【摘 要】公眾參與是環(huán)境保護法中的一項重要制度，對環(huán)境法可持續(xù)發(fā)展目標的實現有重要作用。然而我國環(huán)境法中公眾參與制度尚未發(fā)揮其應有的作用。文章結合相關規(guī)定對完善公眾參與制度提出了建議。

【關鍵詞】公眾參與制度；缺陷建議

1.公眾參與制度概述

1.1環(huán)境保護公眾參與制度的內容

公眾參與制度是指在環(huán)境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與到與環(huán)境利益相關的決策活動，使得該項決策符合公眾利益。在環(huán)境保護中確立公眾參與制度，是民主主義理念在環(huán)境管理活動中的延伸，公眾既是環(huán)境的破壞者，又是環(huán)境的受害者，更是環(huán)境的治理者，對于與維持自身生存息息相關的環(huán)境質量的改善享有當然的參與權利。環(huán)境的保護公眾參與制度的內容包括：行政參與制度、立法參與制度、司法參與制度、環(huán)境信息知情制度等。

1.2我國公眾參與制度的立法現狀

公眾參與制度在我國多部環(huán)境法中有所體現。我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！庇纱丝梢?，《環(huán)境保護法》確立了公眾參與環(huán)境保護的法律地位，并為公眾參與到環(huán)境保護中來提供了渠道?！端廴痉乐畏ā泛汀董h(huán)境噪聲污染防治法》第13條也同樣規(guī)定：“環(huán)境影響報告書中，應當有該建設項目所在地單位和居民的意見?！薄董h(huán)境影響評價法》第5條、第21條進一步明確了公眾在環(huán)境影響評價中的參與權。此外，一些行政性法規(guī)中也體現了這一制度基本精神。如《建設項目環(huán)境保護管理條例》和《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》等。

2.當前我國在環(huán)境公眾參與制定中存在的問題和缺陷

盡管環(huán)境法確認了公眾參與制度，并在一定范圍內貫徹了這一制度，但這項制度在實踐中基本上沒有得到落實。這主要原因還是因環(huán)境法制度的缺陷決定的。

2.1沒有關于公民環(huán)境權的明確規(guī)定

世界上大多數國家在國家的根本法律中明確規(guī)定了公民的環(huán)境權，如韓國、美國、英國等。雖然我國《憲法》規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。這可以認為是我國參與環(huán)境管理的憲法依據，但我國憲法并未明確規(guī)定公民的環(huán)境權，而只是原則性的規(guī)定。其他相關環(huán)境法律法規(guī)亦是如此，如《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！?/p>

2.2沒有明確規(guī)定公民參與環(huán)保的具體程序

目前，環(huán)境法規(guī)定的公眾參與環(huán)境管理的途徑主要為征求意見和論證會、聽證會的方式。如《環(huán)境噪音污染防治法》和《水污染防治法》規(guī)定的方式以及《環(huán)境影響評價法》中的規(guī)定。至于公眾參與環(huán)境決策的途徑則是通過人民代表大會制度由人民代表代為行使。除此之外，環(huán)境法并未規(guī)定其它途徑來實現公眾參與。這對我們這樣一個人口大國、生態(tài)破壞和環(huán)境污染的形勢又較為嚴重的發(fā)展中大國而言，顯然是過于單一了，不利于公眾充分行使參與權，也不利于充分發(fā)揮公眾的積極性來保護和改善環(huán)境。

2.3環(huán)境信息公開內容范圍過窄不利于公眾參與實現

我國現行的環(huán)境公開制度公開的主要是公共信息，即向社會發(fā)布的環(huán)境信息，如環(huán)境狀況公報，空氣質量周（日）報等，但是這些內容范圍過于狹窄，難以滿足公眾的需要，以企業(yè)為例。企業(yè)對環(huán)境行為的信息了解不足，我國沒有企業(yè)環(huán)境信息披露制度的規(guī)定，企業(yè)雖然有義務向政府進行排污申報和登記，但沒有法律規(guī)定這些申報的信息必須向社會公開。因此，公眾對待這些企業(yè)是相對盲目的，信息若不公開，公眾即使想做出行為，也會面臨極高的交易成本，從而望而生畏，止步不前。環(huán)境信息的公開是公眾參與環(huán)保的前提，是保障公眾環(huán)境知情權的一項重要手段。只有把環(huán)境信息公開了，公眾切實享有環(huán)境知情權，公眾參與才有動力，公眾參與才更具有針對性。

3.我國環(huán)境法公眾參與制度的完善

3.1完善立法

由于法律對公眾參與制度規(guī)定得過于原則、抽象，缺乏可操作性，我們必須通過修訂相關法律來建立起完善的公眾參與制度體系。通過立法確立環(huán)境權奠定公眾參與法律基礎。目前，我國法律并無環(huán)境權的規(guī)定，這不利于公眾利用該項基本權利參與環(huán)境保護。憲法第2條明確規(guī)定了公眾參與社會管理事務的參與權，但要行使環(huán)境參與權，環(huán)境權應當是前提。當務之急，一是要在憲法中明確環(huán)境權，從公民環(huán)境權這一基本權利出發(fā)，可以明確規(guī)定公民在有關環(huán)境事務方面的知情權，以及參與環(huán)境事務的討論權，建議權等具體權利。二是應在《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定環(huán)境權。盡管該法第6條規(guī)定了單位和個人有權對污染和破壞環(huán)境的行為進行檢舉和控告，但這不足以使環(huán)境權明示于眾，更何況該項立法確認的是環(huán)境污染和生態(tài)破壞之后的參與，即末端參與。這與公眾參與的性質及環(huán)境法的立法目的都相去甚遠。我國應當通過修改《環(huán)境保護法》增設環(huán)境權條款，把第6條中的末端參與方式修改為全過程參與方式。

3.2使環(huán)境信息的公開明確化、制度化

如前所述，我國環(huán)境信息的公開力度還十分有限，公眾獲得環(huán)境信息的手段、途徑仍然比較單一。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第10條規(guī)定：“環(huán)境問題只有在所有有關公民的參與下才能得到最好的解決。每一個人都應適宜的獲得政府部門掌握的環(huán)境信息資料，包括關于他們所在社會危險物質和活動的資料，并有機會參與決策的過程。國家應當通過廣泛地傳播環(huán)境信息，促進和鼓勵公眾知情和參與，應使公眾能夠有效地利用司法、行政程序包括補償和救濟?！蔽覈恰独锛s宣言》的締約國，在這些方面業(yè)已做出了積極的努力，為了更好的履行公約義務，我國政府應將環(huán)境信息的公示以法律形式明確下來，并形成一整套的實施制度。制度化的環(huán)境信息至少應包括我國環(huán)境法所列舉的14種環(huán)境因素的信息，《里約宣言》中所要求的危險物質和活動的資料、相關行政行為和環(huán)境法律法規(guī)的信息等。這些信息應分門別類地以日報、周報、月報、季報、年報信息的方式通過適宜的媒介公布于眾。

3.3建立健全全過程的參與機制

全過程的參與機制包括預算參與、過程參與、末端參與和行為參與。預算參與，是公眾參與環(huán)境保護的前提。它要求在進行環(huán)境管理和決策前征求公眾的意見。過程參與是公眾參與的關鍵。是公眾對環(huán)境管理行為和執(zhí)行環(huán)境決策行為的監(jiān)督。末端參與是公眾參與的保障，是在發(fā)生了環(huán)境污染和生態(tài)破壞后，對有關責任人提出檢舉、控告，是救濟性的參與。行為參與是公眾參與的根本，是公民自覺提高環(huán)境道德水平和意識，并以積極的行為保護和改善環(huán)境。全過程參與機制，應當明確公眾在各個階段中的權利義務以及享受權利、履行義務時應當遵循的程序和有關人員侵犯公眾合法權益、違反程序要求時所應承擔的法律責任等。此外，全過程參與機制中還應當包括各階段中公民意見的征求方式、意見的表現形式及意見的反饋等方面的詳細內容。

3.4加大環(huán)境教育宣傳提高公民參與能力

環(huán)境保護知識和環(huán)境法律知識的多少，決定了公眾參與環(huán)保能力的高低。因此，今后我國要加大對環(huán)境保護知識和環(huán)境法律知識的宣傳和教育，使公眾能夠掌握環(huán)境常識，了解進行環(huán)境保護的意義，以及自己在環(huán)境保護方面擁有的權利、義務。在進行這項工作的過程中，應當積極發(fā)揮城市社區(qū)、居民委員會、農村村民委員會等基層組織的作用，還應該發(fā)揮各種環(huán)境保護民間團體的作用。

【參考文獻】

[1]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京：中國政法大學出版社，2000：257-259.

[2]葉俊榮.環(huán)保自力救濟的制度因應：解決糾紛與強化參與[J].臺灣大學論叢，1990，19（2）：103-107.

[3]燕娥，陸靜.從《奧胡斯公約》的生效實施中能借鑒到什么——淺談我國公眾獲得環(huán)境信息和參與決策的立法與實踐[N].中國環(huán)境報，2002-2-9.