指的“特殊組織措施和調(diào)查手段”僅僅指紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采用的“雙規(guī)”“兩指”。“雙規(guī)”，最早是由《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》作出的規(guī)定，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明”?！皟芍浮?，是由《中華人民共和國行政監(jiān)察法》作出的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點(diǎn)對調(diào)查事項涉及的問題做出解釋和說明”。

“雙規(guī)”“兩指”最早的本意并不是正式司法程序的一個環(huán)節(jié)，而是一個先于司法程序的對人身自由進(jìn)行限制的黨內(nèi)、行政措施。檢察機(jī)關(guān)在對線索材料初步核查的時候，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過紀(jì)委常委會討論決定，就可采用“雙規(guī)”“兩指”措施。但也因這種措施是在證據(jù)還未確鑿的情況下展開，案件從紀(jì)檢監(jiān)察部門開始調(diào)查起，就是一個沒有確定的狀態(tài)，這也是紀(jì)檢辦案避免干擾、不能公開的原因。

從性質(zhì)上看，“雙規(guī)”、“兩指”應(yīng)該是一種紀(jì)檢監(jiān)察措施，而不屬于司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施。通過實踐證明，“雙規(guī)”、“兩指”對黨員、干部的挽救教育、對打擊貪污腐敗有一定意義，雖然有一定的強(qiáng)制性，但與刑事訴訟強(qiáng)制措施有著本質(zhì)的不同?！半p規(guī)”、“兩指”與刑事訴訟強(qiáng)制措施中的拘留、逮捕之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在：“雙規(guī)”、“兩指”是黨政內(nèi)部的一種紀(jì)律行為，而刑事訴訟法規(guī)定的強(qiáng)制措施，有著嚴(yán)格的條件和程序?！半p規(guī)”、“兩指”一般是對案件掌握一定線索和情況，其對象在一定期限內(nèi)仍保留職務(wù)，但不能主持工作，待案件調(diào)查清楚再作處理。而拘留、逮捕是人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況，對犯罪嫌疑人、被告人采取的?！半p規(guī)”、“兩指”，既是一種調(diào)查措施，也是一種保護(hù)措施，避免被調(diào)查對象再犯錯誤或受到不必要的干擾和影響。而拘留、逮捕主要是為了防止串供、制造假證或毀滅證據(jù)，保證刑事訴訟順利進(jìn)行。

“雙規(guī)”、“兩指” 是一種隔離審查，主要目的是防止被調(diào)查人拖延時間、逃避調(diào)查，甚至串供、外逃。拘留審查疑犯扣留不能超過24小時。但是對于一些政府官員來說，如果24小時一到就放人，他們可以銷毀證據(jù)，串聯(lián)同謀。這個漏洞是通過“雙規(guī)”、“兩指”來彌補(bǔ)的。雖然是說在規(guī)定的時間，但是并沒有明確的時間，且在未清楚說明事件之前不能離開規(guī)（指）定的地點(diǎn)。這個時間、地點(diǎn)是由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握，由此成為了組織內(nèi)部涉及黨員人身自由的最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制手段。其主要威力：一是來自一些基本證據(jù)的掌握。被調(diào)查對象都明白，凡是被采取“雙規(guī)”、“兩指”措施的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都掌握了相當(dāng)部分證據(jù)。二是來自被調(diào)查對象權(quán)力的暫停行使。權(quán)力在腐敗分子手中，不僅是謀利的工具，而且是掩蓋違法犯罪的保護(hù)傘。在“雙規(guī)”、“兩指”時段，一些知情者、受害者，可以不再受被調(diào)查對象權(quán)力的威懾，因而能大膽向組織揭發(fā)控告;涉案人員也失去了“保護(hù)傘”的庇護(hù)。三是來自信息的不對稱?！半p規(guī)”、“兩指”期間，被調(diào)查對象惟一受到限制的是與外界聯(lián)系。信息的不對稱會使其處于一種必然的劣勢地位，具有豐富辦案經(jīng)驗的人員就會利用這種優(yōu)勢，從證據(jù)上、政治上、心理上精心設(shè)計，從中查找其弱點(diǎn)和破綻，予以突破。這樣，就可以少量司法資源的投入收到較好的社會效果和法律效果，在一定程度上降低了司法成本。

二、解析“特殊組織措施和調(diào)查手段”的法律沖突

采用特殊組織措施和調(diào)查手段，在反腐敗斗爭中發(fā)揮了重要作用，但也猶如一把“雙刃劍”，既可能懲治貪污腐敗，也可能因掌握不好，使公民的合法權(quán)利受到侵犯。

一是有些特殊組織措施和調(diào)查手段超越了權(quán)限。《憲法》規(guī)定“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止以非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體”?！读⒎ǚā芬?guī)定“犯罪和刑罰”、“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”等事項，只能制定“法律”?！缎淌略V訟法》修正案規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)……”。我國在聯(lián)合國總部簽署的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》規(guī)定：“人人有權(quán)享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或者拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”。以上規(guī)定表明，剝奪或限制人身自由的強(qiáng)制措施的依據(jù)是嚴(yán)格意義上的“法律”，不僅其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人無權(quán)適用強(qiáng)制措施，而且即使是專門辦理刑事案件的機(jī)關(guān)也只能嚴(yán)格依據(jù)法定的條件、程序和期限適用強(qiáng)制措施。也就是說，按照憲法和刑事訴訟法等法律的規(guī)定，只有國家司法機(jī)關(guān)才有權(quán)依法限制或剝奪公民的人身自由。

而在實踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍使用“雙規(guī)”、“兩指”措施參與查辦黨員或國家工作人員貪污、受賄等犯罪案件。被特殊調(diào)查者不允許與外界聯(lián)系，人身自由被限制甚至被剝奪，這種限制或剝奪幾乎等同于刑事訴訟強(qiáng)制措施的拘留、逮捕，實際上已經(jīng)使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)享有了限制或剝奪公民人身自由的權(quán)限，與憲法和法律規(guī)定相違背，使黨紀(jì)、監(jiān)察條例凌駕于憲法和法律之上，對法定強(qiáng)制措施帶來嚴(yán)重沖擊，與保障人權(quán)的規(guī)定背道而馳。中國政法大學(xué)刑法學(xué)教授鄔明安說，“‘雙規(guī)’很厲害，嫌疑人被逮捕之后還可以會見律師，但被‘雙規(guī)’者沒有這個權(quán)利。如果被判有罪，‘雙規(guī)’期限還不計入刑期。”“在某種意義上，‘雙規(guī)’就是變相拘禁。而黨員、國家工作人員首先是公民，必須保障的基本權(quán)利，黨紀(jì)條例也不能超越法律之上”。

二是有些特殊組織措施和調(diào)查手段存在對象擴(kuò)大化的問題。雖然中紀(jì)委辦公廳下發(fā)的《關(guān)于紀(jì)檢機(jī)關(guān)使用“兩規(guī)”措施的辦法（試行）》明確規(guī)定“雙規(guī)”的對象只能是黨員，明確規(guī)定了使用“雙規(guī)”條件和程序。但在實踐中，很多地方的紀(jì)檢機(jī)關(guān)卻常常突破規(guī)定的界限，不僅“擴(kuò)展”到黨政機(jī)關(guān)的非黨員干部、民主黨派、外商、非黨員的私營企業(yè)老板，甚至婦女因超生也被“雙規(guī)”?！半p規(guī)”對象被無限擴(kuò)大，就使公民的人身權(quán)利受到嚴(yán)重威脅，保障人權(quán)也可能成為一紙空文。

三是有些特殊組織措施和調(diào)查手段的期限存在任意延長的現(xiàn)象。1990年頒布的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》和1994年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》，并未就“雙規(guī)”、“兩指”期限作出明確的規(guī)定。2005年中央紀(jì)委“7號文件”和中央辦公廳“28號文件”首次對“雙規(guī)”時限做出約束，即“不得超過案件調(diào)查時限”。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》，案件調(diào)查時限為三個月，必要時可延長一個月。從以上相關(guān)的黨紀(jì)條例來看，盡管沒有對“雙規(guī)”的期限作出明確規(guī)定，但是按照法理和常理，“雙規(guī)”既然不屬于正式的司法辦案程序，對被“雙規(guī)”者控制的時間肯定不應(yīng)當(dāng)過長，至少不應(yīng)當(dāng)長于刑事訴訟強(qiáng)制措施期限。但在實際操作中，特殊調(diào)查期限常常被任意延長，即使紀(jì)檢條例規(guī)定了約束，其使用期限大都長于刑事訴訟強(qiáng)制措施期間。

四是有些采取特殊組織措施和調(diào)查手段的后果存在任意性的問題。按照使用“雙規(guī)”、“兩指”的原意，是在證據(jù)還未確鑿的情況下展開調(diào)查，是被“雙規(guī)” 、“兩指”者是否違紀(jì)違法犯罪還不確定的狀態(tài)，通過調(diào)查，查清事實后再分別情況進(jìn)行處理，或還以清白，或黨紀(jì)處分，或行政處分，或移交司法機(jī)關(guān)追究犯罪。但實踐中，調(diào)查以后的結(jié)果往往出現(xiàn)幾種不良情況，或者不了了之，或者以內(nèi)部處理代替行政處分，黨內(nèi)處分取代行政處分，甚至于黨紀(jì)處分、行政處分代替刑事處罰等等，在社會上造成了嚴(yán)重的不良后果。

三、不應(yīng)遽然全盤廢止“特殊組織措施和調(diào)查手段”

盡管特殊組織措施和調(diào)查手段是反腐敗斗爭中的一把利劍，但是，法學(xué)界對此的爭議卻頗為激烈。

有學(xué)者認(rèn)為目前能夠證明紀(jì)檢監(jiān)察特殊調(diào)查措施的法律效力的淵源有兩個，但卻相互矛盾。一是認(rèn)為“雙規(guī)”、“兩指”不是一種法律性司法程序，它存在的依據(jù)是黨的條例。具體指《中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》總則中的“紀(jì)檢機(jī)關(guān)依照黨章和本條例行使案件檢查權(quán)，不受國家機(jī)關(guān)、社會組織和個人的干涉”的規(guī)定。由此許多人認(rèn)為“雙規(guī)”是黨的“家法”，是黨的機(jī)關(guān)對其成員進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查的一種方式。另一關(guān)于“兩指”的淵源是《行政監(jiān)察條例》、《行政監(jiān)察法》，均有關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明”的規(guī)定。由此就可以理解為是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使國家行政調(diào)查權(quán)，進(jìn)行行政機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)查。

從實際情況來看，作為反腐敗斗爭中的一把利劍，“雙規(guī)”、“兩指”制度可能無法遽然全盤廢止，但是如何將其納入到法治軌道，一直是執(zhí)政黨和政府考慮的一個重大問題。事實上，“雙規(guī)”、“兩指”一直在不斷規(guī)范和完善?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》的施行，使“雙規(guī)”在黨內(nèi)的使用有了依據(jù)?！侗O(jiān)察法》頒布后，“兩指”代替了原行政監(jiān)察條例中的“兩規(guī)”，成為突破要案的一種行之有效的重要手段。后來，中央紀(jì)委、監(jiān)察部相繼出臺了四個規(guī)范性文件，對“雙規(guī)”、“兩指”措施做了進(jìn)一步規(guī)范和完善。2005年中央紀(jì)委發(fā)布“7號文件”、中央辦公廳發(fā)布“28號文件”，主題均是“完善查辦案件協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范‘雙規(guī)’措施”，成為了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件工作的指導(dǎo)性文件。筆者認(rèn)為，根據(jù)國情需要，既然現(xiàn)階段還不能取締“雙規(guī)”、“兩指”。

四、對完善和規(guī)范“特殊組織措施和調(diào)查手段”的思考

筆者認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)目前可適度采取特殊組織措施和調(diào)查手段，但應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰其權(quán)責(zé)、范圍、程序，防止濫用，逐步將其納入到法律的軌道上來。

一是完善特殊組織措施和調(diào)查手段的法律依據(jù) 。目前，“雙規(guī)”、“兩指”最大的缺陷是無法可依，因為其畢竟在一定程度上限制了公民人身自由，而《立法法》規(guī)定限制公民人身自由的強(qiáng)制措施只能由法律規(guī)定，而我國沒有哪一部法律規(guī)定紀(jì)檢機(jī)關(guān)享有此種權(quán)限。“雙規(guī)”、“兩指”的法律淵源其實是使黨紀(jì)凌駕于憲法和法律之上，實際上“雙規(guī)”、“兩指”的采用沒有法律依據(jù)，可以說這么多年一直游離于法律之外。因此，想要使其有法可依，筆者認(rèn)為可以通過兩種途徑解決此問題：一是可以考慮制定一部專門法律賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“雙規(guī)”、“兩指”權(quán)，作為其能在一定情況下限制公民人身自由的法律依據(jù)，同時還應(yīng)在法律中明確規(guī)定其適用期限。二是根據(jù)被“雙規(guī)”、“兩指”的具體情況，一般情況不需要限制或剝奪被其人身自由，只需要他們配合調(diào)查就可以了。如果已經(jīng)需要限制或剝奪人身自由則說明情況嚴(yán)重，完全可以由人民檢察院按照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定介入而不由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采用“雙規(guī)”、“兩指”，這樣就不會造成無法可依。

二是明確特殊組織措施和調(diào)查手段的適用范圍。首先，根據(jù)中紀(jì)委作出的相關(guān)政策解釋，進(jìn)一步明確有權(quán)使用“雙規(guī)”、“兩指”的機(jī)關(guān)只能是縣級以上（含縣級）紀(jì)檢監(jiān)察部門。其次，要進(jìn)一步明確“雙規(guī)”的適用對象?！半p規(guī)” 只適用于違紀(jì)且需要立案查處的黨員?！皟芍浮?只適用于違反行政紀(jì)律嫌疑的人員。再次，要嚴(yán)格控制使用時限和限制使用地點(diǎn)。同時，要堅決杜絕超越權(quán)限和期限，禁止適用對象擴(kuò)大化。不能限制或剝奪被特殊調(diào)查對象的人身自由，也不能實施抓捕，更無權(quán)使用戒具，不能通過強(qiáng)制手段來控制人身自由，不得對被“雙規(guī)”、“兩指”者實行拘禁或者變相拘禁。

三是要進(jìn)一步規(guī)范特殊組織措施和調(diào)查手段的程序。“雙規(guī)”、“兩指”的一般程序是由承辦違紀(jì)案件的調(diào)查組在通過案件初查掌握調(diào)查對象的一個或數(shù)個足以立案的違紀(jì)事實后向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出建議，經(jīng)批準(zhǔn)后才能采取特殊組織措施和調(diào)查手段。批準(zhǔn)機(jī)關(guān)最好要上提一級，才能確保其職權(quán)不被濫用。

四是進(jìn)一步嚴(yán)格特殊組織措施和調(diào)查手段的執(zhí)行權(quán)限?！半p規(guī)”、“兩指”由承辦案件的調(diào)查組負(fù)責(zé)執(zhí)行，一般從辦案的紀(jì)委機(jī)關(guān)抽調(diào)工作人員來“陪護(hù)”，名義上是照顧被規(guī)人員的飲食起居，實際上是看守被規(guī)人員，防止其與外界聯(lián)系或自殘、自殺等行為的發(fā)生。應(yīng)精心選擇地點(diǎn)，嚴(yán)禁使用司法機(jī)關(guān)的羈押場所。辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保被采取特殊組織措施和調(diào)查手段對象的人身安全。

五是進(jìn)一步貫徹“無錯推定”的原則?！缎淌略V訟法》修正案“嚴(yán)禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法方法收集證據(jù)，不得強(qiáng)迫任何人證實自己有罪”。這表明了我國刑事訴訟中明確規(guī)定采用“無罪推定”原則。因此，與刑事訴訟程序相對而言非正式的辦案程序，更應(yīng)從觀念上擯棄“有錯推定”思想，采用“雙規(guī)”、“兩指”時不能抱著“有錯推定”的心態(tài)讓被“雙規(guī)”、“兩指”者交代問題，而應(yīng)確立貫徹“無錯推定”原則進(jìn)行調(diào)查，以便查清事實。

五、對“特殊組織措施和調(diào)查手段”的法理反思

采取特殊組織措施和調(diào)查手段對于規(guī)范官員的清廉、徹底根除腐敗具有重要作用，根據(jù)我國的國情，在一定時期內(nèi)仍然還有存在的合理性。但是，從根本上來說，“雙規(guī)”、“兩指”并不是司法偵查措施?！半p規(guī)”是一種黨內(nèi)調(diào)查措施，“兩指”是一種行政調(diào)查措施。兩者在實施期間都存在對涉案人員人身自由限制期限的不確定性，這也是公眾對這兩種調(diào)查措施存在質(zhì)疑的主要方面。同時，這兩種調(diào)查措施還缺乏有效的法律監(jiān)督，有前置于司法偵查之嫌，容易產(chǎn)生以黨代政、黨政不分的情形。

雖然“雙規(guī)”、“兩指”都存在不足之處，但是為了有效的發(fā)揮其反腐奇效，又讓兩者不至于“違法”，筆者認(rèn)為，可以借鑒國外先進(jìn)的反腐敗法律理論（包括正當(dāng)程序理論和特別權(quán)力關(guān)系理論），以及反腐敗司法制度，創(chuàng)新反腐敗司法制度?？梢詫ⅰ皟梢?guī)”、“兩指”這兩種調(diào)查措施與檢察機(jī)關(guān)的反腐敗偵查措施進(jìn)行整合，按照全方位綜合性立法的思路，一是制訂專門的《反腐敗法》，明確“特殊組織措施和調(diào)查手段”的職權(quán)、范圍、程序等等。二是根據(jù)《反腐敗法》，整合紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察等機(jī)關(guān)的資源，在實施腐敗案件偵查權(quán)力方面，設(shè)置專門的司法偵查機(jī)關(guān)實施特殊組織措施和調(diào)查手段。三是在實施偵查過程中賦予其特定的偵查權(quán)力和特有的偵查措施，實行程序視野下的特殊組織措施和調(diào)查手段即新型的“雙規(guī)”、“兩指”，使其符合法治的要求。這種新型的 “雙規(guī)”、“兩指”，從理論上講，其內(nèi)涵、性質(zhì)、作用也就有別于現(xiàn)行的“雙規(guī)”、“兩指”。從法律實務(wù)方面講，其執(zhí)法依據(jù)是反腐敗專門立法——屬于刑事訴訟法領(lǐng)域的，用于偵查、審查起訴、審判腐敗犯罪案件的法律，是一部特別法;實施機(jī)關(guān)是獨(dú)立的反腐敗偵查機(jī)構(gòu)——是隸屬于人大的專門用于偵查腐敗案件的司法機(jī)關(guān);針對對象是具有國家工作人員;實施過程受到法律監(jiān)督，有比較嚴(yán)格的審批權(quán)限、執(zhí)行期限等等限制，存在相應(yīng)的法律救濟(jì)制度。這樣，更有利于在法制的軌道上，將反腐敗工作推上新的臺階。