摘 要：我國《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！钡S著行政法治理念的發(fā)展，是否真的不適用行政訴訟調(diào)解制度，這是個值得考量的問題。域外及我國臺灣地區(qū)早已在行政訴訟中確立調(diào)解制度，并在行政糾紛的解決中產(chǎn)生了重要作用?，F(xiàn)行法治也要求行政機關實行服務行政和參與式行政，這就為雙方進行協(xié)商制造了空間。本文將借鑒其他國家以及我國臺灣地區(qū)的成功經(jīng)驗，結合我國法治的實際情況，闡述并分析我國在行政訴訟中引入調(diào)解制度的必要性及可行性。

關鍵詞：行政訴訟;訴訟調(diào)解;必要性;可行性

中圖分類號：D925 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）16-0165-02

行政案件不適用調(diào)解在立法之初的法治環(huán)境下有存在的合理性，但隨著政治經(jīng)濟的發(fā)展，社會主體和社會結構呈多元化趨勢，現(xiàn)行法治也要求行政機關實行服務行政和參與式行政，這就為雙方進行協(xié)商制造了空間。在行政訴訟中引入調(diào)解機制，西方發(fā)達國家早已進行了有益嘗試，并建立了較為完善的訴訟和解制度。

一、國外及我國臺灣地區(qū)行政訴訟適用調(diào)解制度的啟示

在行政訴訟中引入調(diào)解機制，西方行政法治發(fā)達國家早已進行了有益的嘗試，并建立了較為完善的訴訟和解制度。美國是行政法治相當完善的國家之一，具體到行政訴訟領域，就是建立所謂的替代性糾紛解決機制，即ADR。ADR作為一種新的糾紛解決方式，簡便、低成本、高效，是西方國家由訴訟推崇向自治理念發(fā)展的結果，適用于民事及行政訴訟領域。ADR在行政訴訟中的適用采取的是法院附設調(diào)解模式。該制度具有以下特點：首先，調(diào)解和法院審判分離，使當事人能更好地自由協(xié)商，實現(xiàn)實體公正。其次，避免案件的久拖不決。當調(diào)解失敗，審判權就會及時介入。最后，行政調(diào)解不向當事人收取任何費用。作為一個理性的主體，都會慎重考慮成本與效益的關系，通過法律規(guī)則所提供的程序做出理性選擇，從而使自身利益最大化。

德國行政訴訟調(diào)解往往是通過雙方當事人在訴訟中自愿達成和解協(xié)議而告終。從本質(zhì)上講“和解協(xié)議”就是一種行政合同的形式。德國行政程序法第55條規(guī)定：“經(jīng)明智考慮事實內(nèi)容或法律狀況，對存在的不確定性可通過相互讓步消除時，可以簽訂公法合同，但以行政機關按義務裁量認為達成和解符合目的者為限”。①可見，法律是允許行政機關在自由裁量權的范圍內(nèi)或其他特定情況下，以符合法律目的的方式與相對人達成合同來解決行政糾紛。另外德國聯(lián)邦行政法院法第106條中：“只要參與人對和解的標的有處分權，為完全或部分終結訴訟，參與人可在法院做出筆錄，或在指定或委派的法官面前做出筆錄以達成和解。”②法律毋庸置疑地承認了公法上的當事人在訴訟中的和解行為。司法實踐中，行政訴訟和解是一種訴訟行為，和解協(xié)議也就是一種公法契約。參與當事人對和解標的都具有處分權。當事人達成和解協(xié)議時，必須由法院以裁定的方式做出。但是為了防止當事人隨意地行使處分權，以裁定的方式達成和解協(xié)議，提高和解的權威性，達到終結訴訟的目的。

我國臺灣地區(qū)新頒布實施的行政訴訟法中規(guī)定“和解”是可以作為終結訴訟的一種方式。詳細地規(guī)定了成立的條件、程序的啟動、適用階段、受案范圍等，共計十個條文來進行規(guī)定。臺灣著名學者翁岳生先生在其所編著的《行政法》中對訴訟和解進行了詳細論述，認為行政訴訟和解適用于任何訴訟階段，包括準備階段和言辭辯論階段等。此外，任何行政案件都適用于訴訟和解，只有法院認為適當，隨時都可以進行和解。從上可見，行政訴訟調(diào)解制度已經(jīng)成為現(xiàn)代行政糾紛解決機制的重要組成部分，一些國家也建立了相對完善的行政訴訟調(diào)解制度并能很好地運行。

二、我國建構行政訴訟調(diào)解制度的必要性

第一，保護相對人合法權益的需要。我國行政訴訟法中法院依據(jù)合法性審查原則通過判決撤銷的方式處理其他地行政違法行為。撤銷違法行為確認了該具體行政行為的違法性，但在確認違法或撤銷違法行政行為之后怎樣來實現(xiàn)對相對人合法權益的保護卻沒有實質(zhì)的進展。因為司法權不能代替行政權，且法律沒有賦予法院直接做出決定的權力，相對人只能等待行政機關重新做出具體行政行為。如果相對人認為新做出的行政行為依然侵害了其合法權益，那么行政相對人不得不選擇再次進行行政訴訟。并且如果對一審判決不服，就進入二審程序再審，抑或接著申訴、上訪，直至達到目的。這不僅耗費當事人時間精力，還浪費司法資源。訴訟調(diào)解形式卻簡便靈活，如果雙方適用調(diào)解，由法院主持，讓行政機關依法改正之前不嚴謹?shù)男姓袨?，可直接達到原告起訴的目的，徹底解決行政爭議，從而保護相對人的合法權益。

第二，構建社會主義和諧社會的需要。行政主體基于實施行政管理的需要重點在于維護整個社會的公共利益，而行政相對人出于自身利益的考慮側重于維護個人利益，這就為矛盾與沖突的產(chǎn)生制造了可能。行政主體必須運用行政權維護和保障相對人的個人利益。同時，行政相對人的個人利益應服務于合法公共利益?；谏鲜隼碛?，處理好行政主體和相對人之間社會關系的關鍵是要平衡公共利益和個人利益，使各自追求的利益在行政管理過程中實現(xiàn)最大化。在我國的行政訴訟法中結案方式為判決和裁定，表現(xiàn)為一種非此即彼的方式。盡管訴訟終結，但是當事人雙方的矛盾未必能得到根本解決，公共利益與個人利益仍然處于失衡狀態(tài)。因此，調(diào)解制度是解決行政訴訟中原告與被告之間矛盾沖突的有效方法之一，平衡了各方利益，才能真正達到維護社會和諧穩(wěn)定。

第三，促進我國行政訴訟調(diào)解法制化的需要。實踐中行政訴訟撤訴率逐年攀升，通常將原告撤訴區(qū)分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。正常撤訴理所應當?shù)剡_到案結事了的目的，但非正常撤訴卻隱含了某些原因，如并非當事人意愿，而是受外力影響的作用下做出的無奈選擇。法院對于相對人提出的撤訴申請缺乏有效的審查，“幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后做出過不準撤訴的裁定?！痹趯嵺`中還存在行政主體與原告達成法庭外交易的“和解”情況，目的就是為了原告能撤訴。這種變相的調(diào)解與和解，其實質(zhì)就是規(guī)避法律，既損害了法律的權威，又損害了公共利益或個人利益。如果我國行政訴訟法引入調(diào)解機制，不僅會杜絕這種現(xiàn)象發(fā)生，還能使法院樹立司法公正、司法為民的良好形象。

第四，實現(xiàn)現(xiàn)代行政法治的需要。現(xiàn)代法治社會下倡導的服務行政，根據(jù)盧梭的社會契約理論的觀點，國家是社會公眾通過讓渡自己的權利而組成的政治實體，而政府就是行使國家權力的工具。公民讓渡自己權利的目的在于希望政府能有效地行使公權力，更好地實現(xiàn)自身的利益。在構建社會主義和諧社會環(huán)境下，政府應該確立為民服務、以民為本的理念，改變傳統(tǒng)的政府與公民之間的管理與服從的關系，讓公權力做到法治化。

三、建構行政訴訟調(diào)解制度的可行性

根據(jù)現(xiàn)代行政法治要求，行政機關逐漸確立了服務行政理念，在實施行政管理的過程中非常注重公眾參與，一改往日純粹的管理與被管理的行政關系，更加強調(diào)對人權的保障。溝通、對話與合作已經(jīng)成為當今國際社會通行的問題處理方式。行政領域的改變直接關系到行政訴訟的發(fā)展，畢竟行政訴訟是保護行政關系最權威的手段。在行政訴訟中創(chuàng)造條件讓爭議雙方坐下來進行協(xié)商和溝通，從而化解矛盾糾紛，將有助于法院及時解決爭議，并保障其正確得到執(zhí)行，體現(xiàn)司法正義的價值追求。

第一，建立行政訴訟調(diào)解制度的法治環(huán)境已經(jīng)形成。隨著我國依法治國方針的逐步落實，使得依法行政的理念得到廣泛運用，行政審判的司法環(huán)境也隨之發(fā)生了明顯改善，主要表現(xiàn)在公正司法的保障機制得到健全，法院在調(diào)解過程中的中立性已經(jīng)能夠基本得到保障，等等。隨著社會政治、經(jīng)濟和文化的不斷發(fā)展進步，公民的法律意識、民主意識和維權意識明顯提高，因此能有效地運用法律武器維護自身合法權益。由此可見，行政訴訟已經(jīng)具備了建立調(diào)解制度的社會法治環(huán)境。

第二，國內(nèi)外學者的研究提供了理論基礎。當前行政訴訟調(diào)解制度成為行政法學界關注的焦點，并就行政訴訟是否適用調(diào)解，怎樣適用的問題開展了積極的討論，形成了大批豐富的理論成果。主流觀點認為行政訴訟可以適用調(diào)解制度，從適用的理論基礎和社會效果、不適用調(diào)解存在的弊端等角度進行了大量研究，為制度構建提供了強大的理論基礎。

第三，合法性審查原則與行政訴訟調(diào)解并不相悖。合法性審查的目的實質(zhì)是通過判斷行政行為的合法性來監(jiān)督行政權力，為保護相對人合法權益提供保障。行政訴訟調(diào)解依然是在司法監(jiān)督下進行活動，調(diào)解將是對行政行為偏差的一種糾正，行政機關在調(diào)解中通過改變原違法的具體行政行為，抑或是改變其合法但不合理的行政行為來保障相對人合法利益，這期間實際上也包含了對具體行政行為的合法性審查。正是因為行政機關在訴訟中首先認識到之前做出的行政行為存在合法性問題，才能就調(diào)解事項進行確定。因此行政訴訟合法性審查原則與訴訟調(diào)解并不存在沖突，是可以而且應當在堅持合法性審查原則下進行訴訟調(diào)解。

第四，實踐上具有可行性。盡管行政訴訟法規(guī)定不適用調(diào)解，但是審判實踐中法院早已存在通過協(xié)調(diào)解決爭議的做法，出于對禁止性規(guī)定的規(guī)避，一般不直接使用“調(diào)解”，而是以“案外和解”、“協(xié)調(diào)”等形式進行掩蓋，其實質(zhì)就是在法院的主持下進行的訴訟調(diào)解活動，只是最后通常以原告申請撤訴的合法形式來終結行政爭議案件。對于正常撤訴說明法院的協(xié)調(diào)工作得到了有力展現(xiàn)，能夠有效解決行政爭議，案結了事。但對于非正常撤銷，則可能造成矛盾積壓，申請撤訴只是迫于壓力暫時緩解矛盾的做法，有違訴訟目的。與其讓“案外和解”這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上進行規(guī)范，將當事人的協(xié)調(diào)置于法律監(jiān)督下。

因此，在構建社會主義和諧社會的新時期，在行政訴訟中引入調(diào)解機制是切實可行的，符合行政訴訟保障公民合法權益、監(jiān)督行政權力的目的。

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