摘 要：近些年，我國(guó)環(huán)境方面的立法越來(lái)越多，但相對(duì)粗略，缺少具體規(guī)范;制度設(shè)計(jì)、檢查程序尚不完善;執(zhí)法腐敗、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓步等都阻礙了對(duì)環(huán)境的治理工作，造成了環(huán)境狀況并沒(méi)有得到明顯改善。今后，應(yīng)更加注重協(xié)調(diào)立法的原則性與具體性、全局性與地方性，在構(gòu)建環(huán)境法律制度體系中融入市場(chǎng)元素，對(duì)環(huán)保行政部門(mén)的權(quán)力和職能重新進(jìn)行合理分配，更好地解決我國(guó)霧霾的治理問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：霧霾;新環(huán)保法;制度;監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D920.4 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）16-0156-02

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的威脅，空氣質(zhì)量下降，霧霾天氣增多，危及身體健康和生態(tài)安全。隨著霧霾愈加頻繁地出現(xiàn)，影響范圍的擴(kuò)大，我國(guó)不少地區(qū)都把霧霾天氣現(xiàn)象作為災(zāi)害性天氣預(yù)警預(yù)報(bào)。霧霾出現(xiàn)的原因及危害為更多的群體所關(guān)注和了解，以霧霾為代表的環(huán)境污染不僅是政府官員、環(huán)境界專家、社會(huì)學(xué)者所關(guān)心和討論的問(wèn)題，在普通百姓中也引發(fā)了熱議和廣泛關(guān)注。

一、當(dāng)今我國(guó)霧霾問(wèn)題及立法現(xiàn)狀

《中國(guó)環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2014）》指出，自2012年底開(kāi)始，一場(chǎng)持續(xù)的霧霾蔓延中國(guó)25個(gè)省區(qū)市，100余座大中城市不同程度地出現(xiàn)霧霾天氣，約波及8億人口。從京津冀地區(qū)到長(zhǎng)三角地區(qū)，甚至再到珠三角，霧霾天氣在巨大范圍內(nèi)給我國(guó)人民帶來(lái)威脅[1]。

從2012年底環(huán)保部等三部委聯(lián)合發(fā)布《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》到國(guó)務(wù)院于2013年9月發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》十條措施，直指霧霾天氣“元兇”P(pán)M2.5，再到2014年兩會(huì)期間“霧霾議案”成眾人大代表關(guān)注和討論熱點(diǎn)，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題已被確定在一個(gè)重要的位置上，其解決措施在政策上被予以充分支持。

自1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》通過(guò)起，我國(guó)的現(xiàn)代環(huán)境法律體系建設(shè)拉開(kāi)序幕。除綜合性的環(huán)保法外，每一污染類別均有專門(mén)法律規(guī)制，如：《大氣污染防治法》;各類資源的開(kāi)發(fā)利用也陸續(xù)得到法律的保護(hù)，如《森林法》;特別領(lǐng)域的環(huán)境問(wèn)題也受到法律法規(guī)約束，如《中國(guó)人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》;此外，《刑法》中的破壞環(huán)境資源保護(hù)罪、《侵權(quán)責(zé)任法》中的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任等也相應(yīng)地對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，對(duì)于訴訟法領(lǐng)域內(nèi)的“環(huán)境民事公益訴訟”，最高院也于2014年12月8日出臺(tái)司法解釋。備受矚目的新《環(huán)境保護(hù)法》在2015年1月正式實(shí)施，由此可見(jiàn)，我國(guó)的環(huán)境法建設(shè)迅速，體系日趨完善[2]。

但是，我國(guó)環(huán)境法體系日趨完善的同時(shí)，環(huán)境狀況并沒(méi)有得到相對(duì)應(yīng)的改善和解決，立法本身和執(zhí)法程序上存在差距使得我國(guó)的環(huán)境未來(lái)仍然面臨著許多挑戰(zhàn)。

二、環(huán)境法在解決霧霾問(wèn)題中仍存在的問(wèn)題

2015年1月1日正式實(shí)施了新環(huán)保法，新環(huán)保法在出臺(tái)之時(shí)因?yàn)槠鋵?duì)環(huán)保問(wèn)題的重視、處罰力度的加大、注重公眾作用的發(fā)揮等原因受到好評(píng)，但在幾個(gè)月的施行過(guò)程中，也遇到了很多問(wèn)題。以霧霾為代表的范圍廣、流動(dòng)性強(qiáng)、隱伏期長(zhǎng)的環(huán)境問(wèn)題的解決依然面臨很大阻力。

（一）立法層面

1.立法側(cè)重于方向性、原則性指導(dǎo)，政治色彩強(qiáng)，缺乏具體程序規(guī)范。法律的寬泛性為各地方性法規(guī)、行政部門(mén)規(guī)章因地制宜制定細(xì)則提供了較為自由的空間，但也帶來(lái)了各地具體要求不一、進(jìn)展時(shí)間不定、落實(shí)力度未知等隱患，配套的實(shí)施細(xì)則和具體辦法的出臺(tái)和實(shí)施缺少法律的保障和監(jiān)督。

2.立法的滯后性在環(huán)境領(lǐng)域表現(xiàn)得更加突出[3]。由于環(huán)境領(lǐng)域涉及的主客體多樣、可能發(fā)生的問(wèn)題種類繁多且可預(yù)見(jiàn)性低、與其他法律領(lǐng)域交叉的內(nèi)容多，使得立法難以涵蓋所有環(huán)境領(lǐng)域，這對(duì)配套司法解釋和實(shí)施細(xì)則的及時(shí)更新提出了更高的要求。

（二）制度層面

1.上級(jí)環(huán)保部委與下級(jí)政府環(huán)保部門(mén)之間的實(shí)施辦法在銜接上沒(méi)有相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)。新環(huán)保法出臺(tái)后，相關(guān)各級(jí)環(huán)保行政與監(jiān)察機(jī)關(guān)均會(huì)制定新的實(shí)施辦法，可是這些辦法的有效程度未得到考察，上下級(jí)的政策是否配套、實(shí)施行為是否能形成良性互動(dòng)也未可知。

2.對(duì)于環(huán)保部門(mén)的監(jiān)察和追責(zé)體系缺少制度安排。環(huán)保法規(guī)定了相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)做什么，也鼓勵(lì)了相關(guān)部門(mén)可以做什么，但是“面對(duì)環(huán)境污染，環(huán)保部門(mén)不查處怎么辦？當(dāng)?shù)卣蛔鳛樵趺崔k？信息不公開(kāi)怎么辦？誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)追責(zé)？未來(lái)，或許可以讓公眾、人大或政協(xié)來(lái)啟動(dòng)追責(zé)，指望政府自己來(lái)啟動(dòng)追責(zé)程序有點(diǎn)難度”[4]。我們需要的不僅是原則性的監(jiān)督規(guī)定，更需要嚴(yán)密的追責(zé)制度來(lái)加以保障。

（三）執(zhí)法層面

1.環(huán)保部門(mén)與污染企業(yè)之間關(guān)系“曖昧”，環(huán)保執(zhí)法腐敗依然是嚴(yán)重癥結(jié)。對(duì)于企業(yè)排污行為的批準(zhǔn)、審核是由地方環(huán)保部門(mén)執(zhí)行，對(duì)于污染企業(yè)來(lái)說(shuō)，環(huán)保部門(mén)是決定方、執(zhí)行方，也是監(jiān)督方，這使環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法公正性受到影響。

2.地方政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，環(huán)保執(zhí)法容易為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓步。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相矛盾時(shí)，由于霧霾類環(huán)境問(wèn)題的隱伏期較長(zhǎng)，治理也不能達(dá)到立竿見(jiàn)影的效果，地方環(huán)保人員編制和經(jīng)費(fèi)受到地方政府控制，難免受到本級(jí)政府干涉，環(huán)保行政職能難以充分發(fā)揮。

三、針對(duì)霧霾問(wèn)題提出的解決途徑探討

隨著環(huán)境問(wèn)題日益得到重視，新的政策、新的產(chǎn)品、新的市場(chǎng)相繼出現(xiàn)，而如何將這些新興事物真正融入法律之中，使得法律體系完善的同時(shí)能夠切實(shí)解決問(wèn)題是我們需要研究的重點(diǎn)。

（一）立法層面：注重協(xié)調(diào)立法的原則性與具體性、全局性與地方性

1.加強(qiáng)具體程序及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)。如新《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入，提高財(cái)政資金的使用效益。”“對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)?！钡⑽匆?guī)定“加大”“提高”“顯著”等的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，給予了地方政府很大自主權(quán)的同時(shí)，也給法律的貫徹落實(shí)留下隱患，法律有漏洞可鉆。

2.注重地方立法的質(zhì)量和更新。環(huán)境領(lǐng)域的多樣性和區(qū)域性決定了地方立法的重要性，而現(xiàn)實(shí)中地方立法受政績(jī)、指標(biāo)等的影響往往重?cái)?shù)量輕質(zhì)量[5]，只有重視地方立法的質(zhì)量，切合地方實(shí)際并與國(guó)家立法相配合，環(huán)保立法的目的才能最終實(shí)現(xiàn)。此外，法律的滯后性與穩(wěn)定性也是一對(duì)長(zhǎng)久的矛盾，這就需要地方性的法規(guī)、規(guī)章發(fā)揮其相對(duì)靈活的作用，及時(shí)更新，與時(shí)俱進(jìn)。

（二）制度層面：在構(gòu)建環(huán)保體系中融入市場(chǎng)元素

1.推進(jìn)排污量交易制度。在新環(huán)保法中，已經(jīng)加大了實(shí)施重點(diǎn)污染物排放總量控制制度，以及排污許可管理制度的力度，從總量上對(duì)引起霧霾天氣的大氣污染物進(jìn)行了控制，有利于解決大氣污染物流動(dòng)性強(qiáng)、排放后影響范圍廣、難以追責(zé)到具體個(gè)體等問(wèn)題，而排污許可制度為環(huán)保部門(mén)提供了監(jiān)管的依據(jù)。推進(jìn)排污量交易制度是借鑒了《京都議定書(shū)》中提出的碳排放權(quán)交易，用市場(chǎng)機(jī)制為控制排污量增添新的活力，鼓勵(lì)各企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，節(jié)能減排，降低企業(yè)購(gòu)買(mǎi)排污量的成本，甚至可以憑借綠色技術(shù)出售排污量為企業(yè)帶來(lái)新的收益。重度污染型企業(yè)若不加強(qiáng)綠色技術(shù)改革就會(huì)被市場(chǎng)所淘汰，這無(wú)疑增加了企業(yè)對(duì)于排污控制的重視程度和積極性。

2.加快發(fā)展綠色信貸、綠色證券等綠色金融服務(wù)。企業(yè)可通過(guò)綠色改革獲得更多融資、投資的可能性，為企業(yè)業(yè)績(jī)帶來(lái)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。綠色金融不僅提高了企業(yè)的積極性，也為環(huán)保事業(yè)提供了市場(chǎng)的督促和監(jiān)管，企業(yè)進(jìn)行綠色貸款、購(gòu)買(mǎi)綠色證券都將受到審核，市場(chǎng)的規(guī)律性、盈利的目的性使得這些審核作假風(fēng)險(xiǎn)大、真實(shí)度高、公正性強(qiáng)。

3.證監(jiān)會(huì)對(duì)公司上市進(jìn)行環(huán)境審核。促使企業(yè)為了長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)在節(jié)能減排等環(huán)境保護(hù)行動(dòng)上控制硬數(shù)據(jù)，在社會(huì)責(zé)任、社會(huì)形象等方面增加企業(yè)軟實(shí)力。證監(jiān)會(huì)的審核與環(huán)保行政部門(mén)的監(jiān)督審核并行，雙重監(jiān)督，審核結(jié)果相互比照、制約，給企業(yè)的守法行動(dòng)、環(huán)保行政部門(mén)的執(zhí)法工作都帶來(lái)了壓力。

（三）執(zhí)法層面：對(duì)環(huán)保行政部門(mén)的權(quán)力和職能重新進(jìn)行合理分配

1.環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)擺脫地方支配，由上級(jí)環(huán)保部門(mén)根據(jù)地方實(shí)際情況撥款。避免地方政府干涉環(huán)保行政行為，“避緩就急”為經(jīng)濟(jì)發(fā)展硬指標(biāo)讓道。環(huán)保經(jīng)費(fèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)費(fèi)分渠道撥款，地方環(huán)保成果納入地方政府政績(jī)考核范圍，督促地方政府重視環(huán)境問(wèn)題，且不與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理相沖突。

2.對(duì)執(zhí)法過(guò)程中的決定、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分權(quán)。對(duì)環(huán)保部門(mén)對(duì)于污染企業(yè)的決定和審核采用上級(jí)部門(mén)定期組建專家組抽查、舉辦聽(tīng)證會(huì)等形式進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立與執(zhí)法過(guò)程中的分權(quán)相結(jié)合，既保證環(huán)保部門(mén)職能發(fā)揮不受干涉，又使得環(huán)保行政部門(mén)的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，提高真實(shí)性、公正性和有效性。

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